完整行政管理学笔记

第一章导论 本章重点内容： 第一节行政管理与行政管理学 第二节行政管理学在中国 第三节建设和发展中国特色社会主义行政管理学 第一节行政管理与行政管理学 一、行政管理在社会生活中的地位和作用 （一）行政管理的概述 1、行政，“一种行政执行行为”，即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。（《牛津词典》） 2、行政管理（狭义概念），指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。 3、行政管理（广义概念），把国家机关和非国家机关如企、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政管理。 为了加深对这一概念的理解，我们首先弄清楚与其它概念的关系： 1、政治与行政 政治和行政同是历史的范畴。在相当长的时间里，无论在理论上还是实践上没有明显的界限。“政”和“治”，实际上包含了现今所讲的政治和行政两方面的含义。近代资本主义国家产生后，由于政府职能的复杂和分化，两者的区分才逐渐为人们所注意。 美国行政学家威尔逊认为，政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，行政是行政官员执行法律和政策的专有活动。 政治与行政区分的见解，有积极的历史意义。 首先，把行政从政治中分离出来，使之成为一个相对独立的研究领域，这对行政学的产生也起到重要促进作用。 其次，国家意志表达和执行功能是相互渗透、难以截然分开的。 马克思主义的观点： 政治与行政，两者密切联系又有区别。 联系：政治与行政都是建立在一定经济基础上为一定经济基础服务的。 区别是：第一，政治的实质是阶级之间的关系； 第二，政治的核心是国家政权，某些政党、集团之所以拥有立法权和政治决策权，正因为其所属的阶级掌握了国家政权。 2、管理与行政 管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动，范围非常广泛。除了国家政务管理以外，还存在许多领域的管理，如企业管理、经济管理等。 行政管理包括私人领域的行政管理和公共行政管理，公共行政管理主要由政府来承担叫公共行政管理（叫政府的公共管理，也较狭义的公共管理），由社会中介组织、非盈利组织、企业乃至私人机构等非政府组织叫非政府公共管理。两者加在一起就是广义公共管理。 3、立法、司法和行政 国家权力体系分为：立法权、司法权、行政权。 西方国家三权分立，相互制约； 我国实行中国共产党领导下人民代表大会制，人民代表大会是最高权力机关，行使立法权，国务院和各级地方政府行使行政权，审判机关和检察机关行使司法权。 （二）行政管理学的概述 行政管理学——就是研究国家权力机关的执行机关依法对管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。 它包括如下要点： 1．行政管理主体，行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。 2．行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各方面和全体国民。 3．行政管理活动的根本原则是依法管理。依法行政是现代行政管理的本质特征。 4．行政管理的内容复杂、多变。国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。 行政管理学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现这些规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。 行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。 行政管理学与其他学科之间的关系： 第一，政治学是研究以国家政权为中心的各种政治现象和政治关系及其发展规律的科学，而行政管理学是从政治学分离出来的一个分支学科。政治学的基本理论对行政管理学的研究有指导作用。但行政管理学研究的是国家行政机关的管理活动及其规律性，是管理学的一个领域，同政治学又有区别。 第二，现代管理学起源于工商企业管理，其研究重点至今仍放在企业管理方面。企业管理科学推动了行政管理学的发展，丰富了行政管理学的内容；行政管理学也吸取了企业管理科学的理论和。但行政管理学是国家行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的管理理论，又不完全等同于以工商企业管理为重点的管理科学。 第三，法律是国家意志的体现，是实现国家职能的行为准则。行政管理的职能、权限和行为，以法律为依据，受法律制约。所以，行政管理学和法学有密切关系。但法学是研究社会现象中的法律关系，同行政管理学又有区别。 第四，管理经济，促进和保证国家经济的发展是现代政府的基本职能。行政学和经济学有极为密切的关系。经济学许多内容不仅为行政学所必需，经济学的方法也成为行政学重要的研究方法。 第五，社会学研究社会生活的矛盾及解决这些矛盾的途径，而行政管理是社会管理的一个组成部分，特别是对社会公共事务的管理更要借助于社会学的理论和方法。因此，社会学和行政管理学的内容有交叉的地方，但又不能彼此融合和互相代替。 此外，行政管理学还同心理学、数学、系统论等有密切的关系。这些显示了这一学科的综合性和边缘性的特点。 （三）行政管理在社会生活中的地位和作用 地位：宪法和法律规定各级政府所行使的职权。 作用：1、社会生活（构建和谐社会） 2、社会发展（科学发展观） 3、群众实际生活状况和生命财产安全 （涉及方方面面、从摇篮到坟墓） 4、影响共产党和政府的声誉与形象 5、影响社会主义制度的声誉和形象 特点：涉及面最广和最具有权威性管理 二、行政管理学的创立和发展 （一）为什么美国会有这样的土壤创建行政管理学？ 1、历史原因。与欧洲国家相比，历史短， 更容易创新，改革阻力小。 2、国情的需求。科学技术和工商业都很发达。 3、有影响的理论。三权分立学说等。 4、有重量级的学者。可以引起国家、人 们的关注。如威尔逊“行政学之父”、怀特等。 （二）行政管理学的创立 1、形成时期，又称科学管理时期（始于19世纪末，止于20世纪30年代） 2、成长时期，又称行为科学时期（始于20世纪30年代，止于20世纪60年代） 3、系统理论时期（始于20世纪60年代至今） 4、政府再造（新公共管理）（20世纪80年代 1、第一个时期，形成时期又称科学管理时期 时间：19世纪末到20世纪30年代 主要特征：运用工商企业的科学管理理论研究 公共行政管理学。 缺点：忽视人的因素，把人视为机器的附属物. 代表人物：1887年威尔逊发表的《行政管 理学之研究》；1900年古德诺出版《政 治与行政》；1926年，怀特出版《行政管理 学导论》；马克斯.韦伯；法约尔的五项职 能和14项原则；泰勒等。 2、第二个时期，成长时期又称行为科学时期 时间：20世纪30年代到60年代 主要特征：把行为科学运用于公共行政管理 学的研究。 缺点：过分强调感情的社会因素，忽视了理 性、行政组织、法制规范以及外在环境 的作用 代表人物：梅奥的“霍桑试验”；西蒙的决策 理论；麦格雷戈的X—Y理论；马斯洛的 人的需求层次理论。 3、第三个时期，发展时期又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期（系统理论阶段） 时间：20世纪60年代以来 主要特征：出现大量的新流派、新理论、新方法，围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。是把社会科学、自然科学的最新成果广泛应用到行政管理的研究中来，使行政管理学日益成为一门多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。 代表人物：布坎南的公共选择学派，把“经济人”假设引入政府行为理论；卢桑斯的“权变理论”等。 系统理论时期行政管理学的特点是： 一批有现代化思想和自然科学知识素养的行政学家，运用系统论的基本观点和方法研究行政管理活动。 他们运用综合的观点、开放的观点、环境系统的观点和投入产出的观点，来考察行政活动过程，研究行政管理总体目标的确定及其组织实施。 倡导用系统方法来组织行政活动，促使行政组织合理化、行政程序连续化、行政决策科学化、行政分析定量化，有效实现行政管理目标。 一批优秀的数学家认为管理就是用数学模式与程序来表示计划、组织、控制、决策等合乎逻辑的程序，求出最优解答，以精确地达到管理目标。 4、第四个时期，政府再造（新公共管理） 张国庆：重建或革新行政研究时期 20世纪80年代以来 ?第一，强调管理的政治性质。 ??第二，推崇自由化的管理。 ??第三，崇尚市场取向的管理。 ?第四，倡导企业家型的领导者。 （三）行政管理学的理论发展 1、威尔逊 1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着行政管理学概念上的行政学正式产生。 （1）批判了当时美国的民主政治体制问题； （2）主张重新认识权力和授权； （3）应把重点放到行政管理之上； （4）必须提高行政效率； （5）从结构上否定三权分立，提出政治行政 二分法。 （6）良好政府的两大支柱：政务官和文官。 2、“古典组织理论之父”——亨利.法约尔 1916年，亨利.法约尔发表了《工业管理与一般管理》。 （1）何谓“一般管理”？法约尔认为他的管理理论不仅适用于公私企业，同时也适用于军政机关和宗教组织。 （2）经营6种活动和管理的5项职能。经营是指导或引导一个组织趋向一个目标。经营包括六种活动：计划、商业、财务、安全、管理以及会计活动。管理就是计划、组织、协调、指挥和控制。 （3）法约尔组织原则：15名工人需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础。 （4）管理14原则。（法约尔天桥/跳板）。 （5）等级制度是理论的核心 3、行政组织理论之父——马克斯.韦伯 马克斯.韦伯的官僚科层组织理论： （1）三种组织中的三种权力基础。传统型、魅力型、法理型的 （2）官僚制的含义。官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施的合法、合理组织（丁煌）。官僚制是一种制度严格、层级分明、权责清晰的组织（彭和平）。 （3）官僚制组织的特征： 1.合理分工； 2.层级节制的权力体系； 3.依照规程办事的运作机制； 4.形成正规的决策文书； 5.组织管理的非人格化； 6.适应工作需要的专业培训机制； 7.合理合法的人事行政制度。 （4）官僚制的优点：严密性、合理性、稳定性、普适性。 缺点：压抑人积极性和创造精神，丧失自我，管理变成了目的。 （5）理想行政组织的结构与：高层、中层、基层 4、艾顿.梅奥——开创了行为科学 人际关系学的理论先河，1933年《工业文明的人类问题》 霍桑试验： 1）车间照明实验（照明实验）——员工被尊重。 2）继电器装配实验（福利实验）。——人际关系比福利更重要。 3）访谈计划（访谈实验）——士气与劳动生产率有密切的关系。 4）继电器绕线机组实验（群体实验）——非正式组织。 提出结论： 1）社会人假设 2）正式组织和非正式组织 3）新型的领导能力 5、赫伯特?西蒙——界上唯一一位以管理学家的身份获得诺贝尔经济学奖的人 赫伯特?西蒙的科学成就远超过他所教的任何一门学科——政治学、管理学、心理学和信息科学。 他的研究成果涉及：科学理论、应用数学、统计学、运筹学、经济学和企业管理等方面，在所有的这些领域中西蒙都发挥了重要的作用，人们完全可以以他的思想为框架来对该领域的问题进行实证研究。但西蒙首先是一位经济学家，因终生从事经济组织的管理行为和决策的研究而获诺贝尔经济学奖。 　　——1978年瑞典皇家科学院贺辞 1947年《管理行为——管理组织决策过程的研究》 6、公共选择学派---詹姆斯.布坎南 《同意的计算》，《财政理论与政治经济学》(1960年)，《征税的权》,(1980)，《自由，市场与国家》(1986)等。处此之外，布坎南还发表了很多有影响的论文，例如他的《俱乐部经济理论》1967等。詹姆.布坎南的主要理论观点： 1、把“经济人”假定，引入到政治学领域 2、是国家干预理论的反对者 3、政府不过是一个特殊的“生产者”，提供的是“特殊产品”。 4、有了政府，就要挑选政府的掌权人，要通过公共选择,就要有“规则” 5、公共选择，其实就是投票，投票规则说起来五花八门，但最主要的就是两种：即一致同意规则与多数同意规则 6、投票规则有先天不足，那么通过这种规则选出的“政治家”，自然很难靠得住。政治家的这种“经济人”特性有关 7、有什么办法矫正政府失灵呢?布坎南的建议是，关键在于强化竞争 7、卢桑斯权变理论的代表 1973年发表了《权变管理理论：走出丛林的道路》的文章，1976年他又出版了《管理导论：一种权变学说》。权变管理理论是21世纪70年代在美国形成的一种管理理论。这一理论的核心就是力图研究组织的各子系统内部和各子系统之间的相互联系，以及组织和它所处的环境之间的联系，并确定各种变数的关系类型和结构类型。它强调在管理中要根据组织所处的内外部条件随机应变，针对不同的具体条件寻求不同的最合适的管理模式、或方法。 卢桑斯的主要理论观点： 1、卢桑斯把过去的管理理论划分为4种学说：过程学说、计量学说、行为学说和系统学说。当过程、计量、行为、系统4种学说结合在一起时，就产生了“不同于部分总和的某种东西”，这就是管理的“权变学说”。 2、权变关系是两个或两个以上的变数之间的一种函数关系。 他把权变关系看作是一种"如果一那么"的函数关系。"如果"是自变数，"那么"是因变数。在权变管理中，通常的情况是，环境是自变数，而管理的观念和技术是因变数。 3、关于权变管理，卢桑斯提出了一个观念性的结构，这个结构有3个主要部分：环境、管理观念和技术，它们两者之间的权变关系。沿着矩阵的横轴是独立的‘如果"，纵轴是从属的"那么"。 （1）环境变数：分为外部环境与内部环境两个方面。 ①外部环境又分一般的和特有的两种。一般的外部环境是由社会的、技术的、经济的和政治、法律的力量所组成。它们对正式组织系统的影响一般不是直接的，但却是巨大的。特有的外部环境包括供应者．顾客。竞争者。他们也在正式组织系统的外面；却直接影响它。 　②内部环境基本上是正式组织系统。它的各变数间，以及它与外部环境各变数间是相互关联、相互依存的。主要的内部变数包括组织结构、决策、交流和控制过程，以及工艺的组织状态。 （2）管理变数：主要是指过程学说、计量学说、行为学说、系统学说等所主张的管理观念和技术。其主要内容如下： 　　①过程的管理变数有计划、组织、指挥、交流和控制； 　　②计量管理变数有基本的计量方法、决策模式、运筹学； 　　③行为的管理变数有学习、行为的改变、动机的形成、集体动态、组织行为； 　　④系统的管理变数有普通系统理论、系统设计和分析、信息管理系统。 （3）权变关系：是独立的环境变数同从属的管理变数间的函数关系。 三、行政管理学研究的对象、内容、方法 （一）对象 1、主体，国务院和各级人民政府。 2、客体，法定的公共事务和政府内部事务。 3、根本原则，民主法治。 4、效率，行政管理高效。 （二）内容 本教材的所讲的内容等。 （三）研究方法 方法演变：从演绎到归纳、静态到动态、 单科到多课研究。 具体方法：理论联系实际、调查研究、案例分析、 历史研究、比较研究、定量研究等。 第二节行政管理学在中国 一、20世纪30年代即已引进的行政学 二、解放初期的“行政组织与管理”及 其中断 三、改革开放以来的行政管理学 第二节我国行政管理学的发展 一、行政思想、行政渊源较早 《左传》、《资治通鉴》《贞观政要》、《孙子兵法》；古代的科举考试制度、监察制度等。 二、20世纪30年代开始引进西方行政管理理论 孙中山对公共管理发表真知灼见的先驱人物，1930年引进教科书（美国第一本行政学教科书1926年有怀特编写出版。） 三、解放初期“行政组织与管理”及其中断 四、十一届三中全会后行政管理学开始恢复和重建 在引进国外行政管理学理论的同时，注重研究有中国特色的社会主义行政管理学理论体系及有关专题内容。 1979年3月才有转机，行政体制改革为行政管理学的发展注入了新的活力。 1988年10月13日在北京成立中国行政管理学会。 1988年在中国人民大学建立了第一个行政学硕士点 1996年10月，第三届国际行政科学大会在北京成功召开，开辟了我国行政管理学发展走向国际化的另一新起点。 第三节建设中国特色社会主义的行政管理学 一、我国行政管理的特点——本土化 1、巩固和发展社会主义的经济基础和国家政权——我国行政管理的历史使命； 2、全心全意为人民服务——我国行政管理的根本宗旨； 3、坚持四项基本原则，坚持改革开放——我国行政管理活动的指导原则； 4、说服教育和强制相结合——我国行政管理的基本方法； 5、坚持中国共产党的领导——我国行政管理的根本原则。 二、我国行政管理为实现战略目标服务 1、坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想，坚持科学发展观 2、紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革（如十七大报告、大部制改革等） 三、以科学发展观建设和发展行政管理学 强化创新意识（历史、国情、理论、学者等） 1、科学发展观第一要义要发展 2、以人为本，全心全意为人民服务 3、全面协调可持续发展 4、统筹兼顾 本章思考题 1、行政管理定义以及在社会生活中的地位和作用 2、行政管理学的创立及其理论发展状况 3、行政管理学研究的对象、内容和方法 4行政管理学在中国发展 5、行政管理学本上化的必要性 6、行政管理应为实现战略目标服务 7、如何以科学发展观建设和发展行政管理学 本章的启示 1、学习任何理论只是先从概念开始 2、了解和掌握该课程的重要性，提高学习动力 3、知己知彼，百战不殆 4、学习是一个过程，学好是目的，考试只是一个结果或手段，主要为学习的过程而奋斗，不浪费每一秒。 案例分析 一位副市长的秘书说，首长每天日程排得满满的，简直没有空闲的时间，就连周天、节假日也很少休息。我们翻阅了一下该副市长办公室上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆忙的足迹。以某天为例，早晨6时，去火车站欢迎从北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8时，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；9时，到工人文化宫向“十位优秀青年企业家”颁发奖状；10时，在市委听取全市上个月工业生产情况的汇报；中午12时，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；下午2时，参加市长办公会议；6时，应邀参加一位兄弟城市的市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7时30分，出席市青少年宫举办的青年职工文艺会演，向获奖单位和个人颁发奖杯和奖品；10时，前往火车站为兄弟城市的市长送行；11时，回家披阅文件至深夜12时半。据悉，这一天，副市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推辞了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难找啊！” 该副市长陷入事务主义的真正原因是什么？ 以此为例说明学习行政管理学的重要性。 第一章再见！ 第二章行政环境 我国的政治环境 56个民族 第二章行政环境 本章的内容： 第一节行政系统与外部环境的互动分析 第二节经济和政治环境对行政系统的影响 第三节文化、民族和宗教环境对行政系统 的影响 第四节自然环境和国际社会环境对行政系 统的影响 第五节创建良好的外部环境 第一节行政系统与外部环境的互动分析 一、行政环境的含义 二、行政环境的构成 三、行政系统与外部环境的互依性 四、行政管理与行政环境相互作用的基本内容 一、行政环境的含义 （一）行政环境提出 1、行政生态学产生的社会背景 生态学形成与19世纪末20世纪初。由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。1947年，美国学者约翰、高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。 2、行政生态学产生的理论依据 （1）达尔文的生物进化论与生态学，生物会选择适合的环境：北极熊 （2）马克思主义哲学为行政环境问题的科学解决提供理论依据：环境的改变和人的活动在实践基础上的一致；经济基础对政治上层建筑的制约作用。 （3）1947年，美国学者高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。 1957到1961年，利格斯分别发表《比较公共行政模式》、《公共行政生态学》等论著。在这些论著中，把行政现象、行政行为与行政的各个环境背景联系在一起。 （4）弗雷德.W.利格斯 行政生态的五个要素分别是：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。这五种要素之间不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影响的 从社会经济出发，将行政模式分为：融合型、衍射型、棱柱型 （二）行政系统的界限 行政系统的界限是把行政系统从外部环境中分离出来，又把两者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中介环节。 （三）行政环境的含义 行政环境，影响行政系统存在和发展的要素总和。包括外部环境和内部环境。本章重点将外部环境。 行政系统，是指由行政组织和行政人员组成的、具有活力的行政现象和行政过程。 二、行政环境的构成 1、从地域上分：国际环境和国内环境 国内环境：经济、政治、文化、人口民族历史传统等 国际环境：由于各国联系密切，国际交流非常频繁， 所以，影响很大。 举例说明国际行政环境对行政管理的影响： a.1973年中东战争，石油输出国把石油减产、禁运、 提价等作为战争的武器。迫使英、美设立的行政部门能源部。 b.国际环境的和平与发展，我国的改革开放 C.国际组织，妇联、联合国、协会等等 2、从内容上分：自然环境和社会环境 3、社会结构上：物质经济、政治法律和精神文化环境 4、作用过程分：行政外部环境和行政内部环境 5、影响范围上：宏观行政环境、微观行政环境和中观行政环境 三、行政系统与外部环境的互赖性 需要 四、行政管理与行政环境相互作用的基本内容 行政环境的存在和发展，必然经常向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源输入，行政系统经过加工改造后输出政策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行政环境和行政系统之间的相互作用就围绕这需要提出和需要满足以及两者的循环往复而展开的。 行政管理与行政环境之间是怎样相互作用？ 1．?行政环境制约和影响行政管理系统及其活动 首先，行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础。 其次，行政环境决定行政管理的目标、内容和性质。 第三，行政环境决定行政管理的方式和方法。 2．行政管理反作用于行政环境 积极的作用：良好的行政环境能为行政管理提供有利条件； 消极的作用：不良的环境对行政管理则起限制作用。 ???因此，行政活动影响和作用于行政环境因素，促进行政环境 的改善。 3、充分发挥行政管理的能动性（对行政环境的利用和改造） （1）行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极 地利用和改造行政环境。 （2）包括行政权力在内的国家权力，能利用法律的、经济的、政治的和舆论的手段等最大限度地调动一切物质和精神的力量，能最广泛地动员和组织人民群众，促进行政环境的迅速发展。 如今年经济发展速度保持在8%的速度。 第二节经济和政治环境对行政系统的影响 一、经济环境对行政系统的影响 二、政治环境对行政系，统的影响 第二节经济和政治环境对行政系统 的影响 一、经济环境对行政系统的影响 （一）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响 1、生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质 2、生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置 3、生产力发展状况提供行政系统运行的物质基础 4、人口发展状况影响着行政系统的发展战略和口管理功能 （二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响 1、基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化 如,生产资料所有制形式 2、具体的经济体制影响行政系统功能配置和运行模式 如,市场经济体制要求政府职能转变以及效率的不断提高。 二、政治环境对行政系统的影响 （一）国体直接决定着行政系统的基本性质 如,我国是人民民主专政的社会主义国家 （二）政体规定了行政系统的具体形式和地位 如,我国是人民代表大会制度， 西方议会制政体采用内阁制式等 （三）政党制度影响行政系统稳定性和完善程度 如,一党制国家、两党制或多党制国家等， 我国是中国共产党领导的多党合作制 （四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策 与执行的民主化、科学化程度。 如，在专制的政体中，政治权利高度集中于独裁者一身。民主制国家中，决策与执行的民主化、科学化程度高。 （五）政治形势稳定程度影响着行政系统的运行状态 1、政治不稳定造成行政系统的既定目标无法完 成。 （稳定是前提、改革是动力、发展是硬道理） 2、政治不稳定造成行政系统内部各部门或各层次忙闲不等 3、政治不稳定造成行政系统信息沟通的困难 4、政治不稳定造成行政系统打乱已有的工作程序、 破坏行政人员的心理平衡 （六）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统 中的地位 如，法律规定国务院是最高国家行政机关，它由全国 人大产生，对其负责，实行总理负责制。 （七）法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、 规范水平 第三节文化、民族和宗教环境对行政系统 的影响 一、文化环境对行政系统的影响 二、民族环境对行政系统的影响 三、宗教环境对行政系统的影响 第三节文化、民族和宗教环境对行政系统的影响 一、文化环境对行政系统的影响 （一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响 1、不同国家对行政系统的管理范围有不同的期望 如，自由资本主义阶段和垄断资本主义阶段期望不同 我国从计划经济时期到市场经济时期期望就不同 2、不同国家对行政系统的输入、输出有不同的期望 如，依附型行政文化为主的国家，社会对政府输出有较 大期望；参与型行政文化为主国家，社会对政府的输入 有较大取向 3、对行政系统认同程度决定群众参与行政输入方式的差异 如，人民对政府、特别是中央政府有强烈的认同感，人 民以法制轨道、以温和和方式提出 （二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响 1、血统论的行政文化，行政首脑的权力来自世袭。 如，英国的皇室至今存在，我国封建社会皇位继承等 2、唯意志论的行政文化，行政首脑的权力来自超人意志 如，希特勒； 3、法治论的行政文化，行政首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认 权力由法律所赋予，法律是公民一致的具体表现， 只有法律才有至高无上的权力 （三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 1、人治观念 人治观念主张好人政府、贤人政治，主张政治道德化。 2、法制观念 主张将公民和政府的权利与义务用法律形式加以固 定，依法行政 （四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响 1、特殊的人际关系观念 在传统农业社会里，人们之间的接触仅限于狭小的小团体范 围内，这影响行政系统的决策，影响着行政系统人事工作等。 2、普遍的人际关系观念 在现代工业社会里，人类生产、生活日益社会化，人们的交 往越来越广，人际观念发生变化，反映在行政系统内， 就是重视人的业绩、品德与能力，而不是与领导的特殊关系。 （五）关于行政道德的观念对行政系统的影响 1、行政道德指导着行政系统成员的政治方向 有独立的行政人格，用正确的世界观、价值观、人生观 指导行政行为，堵截腐败等 2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度 如，公务员义务有，忠于职守、秉公手法、不徇私情、 廉洁公正等。 二、民族环境对行政系统的影响 （一）民族环境影响政府的民族政策及相关的行政机构设置 如，民族问题复杂国家都设专门部门负责少数民族事务 （二）民族环境影响着行政系统的体制 如，一个国家若干实力相当的几个民族组成，没有一个 民族能政治上去的绝对优势，就需要分权。 （三）民族环境制约行政系统权力的行使 如，行政系统在民族地区运用权力时，必须考虑民族环 境。我国计划生育政策在少数民族地区不使用 （四）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小 行政系统的是否具有凝聚力很大程度上取决于民族环境 是否和谐。 （五）中国的民族环境对政府行政系统的影响 我国形成“大杂居、小聚居”的局面。各民族人民都是国家主 人，享有参与国家管理的平等权利，各民族之间没有根本利 害冲突，指一些局部的不同利益要求、价值观念与生活方式 上的差异。这为行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好 的民族环境。 三、宗教环境对行政系统的影响 （一）宗教制约行政系统的机构设置和职权形式 如，伊朗提出的所有国家机器必须伊斯兰化的主张，重要领导职务必须信奉伊斯兰教的穆斯林担任。 （二）宗教推动或妨碍行政系统的管理活动 积极作用，由于教徒信仰、目标一致，很容易团结，在爱国主义旗帜下动员教徒积极参加国家建设。 消极作用，宗教宣扬宿命论、寄希望于来世的观念使人们安于现状，不思进取影响行政效率。 第四节自然环境和国际社会环境对行政系 统的影响 一、自然环境对行政系统的影响 二、国际社会环境对行政系统的影响 第四节自然环境和国际社会环境对行政系统的影响 一、自然环境对行政系统的影响 （一）地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统的发展模式 如，中国内陆河流密布、土壤肥沃，使中国成为农业大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约其对外交往，使中国长期成为封闭、半封闭的国家，助长了封建专制的长期延续。 如，美国两次世界大战的战火均未延到美国本土，对行政系统的连续性和稳定性有重要意义。 （二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥 国土面积大小一般于自然资源的丰裕程度成正比。 （三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统部门设置与功能体系 如，我国能源部在酝酿成立 2010年9月8日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（以下简称《决定》），确定战略性新兴产业将成为我国国民经济的先导产业和支柱产业。 　　现阶段，节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七个产业将被重点培育，加快推进。《决定》提出，对七大产业加大财税金融等政策扶持力度，引导和鼓励社会资金投入，并设立战略性新兴产业发展专项资金。 　　新一轮产业比拼的硝烟即将燃起，百余家相关上市公司跃跃欲试。 （四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统的稳定状况 国家领土的地理形状，可分为紧凑型、破碎型、狭长型、方块型和圆型。紧凑型、方块型和圆型国内交通路线最短，经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于行政系统的稳定和权威性。 （五）地理环境制约政府的国际战略及其相应的功能组织 如英国，促使他采取以发展海军为主的进攻性国防战略。 如瑞士，地处内陆，没有出海口，处于德、法两个强国之中，缺乏安全感，又不能和任何一方结盟，而激怒另一方。于是以发展陆军为主的、中立的、防御性国防战略成了瑞士的战略目标。 回想我国的地理环境，东部沿海地区与西部地区的差异，做出沿海开放城市的战略部署，改革开放以深圳作为突破口的战略部署等都与地理位置有关。 二、国际社会环境对行政系统的影响 十一届三中全会提出改革开放的国际环境是什么？ （一）国家间的密切交往，影响着各国行政系统的职能、 政策及机构 如，现代国家大多把外交部、国防部置于各部之首。 （二）重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的 临时机构 如美国在海湾战争结束就设立了重建委员会 （三）国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能 及机构 如，生态环境污染、关税保护、邮政通讯、打击国际贩毒、 救济国际难民等，各国都设立相应行政系统来管理。 （四）国际组织的出现，使各国政府产生与之对应的职能及机构 如，2006年４月１９日至２０日，在联合国 维也纳总部举行了关于成立国际反贪局联合会 的特别磋商会议，与会代表一致同意成立国际 反贪局联合会。１０月２５日，在河北香河国 际反贪局联合会正式成立。各国设立反贪局。 （五）国家行政系统的活动还要受到国家社会所公认的行为准则约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约 如，我国进入WTO以后，国内人才的竞争更是 开放的，人才流动的加速，各地形成人才引进 政策；对国有企业补贴取消等。 再如，知识产权法对外国人在我国申请专利，享 有国民待遇等 第五节创建良好的外部环境 一、创建良好的经济环境 二、创建良好的政治环境 三、创建良好的文化、民族和宗教环境 四、创建良好的国际社会环境 第五节创建良好的外部环境 一、创建良好的经济环境 （一）巩固、发展和完善社会的基本经济结构 （二）建立、健全符合本国国情的经济体制 （三）充分调动一切人、财、物，发展生产力，提高人民的 生活水平 1、合理开发和利用资源、人力资源 2、建立科学的微观、宏观调控机制 二、创建良好的政治环境 （一）推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与 法制化 （二）自觉接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的 意志和利益在国家行政管理中得到充分体现 （三）自觉接受共产党领导，发挥政协、各民主党派、人民 团体的作用，保证社会主义方向 （四）大力推进法制建设 三、创建良好文化、民族和宗教环境 （一）创建良好文化环境 树立民主意识、法律意识、双向沟通意识、政绩 意识、行政道德意识 （二）创建良好民族环境 1、坚持民主平等，尊重少数民族的政权力、语言 文字风俗习惯 2、加强民族团结，培养国家民族意识 3、实行民族区域自治 4、帮助少数民族发展经济文化事业，缩小各民族 间事实上的不平等 （三）创建良好宗教环境 实行政教分离、保护宗教活动的正当场所、加强 行政系统与宗教的双向沟通、宗教信仰自由与其他民主权 利一样受法律保护 四、创建良好的国际环境 （一）培养行政系统成员的国际意识 （构建和谐世界） （二）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际 环境（不赞成武力解决问题） （三）坚持独立自主的外交政策 （四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之 间的关系 （五）坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交 流 本章思考题 1、行政环境的含义、行政环境的构成？ 3、行政系统与外部环境是如何互依性？ 4、经济、政治、文化、自然环境、国际环境对行政系统的影响？ 5、如何创建良好的经济、政治环境、国际社会环境？ 本章启示 1、政府的职能变化取决于环境的需求，政府也应发挥主观能动性改善、创造环境。 如：政府机构的设置、政府各种服务创新、政府制度的变迁、政府的体制改革、财政改革等等。 2、任何组织（国家、企业等任何组织）要想生存必须适应所处的环境。 3、任何个人要想发展必须适应你所在的社会环境。 你考虑过现在、未来的生存能力吗？ 你有超强的适应社会环境的能力吗？ 一句话送给你——认识自己，完善自己，开发自己，不断提升自己。 重要的是赶快行动! 案例分析 基尼系数是意大利经济学家基尼，根据洛伦茨曲线提出的定量测定收入分配差异程度的指标。它的经济含义是：在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。数值越大，说明收入分配越不公平。“横向来看，中国的收入差距在亚洲仅次于菲律宾，超过了所有的欧洲国家。比一些南美和非洲国家略低。”中国在2000年就冲破了基尼系数0.4的国际警戒线，2004年已经达到0.45。 而在改革开放初期1981年，根据世界银行统计，中国居民收入的基尼系数为0.29，不仅总体上差距不大，在城市及农村内部也相当均等。“那个时期之前，我们是全世界最‘公平’的国家。” 但随着市场经济的发展，20多年来，我国基尼系数在不断扩大。有专家认为，新要素介入到收入分配中是导致上述现象出现的原因。“如果只按照要素进行分配，过分降低按劳分配的作用，则资本所有人和控制资本权力者的收入增长速度将远远高于一般劳动力报酬。“这是市场经济本身对于效率的追求在初次分配上造成的问题。另一方面，在市场化的过程中，由于相关体制的不完善，形成了运用非市场化的方式获得财富和权力的既得利益集团。随着市场化进程的加速，会形成贫富差距不断扩大的“马太效应”。 ２００３年春节前夕，新华社记者聚焦农民工工资。当我们不停地向有关方面询问，究竟有多少农民工无法按时、足额领到工资时，调查得出的数据令人瞠目：７２.５％的受访农民工表示，工资不同程度地遭到拖欠。 ２００４年春节前，我们再次抽样调查。结论同样触目惊心：近６５％的农民工子女只能在条件简陋的农民工子弟学校就读；５８．４％的受访农民工的最大心愿，是孩子能“和城里孩子享有同样的入学待遇”。 2003年，中央政府又接连发出3个文件，并修订一个条例。这三个文件分别是“国办发1号”、“国办发78号”、“国办发79号”。 　　“国办发1号”文件中主要规定了6方面的内容：取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费等；解决拖欠克扣农民工工资，保障农民工权益；解决农民工子女的义务教育问题；对农民工进行职业培训；改善农民工在城市的生活居住条件及工作环境；对农民工进城务工做好跟踪服务。 　　“国办发79号”文件，又分别对农民工子女的义务教育问题及农民工技能培训问题作出专门规定。 　　此后的2004年，中央政府又发文要求改善农民工进城务工的就业环境。今年年初，国务院又发出进一步改善农民工进城务工的就业环境的文件。此外，2008的中央1号文件还把农民工正式列入了产业工人的队伍。 2005年十一五规划提出：建设社会主义新农村; 2006年政府投入：3397亿投向新农村；1859亿保障弱势群体；1696亿为后发展地区排忧。 试分析： 1、上面的案例说明了什么道理？ 2、行政管理为什么要适应行政环境的变化？ 3、通过案例简述行政管理与环境的关系？ 第二章再见！ 第三章行政职能 大搞经济建设 这是政府职能吗？ 《史上最牛的酒店开张，34个政府和部门祝贺》 第三章行政职能 本章的主要内容： 第一节行政职能概述 第二节西方国家行政职能的演变 第三节转轨时期我国行政职能的转变 第一节行政职能概述 一、行政职能的含义和特点 二、行政职能体系 三、行政职能研究的意义 第一节行政职能概述 一、行政职能的概念 1、职能：是指一定的人员或组织所拥有的职责和功能。 2、行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作 用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。 行政职能又称政府职能，是行政主体作为国家管理的执行 机关，依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时应承 担的职责和所具有的作用。 3、涵义 行政职能是建立在社会客观需要的基础上的 行政职能的主要内容是在一定时间内完成国家确定的管理任务 行政职能的实施的先决条件是政府依法拥有的国家权力即行政权力 4、行政职能的特点： 执行性、多样性、动态性、还有层次性。 二、行政职能体系 （一）行政管理的基本职能（静态） 政府的基本职能主要是指政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。 各职能的作用如下： 1．?政治职能 政治职能：也称阶级统治职能。指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。是政府最主要的职能之一。 政治职能的内容和作用具体包括：第一，阶级专政职能。第二，军事保卫职能。第三，社会治安职能。第四，民主职能。 2、经济职能 经济职能，指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。是政府最重要的一项职能。 政府的经济职能具有下列特征： 第一，全局性，要从全局出发进行经济战略指导和组织； 第二，综合性，要综合运用各种方法手段来促进经济平衡发展； 第二，协调性，各经济部门之间和各经济部门内部进行协调以求整体 效应； 第三，服务性。要加强决策咨询服务、信息服务和技术服务。 现代国家，政府管理经济的一般职能有： 第一，产权界定和保护； 第二，宏观经济调控； 第三，提供经济发展的基本条件； 第四，进行收入再分配，缓解收入分配不公。 我国政府经济职能主要有两类： 社会经济管理职能、国有资产管理职能。 3．文化职能 文化职能：指政府对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理，是建设高度发达的社会主义精神文明所必需的。 我国的文化职能有：制定科学文化教育发展总体战略、规划和计划；制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规；组织力量对重大科技项目进行协调攻关；指导、监督、协调科研部门和教学单位有效地贯彻国家科学文化教育发展规划；有领导有秩序地逐步开展科技、文化、教育的改革；发展科技、文化和教育队伍，对其所属部门的领导人员进行考核、任命和监督。 4．社会服务职能 广义社会职能，包括经济职能和文化职能。 狭义的社会职能：指政府对社会生活领域中公共事务的管理职能，主要指为社会提供各种服务和搞好社会保障。社会职能是政治职能的基础。 政府社会职能的主要内容： （1）制订各种社会福利的法律、法规、制度，建立一 套完整的社会福利和社会保障体系； （2）筹集社会保险专项基金； （3）创办各种社会福利事业，解决人民群众的福利问 题； （4）大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对 环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护。 十七大报告指出的，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。 显然，社会职能是当前我国政府亟待加强的重要职能 （二）行政管理的运行职能（动态） 1、决策职能 2、组织职能 3、协调职能 4、控制职能 三、政府职能的定位 1、补充市场不足 2、管理宏观经济 3、中国政府职能角色定位，市场经济条件下， 政府的经济职能。 4、政府职能定位的标准： 技术因素；经济因素；伦理因素；政治因素。 四、研究政府职能的意义 1、可以建立合理的行政组织系统 2、市改革行政组织系统的依据和关键 3、对实现行政管理过程的科学化有重要意义。 综上所述，我们思考： 1、政府职能转变有没有规律可循？ 2、怎么转变政府职能才使投入成本最少， 社会效益最大，既能满足社会提出的不 同需求，也能树立政府良好的形象？ 3、政府职能转变是怎样少走弯路、少受挫折，又 好又快地科学转变？ 为此，我们有必要了解西方国家的政府职能转 变的轨迹，掌握行政职能转变的规律 第二节西方国家行政职能的演变 一、前资本主义时期的行政职能 二、自由资本主义时期的行政职能 三、垄断资本主义时期的行政职能 四、当代资本主义的行政职能 第二节西方国家行政职能的演变 一、前资本主义时期的行政职能 奴隶社会、封建社会重点在于政治统治。这一时期行政职能的特点两个：一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱。 二、自由资本主义时期的行政职能 英国古典政治经济学家亚当.斯密等以理性经济人为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活。三、垄断资本主义时期的行政职能 美国著名经济学家凯恩斯提出，要全面增强国家的作用，政府应该是社会秩序预经济生活的积极干预者。 四、当代资本主义的行政职能 主张有选择地干预“市场失败”。当代当代资本主义的行政职能呈现如下趋势： 1、行政职能逐渐扩大； 2、政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。 3、政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。 补充：近代西方关于行政职能的理论 1、有限政府理论“小政府理论” 代表人物：英国资产阶级思想家洛克的政府职能不能过大理论；英国经济学家亚当?斯密“看不见的手”的市场经济理论 2、政府干预理论（20世纪30年代） 代表人物：英国著名经济学家凯恩斯 罗斯福新政 3、新自由主义学派理论（20世纪70年代） 代表人物：美国经济学家弗里德曼“货币主义”理论 4、新公共管理（20世纪80年代末以来） 英国的顾客至上的公民宪章运动； 美国的绩效评估的重塑，政府国家伙伴委员会 总结： 政府职能具有其内在规律性，政府职能一般都要经历从政治职能到经济职能再转到文教和社会保障职能。 二战后西方发达国家基本完成了第二次政府职能转变，政府职能转向文教和社会保障职能。经过一个世纪动荡后，这一政府职能转变解决了贫困问题，维护了社会稳定，还把西方社会带入战后黄金时代。 很多欧洲国家建成了福利制度国家，转移支付占政府支出的比重已经接近甚至超过了一半。虽然现在一些自由主义经济学家正在反思福利制度并称之为福利病，但如果没有战后西方国家政府职能的转变和所谓的福利病，西方国家也许至今仍然在频繁发生的工人运动与社会纷争中寻找方向。 第三节转轨时期我国行政职能的转变 一、我国行政职能转变的必然性、必要性 二、我国行政职能转变的基本内容 第三节转轨时期我国行政职能的转变 一、我国行政职能转变的必然性、必要性 1、是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求。 2、是适应经济全球化发展趋势的需要。 3、是机构改革的重要前提和基础。 二、我国行政职能转变的基本内容 （一）职能中心的转变 （二）职能方式的转变 1、由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济、法律和必要的行政手段相结合 2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主 3、由重计划、排市场转向把计划与市场有机的结合起来 （三）职能关系转变 （三）职能关系转变 职能关系的转变 1、理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系 中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益关 系，也是一种法律关系。 2、理顺政企关系 把所有权和经营权分开 理顺了产权关系 由市场来引导企业 3、理顺政府与市场的关系 加强政府对市场的宏观调控 充分发挥市场的基础性调节作用 4、理顺政府与社会的关系 5、理顺政府内部各职能部门的关系 总结：我国行政职能的变化规律： 政治职能经济职能社会职能 第四节市场经济条件下政府的经济职能（补充） 一、行政职能转变的必然性 1、上层建筑和经济基础的关系； 2、社会矛盾运动的表现和要求； 3、事物本身发展的规律。 二、市场经济条件下政府的一般经济职能 1、规范市场 2、控制垄断 3、保持经济均衡发展 4、供给公共产品和服务 5、调节社会分配：马太效应 6、克服经济外在效应 外在效应是指单个的生产决策或消费决策直接影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场 搭便车现象、环境污染 “搭便车”现象的涵义 奥尔森搭便车理论的中心论点是: 公共物品一旦存在,每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献,都能享受这一物品所带来的好处。公共物品的这一特性决定了,当一群理性的人聚在一起想为获取某一公共物品而奋斗时,其中的每一个人都可能想让别人去为达到该目标而努力,而自己则坐享其成。这样一来,就会形成中国俗语所说的“三个和尚没水喝”的局面。这就是所谓的搭便车困境。 由于存在以下机制,奥尔森认为搭便车困境会随着一个群体中成员数量的增加而加剧: 1.当群体成员数量增加时,群体中每个个体在获取公共物品后能从中取得的好处会减少。 2.当群体成员数量增加时,群体中每个个体在一个集