日本政府投资项目管理体制研究

日本政府投资项目管理体制研究 日本作为世界上最大的建设市场之一，同时建设业也是二战以后发展最快的 产业部门之一，以2001年为例，日本建设投资为68兆4100亿日圆，其中政府建设投资为29兆8900亿日圆（占43.7%），私人投资38兆5200亿日圆（占56.3%）。在日本，政府投资分为中央政府、都道府县和市镇 村三个层次，建设投资的比例大体上为5：2：3，中央政府本身不仅承担了 大量基础设施的建设任务，同时还分担了一部分地方政府建设的资金。 二次大战后，日本政府采取了一系列的刺激经济增长的政策。特别是通 过各种投资立法，将政府投资完全纳入立法的保护与监督之下，保证了政府 投资的连续性和稳定性，促进了社会经济的发展。使政府投资成为推动经济 发展的主要手段之一，也成为实施宏观管理的组成部分。 （一）日本政府投资的界定 政府建设投资项目是指国家、地方公共团体及其它的公共团体采购的土 木建筑（包括土木建筑工程的有关工程、调查以及用于土木建筑工 程的机械类的制造）以及测量（土地的测量地图的承制以及政令规定以外的 测量用照片摄影等），并包括国土交通大臣指定的有关资源开发的重要土木 建筑的工程和测量。 （二）政府项目投资规划 1．通过各种立法稳定投资 战后日本政府为了稳定投资，切实保证政府投资有效地为社会经济发展 服务，通过建立、健全投资立法，将政府投资行为完全纳入立法的保护与监 督之下，发挥了政府投资的宏观调控作用，引导日本经济实现了高速增长。 在日本，有《财政法》、《地方财政法》、《国有财产法》、《建筑基准法》、 《土地取用法》、《道路法》、《河川法》、《城市计划法》、《国土利用 计划法》、《地方自治法》、《建设业法》、《会计法》等等。这些法律都 为政府投资提供了法律依据，也从法制上保证了包括政府投资在内的各项政 策的连续性和稳定性。 2．制订中长期计划指导投资 日本实行的是政府主导的市场经济体制。它的一个重大特点是把整个国 家基础设施的建设纳入到国家计划的轨道并与国土开发计划紧密配合。日本 政府在不同的时期都会制订中长期发展计划，明确政府投资的总方向。经济 计划一般包括三个部分，即：计划的基本思想、政策目标体系、经济发展目 标等等。另外，日本政府还在不同的时期通过专项计划，对不同的产业实行 投资倾斜。 （三）政府投资项目资金来源及特点 1.政府投资项目的资金来源 利用财政干预经济，是战后日本政府宏观经济管理最直接的手段，也 是对政府投资进行管理的主要经验之一。 按《财政法》的规定，日本现行的财政预算资金的基本形态分为4种： （1）一般会计预算资金。作为一般会计支出的国家资金，最主要用于产业 经济（包括农林水产、商工矿业、运输通讯事业）和国土保全与开发等所需 的费用。这是为了保护和发展产业基础的政府投资，在国民经济发展中占有 重要地位。 （2）特别会计预算资金。在日本政府的特别会计中可大致分为5大类：即： 管理事业的特别会计、管理特定物资与资金的特别会计、进行投资贷款的特 别会计、经营保险事业的特别会计和管理资金的特别会计。其中，前3类对 政府投资的影响尤为重要。因为，在这几类特别会计中，分别包括了公共设 施、港湾建设、机场建设、道路建设、治水、国立学校、国立医院、产业投 资以及城市开发等专项特别会计项目。各类特别会计的资金，一般是以日本 开发银行和日本进出口银行贷款的形式提供的。 （3）政府有关机构的预算资金。这是指全部资金由政府投资，预算和决算 须经国会审议的企业单位的预算资金。日本政府之所以将这些机构的预算资 金从一般会计中划分出来，主要是为使其经营管理具有较大的灵活性，以便 提高效率。 （4）地方财政预算资金。包括47个都道府县和下属的3000多个市镇村 级的政府预算。国家财政收入是国家各项开支包括基础设施建设资金的主要 财源。建设公债作为政府的特定财源，主要用于基础设施的建设。特例公债 作为政府的一般财源，主要是弥补预算赤字。 在日本，国家和地方财政收入是各级政府支出的一般财源。而且， 财政收入中的各种“目的税”，各项建设公债和地方债以及国家下拨给地方的 地方让与税、国库支出金、都道府县支出金、受益者负担金等等作为特定财 源，是各项基础设施建设的专项资金。这些资金通过政府的特别会计，要求 做到专款专用，从而可以保证各级政府拥有必要的基础设施建设资金。目前， 我国各级政府的税种税目过于简单，更谈不上各项基础设施建设有足够的专 项资金，为此，应该考虑开辟新税种，为基础设施建设特别是城市基础建设 建立特定的财源。只有这样，基础设施建设的财源才能得到保证。 另外，1953年日本建立了一个政府金融信贷系统，即财政投资贷款 制度，为筹集民间闲散资金用于基础设施建设取得了比较成功的经验。财政 投资贷款制度是由日本大藏省(2001年1月改名为财务省)直接掌握的日本 另一个金融信贷系统，财政投资贷款的资金主要来自全国邮政系统两万多个 分支机构所吸收的邮政储蓄，以及国家兴办的社会福利保险制度所汇集的各 种年金。财政投资贷款的资金额相当于国家财政预算收入的50%左右，这 是一个相当大的数目，故有日本的“第二预算”之称。财政投资贷款资金的一半以上用于国家和地方政府的各项基础设施建设。所以，虽然是由国家和地 方政府负责并主要由各级财政负担基础设施建设的投资，而汇集民间种种零 星、闲散资金构成的财政投资贷款，在基础设施建设总投资中的比重还是很 大的。 2.财政投资贷款的特点 （1）有偿性。战后日本中央政府的一般会计预算，税收是其主要财源，支 出则是无偿的财政拨款。而财政投资贷款资金的来源，主要是国家通过信用 活动筹集的资金，本身就是有偿的。因此，接受财政投资贷款的单位也必须 按期还本付息。 （2）计划性。日本政府每年在编制财政预算的同时制定财政投资贷款计 划，并需经国会审议批准。财政投资贷款资金也是按计划分配，政府通过财 政投资贷款计划来调控投资规模与结构，从而发挥景气调节的作用。 （3）政策性。财政投资贷款是日本产业政策取得成功的重要保证。在日 本经济发展的不同时期，财政投资贷款的方向和重点都是紧紧围绕着政府的 产业政策。各政府金融机构也都是以产业政策为依据，决定优先贷款的顺序。 （四）政府投资项目工程造价的确定与控制 对于工程造价的计价依据，建设省（现国土交通省）发布了一整套工程 计价标准，作为计算工程造价的依据。在日本，实行的是“劳动定额制”。即：按工程量确定工日，以工日计价。在同类工程中分工种，按投资规模确定工 日数，然后乘以工资额即得人工费。 日本预算定额的量和价是分开的，“量公开，价保密”。对于政府投资项目，政府指定专门机构针对政府投资项目专门收集掌握劳务、机械、材料单 价，并编制复合单价，作为控制政府投资的依据。也就是说，政府投资基本 上是由政府掌握预算。 二、日本建设业主管部门及政府投资项目建设相关制度 （一）日本建设业主管部门 日本对工程建设和建设业的管理以及工程招标投标工作采取分工负责 制，在中央，设建设省，现已改名为“国土交通省”，全面负责政府机关办公建筑、国家公路、铁路、航空、港口、大型水利设施、国家公园和部分公私 住宅工程的管理。其余工程项目由有关部门分管，首相府所属的环境厅、国 土厅也对建设活动行使部分指示、监督和管理职能。 根据地方自治法，地方的行政管理有一定的独立性，建设省管全国，各 都道府县管地方。 建筑省(国土交通省)负责执行政府建筑设施(政府工程)的建造，从开始调查、计划、完工和交付到设施的维护。建设省按照“有关政府和其他公共办公设施法令”，制定“建设计划书”制度，针对“建设计划书”提出官方意见，并制定正确的施工计划。 （二）日本建筑企业从事政府投资项目的手续 1.许可制度 从事经营建设业的企业须遵守“建设业法”，除进行建筑规模微小的企业以外，必须从资信能力、资金能力、信用度方面取得许可，另外，许可的有 效期为5年，如继续则必须更新。 2.资格审查登记制度 对建筑企业的经营和技术进行客观评价的制度是以《建设业法》为基础 进行的“经营事项审查”和“有资格业者登记”制度。基于此制度，各发包机关必须对参加公共工程投标的承包商进行资格审查。审查包括对客观事项和主 观事项的审查。（如图1所示） 客观事项是把承包商的施工能力和经营状况按客观指标评价。由经营规 模、经营状况分析、其他如技术职员数及营业年数等三大项目组成。主观事 项按工程内容、地域实际情况，各个发包者通过各种判断增加评价项目。 3．选定承包商的数据库及其系统 公共工程的发包者为了按客观基准选定承包商，就承包商的经营状况、 工程业绩、所属工程技术人员等的信息，有必要建立各个发包者能够共同利 用的数据库。 日本原建设省接受此建议，为了促进有关承包商数据库的建立，在（财） 日本建设信息综合中心（JACIC），就工程技术的特性、施工工程技术人员 等工程业绩信息，收集、构筑关于从全国的公共、公益组织承包，其承包金 额在5000万日元以上工程的数据，提供工程业绩信息服务（CORINS）。 此外，关于在各机关分散收集的承包商企业信息（建设业许可消息、经营事 项审查信息、工程师信息、预付款保证信息），（财）建设业工程师中 心（CE财团）综合管理、构筑上述数据，作为企业信息提供服务。 提供工 程业绩信息服务的JACIC和提供企业信息服务的CE财团为了对发包机关提 供综合信息，确立了称为“JACIC-CE会”的情报提供联络体制， JACIC-CE协议会将工程业绩信息和企业信息网络化，进行综合信息提供服 务。 三、日本政府投资项目采购----招投标制度 （一）日本政府投资项目招投标的法律基础 日本建设工程一般是通过招投标方式进行的。招投标是由相关法律条文 规定的，国家有《会计法》、《预算决算及会计令》，地方有《地方自治法》， 从而使招投标做到有法可依。日本实行工程招投标制度是从1890年（明治23年）公布《会计法》之后开始的，在《会计法》中明文规定：只要交纳 一定的投标保证金，任何人都可以有均等的机会参加工程投标。昭和24年（1949年）制定了《建设业法》。在日本，公共工程（政府工程）的招标 必须遵守WTO政府采购协定、会计法规、建设业法以及民法等各种法规， 其适用的法规对工程招投标活动及其过程进行约束，如图2所示.在日本政府投资项目（公共工程）的招标主要由公团或公社具体负责实施。公团与公 社介于政府与私人之间，社会地位特殊，具有“国营”性质，是“官办自营”式的特殊法人单位。它负责政府投资或贷款工程的建设、开发和改造。日本道 路公团是负责高速公路和其他汽车专用公路规划、建设、营运管理的部门。 （二）日本公共工程招标投标工作程序 政府要求所有公共工程都要按照一定的手续进行，其流程图如图3所示。 （三）招投标方式及合同制度 1.招投标方式 对于公共工程，发包者选择承包商的方法有下列4种基本方法：一般竞 争招标、指名竞争招标、随意契约。 (1)一般竞争招标 一般竞争招标指公布付诸竞争招标的工程概要，希望参加投标者全部进 行竞争投标，原则上最低价格的投标者为中标者的合同方式。但是即使所谓 的全部者也是意味着限定在具有一定资格的全部者。在日本，政府公共工程 按合同法原则上采用一般竞争招标，采购机构必须在官方公报“宪报”登载招 标公告，让具备资格者参加投标。为了确保程序的透明性、公正性和预算效 率，决定中标的原则只基于投标的价格，日本的公共工程最低投标价格低于 发包者规定的预算价格为合同条件，为防止倾销还设置了低投标调查制度和 最低限制价格制度 。 (2)指名竞争投标 指名竞争招标指发包者事先通过实施竞争参加希望者的资格审查编制 有资格企业名录，在个别工程发包前从名录中选择多家满足发包工程等级、 技术条件、地理条件等指名标准的公司予以指名，通过这些公司的竞争投标 而缔结的合同方式。指名竞争招标的原则亦为低价中标原则。对于公共工程， 会计法规定根据合同性质或目的参加竞争者少，没有必要采用一般竞争投标 时，或者认为采用一般竞争比其他情形更为不利时，并仅限于其他法令允许 时，可以采用指名竞争投标。以前，指名竞争投标实际上采用最多。 (3)随意契约 发包者选定承包商不是采用投标竞争方法，而是与个别选定的特定企业 进行交涉，而后缔结合同的方式。民间工程一般采用随意合同，此时，发包 者不仅考虑金额，而且质量保证、合同款支付条件等其他要素来选择承包商。 对于规模大、复杂的政府工程项目，如原子能发电站等，工程的拖延会 造成巨大损失，此类项目多采用成本家酬金合同。 2.工程承包合同制度 对于公共工程，工程承包公司投标中标之后，要与业主（发包人）签订 工程承包合同，然后才能着手。合同是承、发包双方在平等的立场 上通过充分协商而达成的相互承担经济责任的有法律效率的文件。合同一经 签订，双方均应忠实地履行。日本有专门用于公共工程的“公共工程标准承包合同条款”。 3.保证制度 在日本，为了保护发包方的利益，公共工程要求承包商要履行各种保证 制度。包括：契约保证金、金融机关的保证、履约保证保险、履约担保和工 程完工保证人等形式 四、结束语 “他山之石，可以攻玉”，通过与日本政府投资建设项目融资模式与管理 体系情况的研究，有些方面我国是可以借鉴的，如利用财政手段，建立健全 政府投资项目资金规划，使其科学化、规范化；用法律来规范建设市场与招 投标行为，建立完善的公正的招投标程序，实行政府投资项目低价中标原则， 体现公开、公正、公平、合理的原则；实施工程保险和担保制度，建立并逐 步完善建设咨询制度