中国自然保护区社区共管研究初探

中国自然保护区社区共管研究初探 2011年第13期 总第123期 经济研究导刊 EC0N0MICRESEARCHGUIDE No.13.2011 SerialNo.123 中国自然保护区社区共管研究初探 刘霞,张岩b (北京林业大学a.人文社会科学学院.b.经济管理学院,北京100083) 摘要:中国自然保护区在生态环境的保护中发挥了巨大的作用,但是与此同时,保护区与当地社区的矛盾也El 益尖锐.社区共管在协调保护与社区经济发展方面,起到了重要的作用.社区共管的理论来源主要是社区林业,参与式 扶贫及公共资源的管理,而中国自然保护区社区共管的引入,主要是国际援助项目的推动,保护区和社区争取资金的 利益驱动,缓解由于产权的模糊和重叠而形成的矛盾冲突. 关键词:自然保护区;社区共管;参与式 中图分类号:F127文献标志码:A文章编号:1673—291X(2011)13—0151—03 目前,自然保护区的社区共管在中国处于起步阶段,无 论实践上还是理论研究上都很不完善.通过对自然保护区社 区共管模式的深入研究,有利于对社区共管实践的理论总 结,更好的协调保护与发展的矛盾,协调保护区与社区及其 他利益相关方的关系,使得保护区与社区经济协同发展,走 上生态,经济,社会效益协调的可持续发展的道路. 一 ,对中国自然保护区社区共管研究的意义 (一)实践的需要 1.截至2003年底,全国共建各种类型不同级别底自然保 护区1999个,保护区总面积14398万公顷,约占国土面积 14.4%.全国林业系统建立和管理的自然保护区已有l538+, 总面积达1.18亿公顷,占国土陆地面积的12.3%.中国耕地面 积2003年底的统计数据为18.51亿亩,约占国土面积的 12.8%.也就是说,全国自然保护区面积在2003年底已超过 全国耕地面积,林业系统建立和管理的自然保护区面积已接 近全国耕地的面积.截至2009年底,中国自然保护区的数量 上升为2541个,总面积上升为14774.68万公顷(不含港澳台 地区),陆地自然保护区面积占陆地国土面积的比例为14.72%. 但在同时,与相对高水平的保护面积相比,又存在相对 落后的周边社区.中国自然保护区主要分布在自然环境特殊 和生物资源非常丰富,但又交通不便,经济不发达,少数民族 比较集中的边远山区,涉及贫困人口约2000万.在大多数自 然保护区内和周边都有当地居民分布.这是中国不同于其他 工业发达国家自然保护区情况的一个突出特点.与美国,德 国等发达国家基本无居民的保护区不同,中国的自然保护区 内及周边人口众多,平均每个保护区内定居人口近1.5万,周 边社区人口5万多. 如此大面积的资源丰富地区,没有建设好,没有保护好, 没有管理好.目前,自然保护区的任务已由数量扩张走向质 量提高阶段,迫切需要好的管理方法. 2.保护区与社区的矛盾冲突普遍存在,而且非常尖锐.过 去不考虑社区的需求,封闭式的管理思想和方法在实践中证 明是行不通的,因此引入了社区共管的管理方法.但是这种 管理方法无论是在国内还是国外,都处于探索阶段.特别是 在国内的实施,主要依赖于国际援助项目的推进,处于试点 阶段.在实践中理解不同,做法各异,绩效也不同,可以说良 莠不齐,实践中还没有总结出一套或几套成功的模式,经验. 3.对国内外特别是国内社区共管实践的总结不够,因此 对下一步中国自然保护区的发展及社区共管实践就难以给 予有效的指导. 目前,无论国外还是国内,在生物多样性保护项目中,很 难找到不涉及当地参与保护以及把保护与发展相联系的项 目.但是,以社区为基础的保护项目到目前为止,还不能为政 府和国际组织局限这类项目提供较具参考性的方法和经验. (二)理论研究上的需要 自然保护区的社区共管虽然在国外有一些成功的经验, 但如同实践的不成熟,理论研究也远没达到完善的地步.社 区共管脱胎于社区(社会)林业以及参与式扶贫项目,在中国 的兴起及推进又主要赖于国际援助项目,中国自然保护区社 区共管的思想基本上是从国外借鉴过来的,因此,国内对社 区共管的理论研究处于起步阶段.迫切需要在理论上进行深 入的,创新的,能与实践结合并指导实践的研究. (三)政策,法律完善的需要 目前,中国的自然保护区有关政策及法律已不能完全适 应保护区发展的需要,修改自然保护区法律法规已提上了日 收稿日期:2011-03—08 作者简介:5,1~(1963一),女,内蒙古武川人,副教授,博士研究生,从事保护区管理,生态文化研究’;张岩(1965-),女,山东 黄县人,副教授,硕士生导师,从事会计审计研究. 一 151— 程.在中国社区共管的实践中也发现,社区共管还缺少政策, 法律的有效支持,有时甚至是矛盾的.政策,法律规范的缺失 制约了自然保护区社区共管的有效开展.因此,需要通过对 实践的总结,从理论上分析并指出进行有效的社区共管所需 的政策,法律支持,对中国自然保护区发展提出政策,法律修 改,完善的合理建议. 二,自然保护区社区共管的理论来源 1.社区林业.共管较早应用于社区林业,社区林业精神后 来在其他自然资源和自然保护区管理中得到应用.自20世 纪80年代初开始,共管的基本思想已应用到包括资源保护 等相关领域中. 2.参与式扶贫.社区资源共管的理念和实践,自始至终都 离不开村民的参与.这种参与式发展起源于对传统发展模式 的反思,成长于对发展中国家的援助实践.参与式扶贫项目 力图促进人们自主地组织起来,分担不同的责任,朝着一致 的目标努力,使发展项目的制定者,者,执行者之间宣传 一 种有效的平等的”伙伴关系”.参与式发展在20世纪80年 代后期至今得到极大的推广I11. 3.公共资源的管理.共管经验也主要来源于鱼类资源, 森林资源,地下水资源等公共资源的管理经验,主张这些公 共资源的管理需要更具活力的伙伴关系:政府和其他资源 利用的相关机构为当地资源的使用者和社区提供政策和法 律支持,来补充当地资源的使用者和社区在管理这些公共 资源上的需求. 总结以往的研究,存在以下几个方面的局限:第一,虽然 有研究者提出了自然保护区社区共管的来源,但是没有对此 作进一步分析.目前尚无人关注中国自然保护区社区共管与 社会林业,参与式扶贫及共管资源共管的差异所在.第二,在 对自然保护区社区共管的研究(及实践)中,借鉴了或者是直 接应用了社区林业及参与式扶贫的理论,但是没有与中国自 然保护区社区共管自身的特点相结合进行深入研究,建立起 适合中国自然保护区的社区共管思想理念,理论及模式.第 三,自然保护区社区共管脱胎于社区林业与参与式扶贫等实 践及理论,在社区林业及参与式扶贫中,社区及社区居民是 当然的主体,而其他利益相关者并不是主体.这些项目中基 本不存在中国保护区与社区之间复杂的土地,资源的权属问 .中国自然保护区的社区共管有自身的特点,其中,社区共 管的主体并不那么简单明确;土地权属问题也是一个非常重 要的非常复杂的问题,在目前的研究中没有深入研究这些自 然保护区社区共管的特殊问题.第四,因为保护区社区共管 中权属的复杂性,产权的明晰以及在明晰产权的基础上的权 利义务配置,就有别于社区林业及参与式扶贫及公共资源社 区共管的权利义务配置,目前的研究对这一问题没有给予关 注并进行深入的研究. f 三,自然保护区社区共管在中国的引入,兴起 20世纪90年代,社区共管和参与式发展的理论和实践 在中国开始受到重视,首先应用在扶贫,农村发展,环境保护 一 152一 等项目中,并逐渐从纯粹的自然保护拓展到保护与生产相结 合,从单目标扩展到综合发展,从农村项目向小城镇发展项 目扩展嘲.中国自然保护区社区共管的开展则主要由于国际 援助项目的推动. 1.国际援助项目的推动.一些国际组织和外国政府在中 国实施的几个大的发展项目有力地推动了社区资源共管在 中国的发展.1995年8月起,全球国际基金(GEF)在中国5 个省10个自然保护区实施了为期六年的”GEF中国自然保 护区管理项目”,社区共管是其中的一个重要方面.2002年 10月至2008年1O月间,GEF实施了”林业可持续性发展项 目(SFDP)”,其中一个子项目是社区共管,涉及7个省的l3 个自然保护区.1998年由荷兰政府资助的中荷合作森林保护 和社区发展项目(FCCDP)在云南省展开,涉及6个自然保护 区.社区资源共管是项目的重要组成部分. 世界自然基金会(wwF)在云南白马雪山和中甸等地, 陕西秦岭地区,长江中游湿地和四川西藏等地实施的众多保 护于发展项目,都有社区资源共管的部分,显着地推动了这 一 理念在中国的实践.. 2.争取资金的利益驱动.为了争取国际援助项目资金,保 护区对社区共管缺乏深入的研究及理解,为了获得项目资助 而在报告中写人了一些他们自己可能不完全信服的内容;村 民们认为,国家给贫困地区的资助应是无偿的,资助是应该 的,不管采用什么方法,先把资金”骗”来,而地方政府也持这 种观点,只要争取到资金就行.这就形成了重争取资金,轻自 我发展能力的培养,对加强自身管理不够,忽视社区利益.影 响了共管的成果【引. 3.矛盾冲突的压力.由于产权的模糊和重叠而形成的冲 突是共管体制形成的原动力.保护区管理部门相对更积极地 支持解决权利或利益冲突所导致的矛盾,主要原因在于起工 作和目标直接指向保护区自然环境,生物资源的保护和 管理;同时其并不掌握对保护区所辖面积的各种资源的管理 权力,即工作要求与可支配权力之间有很大的缺口.而各级 政府的态度并不是很明确.各级政府及社区的参与显示出较 强的被迫性. 总结以往的研究局限主要在于:(1)中国自然保护区 社区共管的实践及在此基础上的研究,主要是国际援助项 目的推动,所以目前的研究,主要是在各项目的原则和基础 上进行的,处于起步探索阶段.不同的项目,实践及原则,理 念是不同的,因此研究也有较大的局限.研究的项目色彩较 浓.(2)中国自然保护区管理者虽然愿意接受社区共管这种 管理模式,出发点基本上是基于矛盾冲突的巨大压力,及外 部的推动和争取资金的需要,保护区的真正目的:帮助社区 发展经济,社区不要再破坏保护区资源,同时还可以通过经 济激励等手段,”迫使”社区承担一部分保护责任.但在他们 思想深处,仍是把社区作为自然保护的破坏者和对立面来看 待的.保护区及研究者的基本逻辑是:封闭式管理行不 通——因为保护区内及周边社区破坏保护——社区破坏是 因为他们生存需求——通过社区共管,帮社区发展了经济, 社区不再破坏.这种对社区地位的认识是有偏(下转155页) 三,结论分析与评价 由上页表l可以看出,竞争力排名前五位的行业依次 是:交通运输设备制造业,电力,热力的生产和供应业,化学 原料及化学制品制造业,非金属矿物制品业,煤炭开采和洗 选业.排名后五位的行业依次是:文教体育用品制造业,木材 加工及木竹藤棕草制品业,石油和天然气开采业,皮革,毛 皮,羽毛(绒)及其制品业,废弃资源和废旧材料回收加工业. 通信设备,计算机及其他电子设备制造业处于第二十位,石 油加工,炼焦及核燃料加工业处于第二十七位.因此,从所 选择行业产业竞争力的内部结构来看,重庆市2009年工业 行业竞争力呈现以下几个特点: 1.竞争优势主要集中在重工业行业.在前五位的行业中, 交通运输设备制造业,电力,热力的生产和供应业,化学原料 及化学制品制造业,非金属矿物制品业,煤炭开采和洗选业 全部属于重工业部门.位于第六名的通用设备制造业和第七 名的电气机械及器材制造业仍然属于重工业部门.这与重庆 市传统的重工业优势是相符的,分析结果表明重庆市工业企 业目前的优势仍然集中在重工业. 2.支柱产业竞争优势明显.汽车制造业和摩托车制造业 是重庆市传统的支柱产业.分析结果表明,重庆市交通运输 设备制造业的竞争优势位居第一,且其综合得分明显高于其 他行业.这与重庆市在汽车制造和摩托车制造方面的显着优 势是相符的.重庆市是全国最大的摩托车生产基地,拥有全 国第四大汽车制造厂长安集团,相关摩托车,汽车制造的关 联产业相当完善.这一切因素的集合形成了重庆市交通运输 设备制造业的突出优势. 3.高新技术产业和新兴产业发展空间巨大.从产业技术 层次来看,重庆市的竞争优势产业大多是技术层次不高的传 统技术型产业或者资源型产业,而高新技术和新兴产业,如 通信设备,计算机,煤炭深加工等产业有所发展,但是其竞争 力还比较弱小.这说明,重庆市的高新技术产业和新兴产业 仍处在发展过程中,尚未形成相当的产业规模,产业带动力 也不强,尚难在工业增长中充分发挥先导作用. 参考文献: 【1】重庆市统计局.重庆经济统计年鉴2010[K].北京:中国统计出版 社,2010 【2】侯景新,尹卫红.区域经济分析方法[M】.北京:商务印书馆,2004. 【3】陈秀山,孙久文.中国区域经济问题研究【M】.北京:商务印书馆,2005. 【责任编辑吴明字】 (上接152页)差的.对社区共管的真正意义也缺少认识. 从自然保护区社区共管的理论来源看,应用了社区林业 及参与式扶贫的经验理论,但是没有与自然保护区社区共管 的特点相结合建立起自己的理论,从在中国的兴起看,主要 源于国际援助项目的推动,大多数的研究局限于各自的项 目,而且这些项目主要是针对社区经济的发展. 四,自然保护区社区共管在中国的实践模式 从对中国自然保护区社区共管案例的研究来看,共管模 式主要有以下几种:(1)保护区+地方政府及相关主管部 门+保护区内及(或)周边社区;(2)保护区+地方政府及相 关主管部门+保护区内及周边社区+非政府组织;(3)保护 区+地方政府及相关主管部门+保护区内及周边社区+公 司;(4)保护区,社区成立股份有限公司. 比较多的是第一种模式,第二,三种模式比较少,第四种 模式目前只看到一例.第一,二种模式,保护区收获保护效 益,社区收获经济效益,第三种模式中,社区,公司获取经济 效益.第四种模式中,考虑了保护区在共管中的经济收益. 第一,二种模式,社区项目范围基本锁定在保护部门,资 金不足,影响小,缺乏主动力量,尤其缺少企业,公司等社会 力量参与,形成了输血式的效果.第三种模式吸纳非传统部 门参与,争取经济力量的介入与支持,既有弥补投入不足,补 充和衬托政府保护工作的作用,又是扩大影响,增强项目自 身动力的有效途径.是社区共管的有益探索.在第四种模式 中,保护区与社区建立更紧密的合作关系——成立公司,并 在共管中考虑保护区的经济效益,是一种新的探索. 目前自然保护区社区共管在中国的实践,基本是保护区 及国际援助机构对社区提供资金,资助,扶持社区经济发展. 几种模式中基本都存在以下问题:(1)目前国内的自然保 护区社区共管实践,项目只涉及到很少的保护区以及社区 中非常少的一部分居民,缺乏社区及居民的广泛参与,只能 说是社区共管的试点阶段.(2)目前还没有完全成功的案 例,也基本没有通过社区共管真正脱贫致富的社区及居民. (3)除第四种模式外,社区共管中保护区的经济效益没有考 虑.(4)基本是行政命令加上部分的民主,社区居民在共管 中并没有真正的平等.(5)保护区在共管中是主动方,共管基 本是站在保护区保护的角度进行设计的.(6)几乎每一种模 式都存在可持续性问题. 参考文献: [11叶敬忠,等.参与,组织发展——参与式林业的理论,研究与实践 [M】.北京:中国林业出版社,2001:1. [2】王志诚,等.共管中社区自我发展能力建i~.[C]HGEF项目社区共管集.北京:中国林业出版社,2002:2. [3】朱桂兰.莱阳河自然保护区实施社区共管的调查研究【J].林业建设,2003,(2). [责任编辑安世友】 一 155—