国家所有与集体所有

浅析集体所有与全民所有之关系 ——从对土地所有权的阐释切入 由于我国对土地等重要生产资料实行的公有制包含全民所有制和集体所有制，因而，土地就相应形成了两种所有权形式：全民所有权和集体所有权。土地毫无例外地纳入两种公有制所有权形式的调整；也就是说，土地要么归国家所有，要么归农民集体所有，任何个人对土地不拥有所有权。而对于全民所有与集体所有两者究竟是何关系这一问题，。。。。。 一、我国土地所有权法律规则 我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的这些规定，确定了我国土地所有权。 对于国家土地所有权与农民集体土地所有权的范围划分，除《宪法》规定外，我国《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《土地管理法实施条例》第2条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。” 二、存在两种土地所有权形式的原因 解放以来，我国农村土地历经私有、初级合作社私有、高级合作社集体所有、人民公社三级集体所有和乡（镇）、村农民集体所有这样一个历史变迁的过程，我国农村集体土地所有权制度是伴随着党的土地政策的变化而发展并最终形成的。 为什么我国农村土地要实行集体所有？1956年6月15日，农业部部长廖鲁言在第一届全国人民代大会第三次会议上所作的《关于高级农业生产合作社示范章程(草案)的说明》第三部分中有这样的表述，“为什么高级合作社实行土地集体所有，而不实行土地国有？这是因为，土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行土地国有，反而可能引起农民的误解。” 三、两种土地所有权形式的失衡 理论上，国家和集体土地所有权的主体地位是平等的、独立的。国家和集体对各自所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。但是，在客观事实上，我国的集体土地所有权是一种不完全的职能，集体土地所有权的权能在整个社会经济活动中没有得到实际上的尊重。主要表现在以下两个方面： 首先，农村集体土地所有权的最终处置权是属于国家的，集体土地所有权实际上是集体与国家共享的。最典型的例子就是当国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只需要通过征用集体土地就可以了，被征用者只有无条件地服从，没有协商的余地，更不得阻挠。征地是国家的行政行为，带有强制性。此外，根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国有土地后，才能出让、转让。这不仅是集体土地所有者失去了土地的出让权，同时也是本应属于集体的土地收益流入国家财库。集体土地所有者的主体地位根本无从体现。 其次，集体土地所有权的经济利益得不到应有的满足。国家与农村集体经济组织属于不同的所有权主体，具有各自独立的权力，当国家因公共利益需要而征用集体所有的土地时，国家理应给予合理的补偿，并妥善地安排好征地单位所有农民的生产和生活，但是，根据现行《土地管理法》的规定，这种补偿不是等价的，国家对征地补偿的有最高数额的限制，且这种标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，不具有公开合理性。这实际上是国家对集体利益的一种侵占。 四、集体土地所有权的缺陷 1、集体土地所有权主体虚位 在法律上，我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《中华人民共和国农业法》都规定了农村的土地所有权，其基本要旨是农村土地属于乡村农民集体所有。至于农民集体的形式是什么，法律并未明确。而农村集体所有的含义包括三个方面，即村农民集体所有、乡镇农民集体所有以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有。但在现实中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着、抽象的集合群体，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。但是，在具体执法中，有关部门却把“农民集体”与“农民集体组织”混为一谈，比较流行的做法是赋予村名委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它掌握实际的土地所有权，控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权和决策权。这样的制度环境为村民委员会的腐败、专权提供了条件。一个村土地权利的“含金量”越高，土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权，从而在实践中出现了集体土地所有权为内部人所控制，集体土地所有权受到了公权、行政权的限制或侵害的现象，集体土地所有权极大的虚化和弱化，使得农民难以对集体土地所有权有归属感和认同感。 由此可见，农民的土地权利得不到保障的制度原因首先在于“农民集体”的土地所有者的地位虚置，导致其“法人”地位的模糊和土地产权主体的多元，使得农村集体不能有效地保护农民的土地所有权、处分权和收益权。