贫困儿童的概念界定

贫困儿童的概念界定 严格说来，在中国，目前并没有一个权威的有关贫困儿童的数量统计。本研 究主要是从相关政府部门关于城乡贫困家庭的统计数据中，尽可能地将与儿童相 关的数据“剥离”出来。同时，也采用了中国社会科学院社会政策研究中心近年 来所做的相关研究的一些调查数据，试图建立一个可以大致说明中国贫困儿童现 状的概念框架并将其数量化。 与贫困儿童有关的概念包括两类，即基础概念和与现行救助政策有关的操作 性概念。 基础概念主要有两个：儿童和贫困（家庭）儿童。如有需要，本报告也会把贫困 儿童的概念延伸至低收入家庭中的儿童。 本报告指称的“儿童”，采用的是《联合国儿童权利公约》中有关儿童的定 义，即18周岁以下的任何人。这与我国《未成年人保护法》（自2007年6月1 日起施行）中规定的“未成年人”（未满18周岁的公民）的年龄界定相同。如无特别说明，下文中的“儿童”和“未成年人”指的是同一群体 2. 本报告把贫困家庭儿童简称“贫困儿童”。由于贫困有绝对与相对之分， 特别是我国城乡、地区之间贫困状况和实践标准仍存在较大的差异，要认定科学 统一的贫困儿童概念实属不易。基于研究主和困境儿童的实际状况， 家庭收入低于当地最低生活保障标准的所有儿童，主要聚焦于下 列三类群体，即城乡低保家庭中的儿童、孤儿和受艾滋病影响的儿童。之所以如 此界定，一个最主要的理由是：衡量儿童贫困的标准相对统一，一方面避免了贫 困儿童多样性特征给本研究带来的困扰，另一方面，上述数据无论是完整性还是 可及性也较为理想。 3. 低收入家庭儿童是指城乡低收入家庭中的未满18周岁的未成年人（简称“低 收入儿童”）。由于“低收入家庭” 尚无全国性标准，各地各部门执行的标准 也有很大差异，本文在使用这一概念时，尊重各地各部门的现行标准，不刻意强 求统一。从目前的情况看，低收入户一般是指家庭月人均收入在当地最低生活保 障标准的110—150%之间的家庭。 讨论了贫困儿童的基础概念后，我国有必要将这些概念与实际工作结合起 来。这就引出了一系列与现行政策相关的操作性概念，这包括：低保家庭儿童、 孤儿、农村五保儿童、城市福利机构收养的孤残儿童、城市救助保护机构收容的 流浪儿童和受艾滋病影响的儿童。 1. 低保家庭儿童在本报告中亦简称“低保儿童”，是指城乡居民最低生活保障 家庭以及农村特困户中未满18周岁的未成年人。主要由两部分人组成：城镇低 保家庭中的儿童（简称“城镇低保儿童”）和农村低保家庭及农村特困户中的儿 童（简称“农村低保儿童”）。之所以把农村特困户中的儿童作为农村低保儿童 统计，是因为农村特困户救济仅是农村最低生活保障制度的一种过渡形式， 其覆盖人口将于2007年基本纳入农村居民最低生活保障制度。 2. 根据民政部、综治委等15个部委2006年出台的《关于加强孤儿救助工作的意见》，孤儿是指父母双亡和事实上无人抚养的未满18周岁的未成年人。主要包括两类群体：一是失去父母的未成年人，包括集中或散居的孤儿、弃婴；二是 事实上无人抚养的未成年人，包括暂时查找不到家庭或无法查明身份的流浪儿 童，因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人。 3. 农村五保儿童特指已经或即将被农村五保供养制度救助的未满18周岁的未 成年人，在本报告中亦简称“农村五保儿童”。这包括两部分人：已经享受农村 五保供养待遇的未成年人和应该享受但仍未享受五保供养待遇的未成年人。农村 五保儿童是我国农村孤儿中处境较为困难的群体。 4. 城市福利机构收养的孤残儿童系指由城市儿童福利院以及其他社会福利机 构设立的儿童部集中收养的孤儿或被家长遗弃的儿童（弃婴）。 5. 城市救助保护机构收容的流浪儿童系指由城市救助保护机构收容，未满18 周岁，脱离监护人有效监护，无力自行返家或者不愿返家，在外游荡、乞讨、捡 拾的未成年人。 6. 受艾滋病影响的儿童指的是受艾滋病打击的儿童。主要包括四种类型：一是 感染艾滋病毒的儿童；二是艾滋病致孤儿童，是指父母双方因患艾滋病死亡的未 满18岁的未成年人；三是艾滋病导致的单亲家庭未成年人子女，是指父母一方 因艾滋病死亡的单亲家庭中的儿童；四是艾滋病感染者家庭中的儿童，是指父母 双亲都还健在，但其中一方或双方感染艾滋病毒家庭中的儿童。 上述概念在数量上的逻辑关系大体是：低收入（低保边缘家庭）儿童规模最 大，低保（家庭）儿童外延次之，随着社会救助制度的不断完善，低保（家庭） 儿童与孤儿、受艾滋病影响的儿童的重叠部分会日益扩大。农村五保儿童、城市 养护机构收养的孤残儿童和流浪儿童属于孤儿群体中境遇较好者。受艾滋病影响 的儿童是贫困儿童中处境最困难的群体。 在对贫困儿童及与之相关的概念作出较为明确的界定以后，接下来的任务就 要估算各种类型贫困儿童的规模或数量。实际上，这在当今中国还是一件不容易 做但又必须要做的事。 在中国权威的、正式的统计资料中，并没有一个关于完整的贫困儿童统计数 据，甚至学者的估计数也难得一见。因此，以下列出的分类统计数字，主要是利 用政府有关部门的统计数字，或者是根据学界的调查数据加以推算得出的。 1. 目前，由于政府有关部门现行统计指标体系的局限，城镇低保儿童的规模和 结构，并无确切数据，只能通过典型调查资料推算。根据民政部最低生活保障司 汇总的六个省份（东、中、西部各两个）资料，截至2007年6月，江苏、安徽、 青海等六省份城镇低保对象共计4139204人，占调查省份非农业人口的4.85%。其中：学龄前儿童139844人，占调查省份城镇低保人口的3.37%；在校学生771602人，占调查省份城镇低保人口的18.64%。在校学生和学龄前儿童合计人数为 911446人，占调查省份城镇低保人口22.02%，占调查省份非农业人口的1.06%（见表1）。 若以此不太严谨的方式推算全国的数据，2007年6月底，全国22355487名城镇低保对象中，低保儿童约为4929385人。其中：在校学生4176005人，学龄前儿童753380人。换言之，目前，全国约有492.9万城镇低保儿童，其中学龄 前儿童占75.3万人，在校学生417.6万人，合计约占全国非农业人口1%左右。 表1： 六省区城镇低保儿童的规模与结构 低保对象在校学生比例 学龄前儿比例 合计比例 （人）（人）童（人）（%） （%） （%） 4139204 771602 18.64 139844 3.38 22.02 437538 88309 20.18 9005 2.06 22.24 1404925 260153 18.52 43900 3.12 21.64 1016035 172318 16.96 31956 3.15 20.11 858094 158699 18.49 33405 3.89 26.27 207005 43221 20.88 7955 3.84 24.72 215607 48902 22.68 13623 6.32 29.00 资料来源：民政部最低生活保障司城市除提供。 2. 相比城镇低保儿童，农村低保儿童有较为正式的数据，可以从现行农村低保 统计指标体系中的“未成年人”子项目中得到。 根据民政部网站公布的最新数据，截至2007年6月，全国农村低保对象总 数为20677105人，其中未成年人1338308人，占农村低保人口的6.47%；农村特困救济对象4741984人，其中未成年人470735人，占农村特困救济人口的 9.92%。两项制度覆盖人数共计25419089人，其中未成年人1809043人，占农村低保和特困救济人口的7.11%，占全国乡村人口的0.24%。分省份数据如表1-2。也就是说，目前，全国农村低保儿童约为180.9万人，占全国乡村人口的0.24%。 表2：全国农村低保儿童的规模 农村 其中 农村特困对其中 农村 其中 农村 其中 象省份 低保对象未成年人 未成年人省份 低保对象未成年人特困对象未成年人 （人）（人）（人）（人）（人）（人）（人） （人） 北京 湖北 74941 8087 0 0 227298 12701 1016333 125236 天津 湖南 36608 5680 0 0 682280 32132 187528 16286 河北 广东 751702 29965 23653 13 1328019 67491 23505 2354 山西 广西 766279 55477 59364 1392 1169919 138366 161687 35818 内蒙古 海南 527504 29310 6478 1522 166439 12270 21477 1211 辽宁 重庆 511002 15697 4293 0 461413 42211 35160 3902 吉林 四川 814403 14348 18616 143 1768482 117539 367116 13396 黑龙江 贵州 742518 46863 240825 3187 272765 29968 857273 112004 上海 云南 128178 8276 0 0 353903 28807 401750 31361 江苏 西藏 1052898 35808 49401 337 2319 177 196958 13602 浙江 陕西 513318 23811 3200 6 854526 43249 80678 2454 安徽 甘肃 822919 59555 381274 22854 1757272 184370 407624 73688 福建 青海 653233 1954 12982 0 172584 16183 57167 5612 江西 宁夏 1031857 161491 0 0 230191 12270 0 0 山东 新疆 640298 33890 0 0 82201 1661 83426 3317 河南 全国 2079836 68701 14216 1040 20677105 1338308 4741984 470735 资料来源： 3. 根据民政部在全国31个省、自治区、直辖市进行的摸底调查结果，截至2005年4月，全国孤儿总数为57.3万人，占全国人口的万分之4.43。其中：城市户 口的孤儿78614人，占孤儿总数的13.8%；农村户口的孤儿494757人，占孤儿 总数的86.2%。从地区分布看，西部地区的西藏、青海两省（自治区），孤儿率 高达万分之十三以上。而经济环境相对比较好的地区，孤儿率则比较低。例如北 京、天津、上海三市，孤儿率只有万分之一（见表3）。 3 其中 其中 孤儿数 占人口孤儿数 占人口省 份 省 份 城市农村 城市农村万分之万分之（人） （人） （人）（人）（人） （人） 北 京 2008 1.38 1798 208 湖 北 32279 5.38 4589 27690 天 津 1014 1.00 699 315 湖 南 42315 6.35 4099 38216 河 北 14225 2.10 1268 12957 广 东 36637 4.61 4415 32222 山 西 11922 3.60 3498 8424 广 西 37933 7.81 3420 34513 内蒙古 4464 1.88 1607 2857 海 南 3933 4.85 375 3558 辽 宁 8142 1.93 2489 5653 重 庆 12592 4.02 2845 9747 吉 林 6625 2.45 3264 3361 四 川 26311 3.02 3284 23027 黑龙江 8896 2.33 3890 5006 贵 州 28556 7.38 2669 25887 上 海 1910 1.12 1805 105 云 南 27905 6.38 2304 25601 江 苏 24713 3.34 3235 21478 西 藏 3631 13.44 310 3321 浙 江 12403 2.65 2505 9898 陕 西 11520 3.12 1371 10149 安 徽 40635 6.34 4461 36174 甘 肃 10900 4.19 918 9982 福 建 13064 3.75 1346 11718 青 海 7163 13.42 762 6401 江 西 41813 9.83 7920 33893 宁 夏 5464 9.42 449 5015 2.13 740 18655 山 东 19395 新 疆 20446 10.16 3867 16601 河 南 55360 5.73 2891 52469 全 国 573373 4.44 78614 494757 资料来源：尚晓援 程建鹏：《中国孤儿状况》，北京，《青年研究》2006年第10期。 4. 如表5所示，根据民政部网站公布的最新资料，截至2007年6月，全国农村五保对象总数为5030529人，其中未成年人182976人，占农村五保对象的 3.63%；应保未保五保对象555462人，其中未成年人46936人，占应保未保五保 对象的8.45%。两者合计人数为5585991人，其中未成年人229915人，占全部五保人口的 4.11%。分地区看，与东部省份相比，中西部地区省份享受农村五保 的未成年人比例略高些。换言之，目前全国农村五保儿童共有23万人，其中： 已享受农村五保待遇的儿童18.3万人，应该享受但仍未享受五保待遇的儿童4.7万人。 表4：全国农村五保儿童的规模 4784 67 0 0 223579 5939 38513 261 9450 336 2219 91 446930 19409 36536 1889 193861 5293 69367 1903 234640 3144 6750 2042 127611 4267 13433 983 325458 22761 41241 315 94434 1722 8310 70 33196 1948 2454 2410 87871 1147 10054 114 144123 5500 229 147 134740 3521 16143 528 428777 15402 82149 0 125694 4428 8520 353 108040 12796 54883 1780 5110 41 0 0 184441 15829 26288 17432 213971 4782 11483 653 9255 371 7170 4037 50895 527 482 4 94555 3250 13557 2829 462618 9423 52847 3507 112454 7299 4200 1300 87982 215 1854 0 21312 2813 0 167 225994 11383 19971 2355 15995 320 867 0 274824 3702 0 0 79202 7056 17462 30 468733 8285 8480 261 5030529 182976 555462 46939 资料来源： 5. 根据民政部社会福利和社会事务司统计，2006年底，全国有249家专门的儿童福利机构，600多个综合福利机构设有儿童部，共收养7.2万名孤残儿童， 其中儿童福利机构生活着3.2万孤残儿童。 据民政部统计，自 2003年8月1日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管 理办法》颁布实施至2005年底，全国共救助流浪未成年人24万多人次。仅2005 年，全国共救助流浪未成年人11.6万人次。 迄今为止，我国仍未对受艾滋病影响的儿童进行全面排查，受艾滋病影响儿 童的全国性数据不详，下文为相关年份和部分地区的数据。根据联合国儿童基金 会公布的数字，2001年中国有7.8万个孩子因为艾滋病而失去了双亲或单亲。 有专家据此推测，艾滋病按照目前的流行状况和每年的增长趋势持续地增长，到 2010年，艾滋病感染者和艾滋病人将上升到1000万，至少出现26万的艾滋病孤儿。一项对中国五个县（其中四个为国家的艾滋病综合防治示范区）的调查发 现，共报告感染者和患者3734人，其中478人死亡，有543名艾滋病致孤儿童，每个感染者死亡平均带来1.14个艾滋病致孤儿童。依此比例不严格推算，至2007年7月，全国艾滋病致孤儿童2万余人。 受艾滋病影响的儿童较为确切的省份数据在河南省。根据河南省政府公布的 数据，截至2006年底，全省受艾滋病影响的儿童共计40035人，其中：艾滋病致孤儿童2844人，占全省受艾滋病影响儿童总数的7.1%；艾滋病导致的单亲家 庭未成年人子女5191人，占12.96%；艾滋病感染者家庭中的儿童3.2万人，占79.93%（见表6）。 表5：2006年底河南省受艾滋病影响的儿童数量 2844 5191 32000 资料来源：《同在阳光下》，民政部社会福利司、国务院防治艾滋病办公室、河南省政府2007年编辑。 综上所述，中国贫困儿童群体的总体状况是：城乡低保儿童约为673.8万人，其中城镇低保儿童492.9万人，农村低保儿童180.9万人；孤儿总数约有57.3万人，其中农村五保儿童23万人（已享受农村五保供养待遇的18.3万人），城市福利机构收养的孤残儿童7.2万人，城市救助保护机构收容的流浪儿童11.6万人次；受艾滋病影响的儿童至少有7.8万人。 要准确估计中国贫困儿童群体的规模，首先要理清各概念之间的逻辑关系： 一是孤儿与低保儿童、受艾滋病影响儿童之间的关系。整体看，低保儿童、孤儿、 受艾滋病影响儿童相互重叠，即低保儿童包括部分孤儿和受艾滋病影响的儿童， 孤儿中有部分是受艾滋病影响的儿童。根据民政部2005年的摸底调查结果，全 国57.3万孤儿中，享受城镇低保的5.3万人，享受农村特困户救济的11.6万人，两者合计占全国孤儿总数的29.48%。换言之，近三成的孤儿享受了城乡低保待 遇。至于受艾滋病影响的儿童与低保儿童、孤儿的关系，从河南省的数据看，有 7.1%受艾滋病影响的儿童属于孤儿，绝大部分受艾滋病影响的儿童纳入了城乡低 保制度或类似的专项救助。二是孤儿与农村五保儿童、福利机构收养的孤残儿童、 救助保护机构收容的流浪儿童之间的关系。从民政部2005年的摸底情况看，57.3万孤儿总数包括了农村五保儿童和福利机构收养的孤残儿童。而流动性较大的流 浪儿童是否纳入其中，不得而知。如资料显示，2005年，全国57.3万孤儿中，享受农村五保待遇的12.5万人，占全国孤儿总数的21.81%。 基于上述分析，目前，中国贫困儿童群体的规模大体在710万左右。计算是：首先，将城乡低保儿童的数量加上孤儿总数，等于731.1万人。然后把731.1万人减去已经享受城乡低保（含特困户救济）待遇的16.9万名孤儿，等于714.2万人。进而言之，即便剔除每年被救助的数十万人次城市流浪儿童，中国贫困儿 童群体的总量仍不低于710万人。 特别需要指出的是，本文对中国贫困儿童群体规模的估计面临两大风险：一是数据收集的时间不一。低保儿童的统计时间截至2007年6月，而孤儿的排查时间为2005年4月，两者相距2年多时间。正是这2年，我国孤儿的救助取得 了长足进步，这从孤儿享受农村五保待遇的人数变化上可窥见一斑。2005年，享受农村五保待遇的孤儿数为11.6万人，而2007年6月，孤儿人数上升到18.3万人，两年净增6.7万人。二是基于河南省的实践，我们假定受艾滋病影响的儿 童绝大部分纳入了城乡低保制度，故未把受艾滋病影响的儿童单独计算。然而问题是，河南省作为全国乃至国际社会较为关注的地区，受艾滋病影响儿童的社会 救助工作在全国居领先地位，其他地区尤其是经济欠发达的中西部地区，受艾滋 病影响儿童的救助工作是否也像河南省这样受到各级政府部门的高度重视，仍是 个不小的变数。 对中国贫困儿童群体规模估计的更大挑战是如何看待低收入家庭儿童。从绝 对人数上看，低收入家庭儿童规模更大，文中讨论的贫困儿童只是其中的一部分。 从救助实践看，目前沿海经济较为发达的省份，如浙江、广东、辽宁等，已经开 始对这部分家庭的未成年子女的教育、医疗等进行专项救助。如果把低收入家庭 儿童也视作贫困儿童统计，中国贫困儿童群体的绝对人数可能会大幅度增加。