农田水利法立法前期研究

农田水利法立法前期研究 主持单位:水利部农村水利司 承担单位:水利部发展研究中心 二〇〇九年十一月 前 言 农田水利是农业和农村发展的重要基础设施～在保障国家粮食安全、促进农村经济社会发展中具有十分重要的地位和作用。但长期以来～农田水利建设与管理一直是靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展～缺乏法律的规范。随着农村经济社会发展和社会主义市场经济体制逐步完善～特别是农村税费改革的实施～农田水利建设与管理的环境条件发生了重大变化～传统的组织方式、管理体制与运行机制已经不能适应新的形势～迫切需要国家采取法律和政策措施加以解决～农田水利立法势在必行。 2007年3月～水利部农村水利司组织启动农田水利立法专研究～对农田水利立法前期工作进行了研究部署～根据立法工作需要和近年来农田水利建设与管理改革实际～设臵了农田水利规划、投入、建设、组织管理与改革、工程设施维护、灌溉用水管理与保护、灌溉用水水费、我国农田水利法律制度历史沿革、国内农田水利现行政策法规梳理、国外农田水利法律基础与制度特征等10个专题开展研究。2008年～发展研究中心在各专题研究报告的基础上完成《农田水利立法前期研究——调研总报告》～对我国农田水利基本情况和近年来农田水利建设与管理改革中一些有益做法和经验进行了总结～分析了农田水利建设与管理中存在的问题和原因～借鉴国内外农田水利立法经验～提出了农田水利发展的思路和措施～为农田水利立法提供了基础支撑。 为了推进农田水利立法工作～水利部在2009年度政策研究与制度建设预算项目规划中安排水利部发展研究中心开展“农田水利立法 - 1 - 前期研究”。课题实施时间为2009年到2010年～其中2009年提出《农田水利法》草稿及其编制说明,中间成果,～2010年完成《农田水利法》草稿及其编制说明,最终成果,。 水利部发展研究中心成立了课题组～2009年1月编制完成课题工作大纲～2月通过中心审查。3月初～编制完成了《农田水利法》草稿,初稿,,3月9日～农水司组织召开农田水利法编制专家咨询会～重点对立法框架结构和立法要点提出意见和建议,3月31日～修改后的草稿提交全国农田水利座谈会讨论,4-6月～就立法中的主要问题开展了补充调研～进一步修改完善草稿～形成编制说明,初稿,。7-10月～与农水司多次讨论征求意见～形成《农田水利法》草稿、《农田水利法》草稿编制说明。 本研究在前两年研究的基础上～针对农田水利发展存在的主要问题～借鉴国内外相关经验～从总则、规划、投入、工程建设、工程管理、用水管理、管理组织、法律责任等方面编写了《农田水利法》草稿～共八章五十九条。《农田水利法》草稿编制说明～对农田水利的概念、立法的必要性和可行性、草稿编制思路、技术路线、编制过程、立法的主要内容和相关条款进行了说明。 本课题由水利部农水司主持～水利部发展研究中心会同有关单位具体研究编制。研究过程中得到了农水司、灌排中心、水科院、各省水利厅等有关单位和专家的大力支持和协助～在此表示衷心感谢。 由于水平有限～时间较紧～本项研究定有诸多不足～敬请各位领导、专家批评指正。 课题组 2009年11月 - 2 - 总 目 录 一、《农田水利法》草稿 二、《农田水利法》草稿编制说明 - 1 - 一、《农田水利法》(草稿) 第一章 总则 第一条,立法宗旨, 为了加强农田水利建设和管理～提高与稳定农业综合生产能力～促进社会主义新农村建设～保障国家粮食安全～制定本法。 第二条,适用范围, 在中华人民共和国境内规划、建设、使用和管理农田水利工程～适用本法。 ,《水法》第二条规定,在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源,防治水害,适用本法。《公路法》第二条对其适用范围的规定,在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理,适用本法。, 本法所称农田水利～是指以农业增产为目的～防治旱、涝、渍、碱等灾害～对农田实施的灌溉和排水工程措施～包括坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水窖、水池、水井和灌溉机具等。 ,关于农田水利,《辞海》的诠释为,“为农业生产服务的水利事业。其基本任务是通过各项水利技术措施,改造对农业不利的自然条件,合理、充分利用降雨,地表水和地下水,以调节农田土壤水分状况,提高土壤肥力条件,保证作物稳产高产,调整区域水情,防治洪、涝、旱、碱等自然灾害,保证农业生产全面丰收。主要内容包括,农田灌溉和排水、水土保持、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、草原灌溉、供水及治理沙漠等水利措施”,《中国水利百科全书》,1990年,的解释为,以农业增产为目的的水利工程措施。其基本任务是通 过兴建和运用各种水利工程设施,坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水井和灌溉机具等,,调节、改善农田水分状况和地区水利条件,促进生态环境的良性循环,使之有利于农作物的生长。主要内容包括灌溉、排水和防治土壤盐碱化等,2004年再版的《中国水利百科全书》中,取消了“农田水利”这一词条,与国际统一,增加了“灌溉与排水”词条,解释为,为农作物生长与增产创造适宜的水环境,并向农作物补充所需水分和排除多余水量的水利工程技术措施。中国称之为农田水利。其基本任务是通过兴建和运用各种水利工程设施,坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水井和灌溉机具等,,调节、改善农田水分状况和地区水利条件,促进生态环境的良性循环,有利于农作物的生长和发育。《中国农业百科全书》对农田水利工程的解释为,为农业生产服务的水利工程。其基本任务是通过各种水利工程措施,调节农田水分状况,改善地区水利条件,使之符合发展农业生产需要,为高产稳产创造条件。其范围包括灌溉、排水、灌区防洪、水土保持中的水利工程措施等,而以灌溉和排水为其主要部分。, 第三条,农田水利的性质及其发展方针, 农田水利是提高与稳定农业综合生产能力、促进农村经济发展、保障国家粮食安全的重要基础设施～是国家必须予以扶持的以公益性为主的事业。 国家坚持政府主导、农民参与、社会支持的方针～扶持、促进农田水利发展。 ,《义务教育法》第二条、第三条分别对义务教育的性质和发展方针作出了规定,义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必 须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。义务教育必须贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量,使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展,为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础,《水土保持法》规定了水土保持工作方针,国家对水土保持工作实行预防为主,全面规划,综合防治,因地制宜,加强管理,注重效益的方针,《城市规划法》规定了城市发展方针,国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局。, 第四条,基本原则, 农田水利的发展应当遵循全面规划、统筹兼顾、因地制宜、加强管理、注重效益的原则。 ,《公路法》第三条规定,公路的发展应当遵循全面规划、合理布局、确保质量、保障畅通、保护环境、建设改造与养护并重的原则。《抗旱条例》第三条规定,抗旱工作坚持以人为本、预防为主、防抗结合和因地制宜、统筹兼顾、局部利益服从全局利益的原则。, 第五条,政府责任, 县级以上人民政府应当采取有力措施～加强农田水利建设和管理。农田水利建设应当纳入国民经济和社会发展规划。 ,《公路法》第四条对政府责任作出了规定,各级人民政府应当采取有力措施,扶持、促进公路建设。公路建设应当纳入国民经济和社会发展计划。《水污染防治法》第四条规定,县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质 量负责。《抗旱条例》第四条规定,县级以上人民政府应当将抗旱工作纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费纳入本级财政预算,保障抗旱工作的正常开展。, 第六条,管理体制, 农田水利实行国务院领导、省级人民政府统筹、县级人民政府为主规划实施的管理体制。 农田水利工程按其工程规模分为大中型农田水利工程和小型农田水利工程。大中型农田水利工程根据受益范围由各级政府负责建设和管理。小型农田水利工程由政府和受益农民共同负责建设和管理。 ,《义务教育法》第七条对义务教育管理体制的规定,义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。, 第七条,部门分工, 国务院水行政主管部门负责全国农田水利的行业管理和监督工作。 县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内农田水利的行业管理和监督工作。 县级以上人民政府其他有关部门～按照各自的职责范围负责农田水利建设工作。 ,《公路法》第八条规定,国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作,但是,县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责,由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。《义务教育法》 第七条规定,县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作,县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。, 第八条,奖励制度, 国家鼓励和支持社会力量参与农田水利建设和管理。 对在农田水利建设和管理工作中取得显著成绩的单位和个人～各级人民政府及其有关部门按照有关规定给予表彰和奖励。 ,《义务教育法》第十条规定,对在义务教育实施工作中做出突出贡献的社会组织和个人,各级人民政府及其有关部门按照有关规定给予表彰、奖励。《抗旱条例》第十二条规定,对在抗旱工作中做出突出贡献的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰和奖励。《水污染防治法》第十条规定,县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。, 第九条,技术推广, 国家鼓励和支持农田水利先进科学技术的研究、推广和应用。 ,《水法》第十条规定,国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用。《公路法》第十条规定,国家鼓励公路工作方面的科学技术研究,对在公路科学技术研究和应用方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励。《水污染防治法》第六条规定,国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用,加强水环境保护的宣传教育。, 第二章 规划 第十条,规划层次与体系, 国务院水行政主管部门和地方人民政府水行政主管部门应当分别组织编制全国和区域农田水利规划。 农田水利规划分为综合规划和专项规划。 前款所称综合规划～是指根据经济社会发展需要和水土资源条件编制的农田水利发展的总体部署。前款所称专项规划～是指针对节水灌溉、灌区建设与改造、排涝、雨水集蓄利用、小型农田水利工程建设等专项问题编制的农田水利建设规划。 ,《水法》第十四条规定,开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划,区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。前款所称综合规划,是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划,是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。《土地管理法》第十七条规定,各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。, 第十一条,规划关系, 农田水利规划～应当根据国民经济和社会发展规划、水资源综合规划、土地利用总体规划和农业综合开发规划的需要编制～与防洪规划、供水规划、水土保持规划等相协调～兼 顾当前和长远发展需要。 农田水利专项规划应当服从农田水利综合规划。下一级规划应当与上一级规划相协调。 ,《公路法》第十二条,公路规划应当根据国民经济和社会发展以及国防建设的需要编制,与城市建设发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调。第十四条,省道规划应当与国道规划相协调。县道规划应当与省道规划相协调。乡道规划应当与县道规划相协调。, 第十二条,规划原则, 农田水利规划应当遵循以下原则: ,一,减少水旱灾害～提高农业综合生产能力, ,二,充分利用水土资源条件～恢复、改善和扩大有效灌溉面积～提高耕地质量, ,三,促进农业种植结构调整～提高农民收入, ,四,合理利用水资源～改善农村生态环境～促进新农村建设。 ,采用目标性原则,如《土地管理法》第十九条对土地利用总体规划编制原则规定如下,,一,严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地,,二,提高土地利用率,,三,统筹安排各类、各区域用地,,四,保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用,,五,占用耕地与开发复垦耕地相平衡。, 第十三条,规划内容, 农田水利规划应当包括工程布局、水源工程建设、灌排工程建设、节水措施应用、管理能力建设以及保障措施等内容。 ,《抗旱条例》第十五条规定,抗旱规划应当主要包括抗旱组织 体系建设、抗旱应急水源建设、抗旱应急设施建设、抗旱物资储备、抗旱服务组织建设、旱情监测网络建设以及保障措施等。, 第十四条,规划编制与审批, 农田水利建设规划的编制工作～采取以县为单位、自下而上与自上而下相结合的方式进行。 农田水利综合规划由水行政主管部门会同同级有关部门编制～报本级人民政府批准～并报上级水行政主管部门备案。 农田水利专项规划由水行政主管部门会同同级有关部门编制～报本级人民政府或其授权的部门批准～并报上级水行政主管部门备案。 县级农田水利规划报本级人民政府或其授权的部门批准前～应当由上一级水行政主管部门审查并签署意见。 ,《公路法》第十四条,国道规划由国务院交通主管部门会同国务院有关部门并商国道沿线省、自治区、直辖市人民政府编制,报国务院批准。省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线下一级人民政府编制,报省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院交通主管部门备案。县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制,经本级人民政府审定后,报上一级人民政府批准。乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制,报县级人民政府批准。依照第三款、第四款规定批准的县道、乡道规划,应当报批准机关的上一级人民政府交通主管部门备案。, 第十五条,规划效力与规划修订, 规划一经批准～必须严格执行。 ,《水法》对水资源规划效力是如此规定的,《土地管理法》对土地利用总体规划的效力亦如此,土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。, 水行政主管部门应当委托中介组织对规划实施情况进行总结评估～并根据国民经济和社会发展规划适时修订农田水利规划。 经批准的农田水利规划是农田水利建设项目立项的基本依据。水行政主管部门有权对农田水利建设项目是否符合规划进行检查～被检查者应当如实提供情况和必要的资料。 ,《城市规划法》第三十七条,城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料,检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。, 经批准的规划需要修改时～必须按照规划编制程序经原批准机关批准。 ,《水法》第十八条,经批准的规划需要修改时,必须按照规划编制程序经原批准机关批准。《公路法》第十六条,国道规划的局部调整由原编制机关决定。国道规划需要作重大修改的,由原编制机关提出修改,报国务院批准。经批准的省道、县道、乡道公路规划需要修改的,由原编制机关提出修改方案,报原批准机关批准。, 第三章 工程建设 第十六条,监督管理, 县级以上人民政府水行政主管部门应当依据职责维护农田水利建设秩序～加强对农田水利建设的监督 管理。 ,《公路法》第二十条,县级以上人民政府交通主管部门应当依据职责维护公路建设秩序,加强对公路建设的监督管理。, 第十七条,资金来源, 农田水利建设所需经费～按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。各级政府的农田水利投入资金应当纳入同级财政预算。 大中型农田水利工程建设资金实行国务院和地方各级人民政府共同负担～省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。 小型农田水利工程建设资金由各级政府和受益者共同负担～具体分担比例由国务院或者国务院水行政主管部门确定。 国家优先支持集中连片、整乡整村开展小型农田水利工程建设。 ,《防洪法》第三条规定,防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。《义务教育法》第四十四条规定,义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。, 第十八条,农民参与权, 凡需要农民投资投劳的农田水利工程建设～应当实行民主议事。 第十九条,工程建设, 大中型农田水利工程和小型水库工程～按照国家规定的基本建设程序进行管理～实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。 ,《公路法》第二十二条,公路建设应当按照国家规定的基本建设程序和有关规定进行。第二十三条,公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。, 除水库工程以外的小型农田水利工程～采用定型设计～报建设所在地县级人民政府以上水行政主管部门备案后～由受益者或农民用水合作组织组织建设～县或乡镇水利工程质量监督站对在建工程履行政府监督职能。 第二十条,资质要求, 大中型农田水利工程和小型水库工程建设单位应当根据农田水利工程的特点和技术要求～选择具有相应资格的勘查设计单位、施工单位和工程监理单位～并依照有关法律、法规、规章的规定和农田水利工程技术的要求～分别签订～明确双方的权利和义务。 承担大中型农田水利工程和小型水库工程建设项目的可行性研究单位、勘查设计单位、施工单位和工程监理单位～必须持有国家规定的资质证书。 除水库工程以外的小型农田水利工程～其前期工作可以由经过培训取得上岗证书的技术人员承担。 国家对小型农田水利工程前期工作给予一定的经费补助。 ,《公路法》第二十四条,公路建设单位应当根据公路建设工程的特点和技术要求,选择具有相应资格的勘查设计单位、施工单位和工程监理单位,并依照有关法律、法规、规章的规定和公路工程技术标准的要求,分别签订合同,明确双方的权利义务。承担公路建设项 目的可行性研究单位、勘查设计单位、施工单位和工程监理单位,必须持有国家规定的资质证书。, 第二十一条,项目验收, 农田水利建设项目竣工后～应当按照国家有关规定进行验收,未经验收或者验收不合格的～不得交付使用。 大中型农田水利工程～根据基建程序规定由有关部门验收。其他部门负责建设的～验收主持部门的同级水行政主管部门应当参加验收～验收结果报同级水行政主管部门备案。 小型农田水利工程～由县级人民政府水行政主管部门或其委托的部门组织验收。 工程竣工验收后～应当及时明确产权～办理资产登记、移交手续。 ,《公路法》第三十三条,公路建设项目和公路修复项目竣工后,应当按照国家有关规定进行验收,未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。, 第二十二条,工程产权, 大中型农田水利工程的所有权～按照“谁投资～谁所有”的原则确定。各级政府投资的～归各级政府所有,社会投资的～归投资者所有。 小型农田水利工程的所有权～按照“谁投资～谁受益～谁所有”的原则确定。以农户自用为主的～归农户个人所有,对受益户较多的工程～可按受益范围组建用水合作组织～相关工程设施归用水合作组织所有,政府补助形成的资产～归受益主体所有～由农民用水合作组织建设的～归该农民用水合作组织所有。 ,《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》, 第二十三条,工程设施登记制度, 农田水利工程按照工程管理权限由建设单位或者个人登记造册～经县级以上地方人民政府水行政主管部门审核后发放证书～确认所有权或者使用权。具体登记管理办法由国务院水行政主管部门制定。 第二十四条,工程占地, 农田水利工程建设用地按照国家有关规定进行补偿～补偿费用从建设费用中列支。 农田水利工程占用耕地的～免交耕地占用税。 ,《公路法》第二十七条,公路建设使用土地依照有关法律、行政法规的规定办理。第二十八条,公路建设需要使用国有荒山、荒地或者需要在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的,依照有关法律、行政法规的规定办理后,任何单位和个人不得阻挠或者非法收取费用。《耕地占用税暂行条例》,国务院令[2007]第511号,第十四条 占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的,比照本条例的规定征收耕地占用税。建设直接为农业生产服务的生产设施占用前款规定的农用地的,不征收耕地占用税。, 第四章 工程管理 第二十五条,确权划界, 农田水利工程设施应当依法划定管理和保护范围。工程设施使用的土地应当依法办理土地登记～并明确边界、设立标志。 任何单位和个人不得侵占、损毁农田水利工程设施。 ,《水法》第四十三条,国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。《公路法》第三十三条,建成的公路,应当按照国务院交通主管部门的规定设置明显的标志、标线。第四十四条,任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。, 第二十六条,工程管理方式, 农田水利工程根据产权形式及其重要程度～确定管理方式。 政府投资的大中型农田水利工程～由国有水利工程管理单位直接管理,小型农田水利工程由农民用水合作组织或者个人管理,民办农田水利工程由投资主体进行管理。 第二十七条,工程维护, 农田水利工程管理单位和农民用水合作组织应当建立、健全农田水利工程管理规章制度～加强农田水利工程设施的保护～定期对管护范围内的农田水利工程进行检查和维护。 ,《公路法》第三十五条,公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护,保证公路经常处于良好的技术状态。, 第二十八条,管理范围内建设项目管理, 在大中型农田水利工程管理范围内修建桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、水电站等建筑物或者设施～影响水利工程效益发挥的～建设单位应当征得有关水行政主管部门的同意～并依法办理有关审批手续。 ,《公路法》第四十五条,跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施的,以及在公路用地范围内架设、埋设管线、 电缆等设施的,应当事先经有关交通主管部门同意,影响交通安全的,还须征得有关公安机关的同意,所修建、架设或者埋设的设施应当符合公路工程技术标准的要求。对公路造成损坏的,应当按照损坏程度给予补偿。, 第二十九条,禁止行为, 任何单位和个人不得在工程设施管理和保护范围内从事垦殖、取土、采石、挖砂、排污、倾倒垃圾、弃渣以及在渠道内设臵阻水建筑物等影响工程设施运行、危及工程设施安全或者破坏灌区环境等活动。 ,《水法》第四十三条,在水工程保护范围内,禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。《水污染防治法》第五十一条,向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水,应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。, 第三十条,经费保障, 国有管理单位基本支出和维修养护经费由政府和用水户共同负担～政府负担的经费列入同级财政预算～用水户负担的经费从用水户缴纳的水费中列支。 ,《水利工程管理体制改革实施意见》, 农民用水合作组织管理经费从用水户缴纳的水费中列支。 对农业灌排用电给予优惠。 第三十一条,占用规定, 从事工程建设～不得占用农田水利工程设施及灌溉水源。确需占用的～需经管理单位或工程产权人同意～报工程所在地水行政主管部门批准～并采取相应的补救措施,给产权人和受益者造成损失的～依法给予补偿。 ,《水法》第三十五条,从事工程建设,占用农业灌溉水源、灌排工程设施,或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的,建设单位应当采取相应的补救措施,造成损失的,依法给予补偿。, 第三十二条,工程报废制度, 下列工程履行相关程序后应当予以报废: ,1,工程超过使用年限～灌溉、排水效益基本丧失～无进一步开发利用价值的, ,2,工程服务领域转移的, ,3,因自然、人为因素影响～导致工程严重毁坏～无恢复利用价值的, ,4,因规划设计不合理～工程质量不过关～改造处理技术上不可行或者经济上不合理的, ,5,工程影响生态环境、防洪排涝安全等～需要实施拆除或者暂停使用的。 工程报废必须经过论证、审批等程序后实施。 第三十三条,报废补偿, 农田水利工程设施报废～影响使用者权益的～工程管理单位应当给予相应的经济补偿。 第五章 用水管理 第三十四条,灌溉用水分配, 国家保障农业灌溉合理用水。任何单位和个人不得随意挤占农业用水。 第三十五条,灌区水量分配, 灌区管理单位应当科学制定灌区水量分配方案～并报县级以上地方人民政府水行政主管部门批准实 施。 灌区水量分配以用水合作组织为基本单元～制定水量分配方案。 灌区水量分配应当遵循以下原则: ,一,公平性原则, ,二,可持续性原则, ,三,尊重现状原则, ,四,定额管理原则。 ,《水量分配暂行办法》第五条,水量分配应当遵循公平和公正的原则,充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求,妥善处理上下游、左右岸的用水关系,协调地表水与地下水、河道内与河道外用水,统筹安排生活、生产、生态与环境用水。, 第三十六条,取退水管理, 农田水利工程管理单位应当按照取水许可核定的水量取水～厉行节约用水～加强计划用水和退水水质管理～合理调配灌溉水源～提高灌溉保证率。 第三十七条,水价政策, 用水户应当根据用水量与相应水价及时缴纳水费。 农业灌溉供水价格实行政府定价或者政府指导价～以政府指导价为主～民办民营水利工程水价以满足工程持续运行为原则～由受益者协商议定。 ,《水利工程供水价格管理办法》第五条,水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式,区分不同情况实行政府指导价或政府定 价。政府鼓励发展的民办民营水利工程供水价格,实行政府指导价,其它水利工程供水价格实行政府定价。, 第三十八条,水价制度, 农业灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度～超定额用水实行累进加价制度。 ,《水法》第四十七条,国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。《水利工程供水价格管理办法》第十四条,各类用水均应实行定额管理,超定额用水实行累进加价。超定额加价办法由有管理权限的价格主管部门会同水行政主管部门确定。, 第三十九条,农业节水与水量转让, 国家鼓励农业节水～发展节水型农业。 国家对农民购买节水设备与产品进行补助。 农田水利工程管理单位及用水户采取节水措施节约的水可以有偿转让。 ,《水法》第八条,国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条,依法获得取水权的单位或者个人,通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的,在取水许可的有效期和取水限额内,经原审批机关批准,可以依法有偿转让其节约的水资源,并到原审批机关办理取水权变更手续。, 第四十条,水质检查, 农田水利工程管理单位应当加强供水水质的检查与监测～依法保护供水水质～防止不符合水质标准的供水进 入渠系。 第四十一条,灌溉试验站, 各级人民政府应当加强灌溉试验站网建设～保障灌溉试验站的工作经费～支持灌溉农业基础数据的采集和主要作物需水量及灌溉制度等基础性研究工作。 第六章 管理组织 第四十二条,管理组织形式, 根据工程产权和重要程度～按照专业管理与群众管理相结合的原则～农田水利工程管理组织形式包括: ,一,专业管理组织, ,二,农民用水合作组织, ,三,乡镇水利站, ,四,村组集体经济组织。 第四十三条,专业管理组织, 专业管理组织是各级政府设立的国有水利工程管理单位～负责政府投资的大中型农田水利工程的管理。 受益范围在一个行政区域内的工程～由该级人民政府设立专业管理单位。跨越两个行政区域的工程～由共同的上一级人民政府或者其委托的主要受益区域地方人民政府设立专业管理单位。 排涝工程管理单位由有关人民政府决定设立～经编制部门批准～依法取得法人资格～并接受具有管辖权的水行政主管部门的行业管理。 排涝工程管理单位是纯公益性水利工程管理单位。 第四十四条,农民用水合作组织, 国家鼓励和支持建立农民用水协会等形式的农民用水合作组织～并对依法登记的农民用水合作组织给予一定的经费扶持。 农民用水合作组织是用水单位和农户自愿组织、自主经营、民主管理、利益共享和风险共担的管水用水组织～是非营利性的社会团体～依法取得社团法人资格。 农民用水合作组织在国家法律和协会章程规定范围内从事农田水利灌排经营、管理活动～为用水合作组织成员服务～接受水行政主管部门和社团登记管理机关的政策指导和有关国有水利工程管理单位的业务指导～对集体经济组织移交或自主兴建的农田水利设施享有所有权～代表用水单位和农户对农田水利设施的建设、管理进行监督。 第四十五条,乡镇水利站, 乡镇水利站作为县级人民政府水行政主管部门的派出机构～在县级人民政府水行政主管部门的管理下～履行管理范围内的农业灌溉、防汛防旱等公共服务和社会管理职能。定性为全额拨款事业单位～其人员经费和履行公益性职能所需经费全额纳入县级财政预算。 第四十六条,村组集体经济组织, 村组集体经济组织是农民自治组织～负责村组集体所有的小型农田水利工程的管理～也可以委托农民用水合作组织管理。 第七章 法律责任 第四十七条,主管单位的法律责任, 国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法规定～未履行对农田水利经费保障职责的～由国 务院或者上级地方人民政府责令限期改正,情节严重的～对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。 第四十八条,管理单位和管理人员的法律责任, 水行政主管部门或者其他有关部门以及工程管理单位及其工作人员～利用职务上的便利收取他人财物、其他好处或者玩忽职守～违法签署审查同意意见～不按照水量分配方案分配灌溉水量～不履行监督职责～或者发现违法行为不予查处～造成严重后果～构成犯罪的～对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法的有关规定追究刑事责任,尚未够成犯罪的～依法给予行政处分。 第四十九条,非法建设工程, 未经水行政主管部门批准和不符合农田水利工程建设规划～擅自建设农田水利工程的～按照《中华人民共和国水法》的有关规定予以处罚。 第五十条,毁坏工程, 侵占、毁坏农田水利工程设施～从事影响工程运行和危害工程安全的活动～构成犯罪的～依照刑法的有关规定追究刑事责任,尚未构成犯罪的～由县级以上地方人民政府水行政主管部门依据职权～按照《中华人民共和国水法》第七十二条规定处罚。 第五十一条,贪污犯罪, 贪污、截留、挤占、挪用农田水利建设款物～尚未构成犯罪的～依法追究行政责任,构成犯罪的～依法追究刑事责任。 第五十二条,违法收取费用或摊派费用, 管理单位违反国家规定向农民收取费用或摊派费用的～由同级人民政府水行政主管部门责 令退还所收费用,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 第五十三条,违法退出, 工程应当退出但没有退出、或者未履行相关程序的～由县级以上人民政府水行政主管部门依据职权～责令限期补办有关手续～工程退出。逾期不执行的～强行退出～所需费用由违法单位或者个人负担～并处1万元以上10万元以下的罚款。 第五十四条,违规调度, 拒不执行水量分配方案～不服从水量统一调度的～对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。 第五十五条,损害他人权益, 引水、截,蓄,水、排水～损害公共利益或者他人权益的～依法承担民事责任。 第五十六条,水费缴纳, 用水户拒不缴纳或者逾期不缴纳水费的～有管辖权的水行政主管部门责令其限期缴纳,逾期不缴纳的～自滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金。在规定期限内经催告仍不缴纳的～灌区管理单位可以依照国家规定的程序中止供水并依法追缴。 第八章 附则 第五十七条,术语涵义, 本法所称小型农田水利工程～是指灌溉面积1万亩、除涝面积3万亩、库容10万立方米、渠道或出水流量每秒1立方米以下的农田水利工程～包括小型水源,含抗旱水源,工程、蓄水工程、渠道及其配套建筑物、田间工程、小型泵站、机井、灌溉设备～以及直接为农田灌溉排水服务的小型河道治理工程等。大 中型农田水利工程～是指高于上述标准的农田水利工程。 ,参考《国务院农村税费改革工作小组关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》,国农改[2005]16号,的有关规定, 第五十八条,参照规定, 草场灌溉工程建设和管理可以参照本法执行。 第五十九条,施行日期, 本法自 年 月 日起施行。 二、《农田水利法》草稿编制说明 目 录 一、农田水利的概念 ...................................... 1 二、立法的必要性 ........................................ 2 (一)农田水利是国家经济社会发展的重要基础设施，需要立法保障......... 2 (二)农田水利发展存在突出问题，需要立法解决......................................... 3 (三)现行政策不完善，需要立法规范............................................................. 4 (四)大量成功经验做法，需要立法推广......................................................... 5 三、立法的可行性 ........................................ 6 (一)实施依法治国方略为制定《农田水利法》提供了良好环境................. 6 (二)政府高度重视农田水利为制定《农田水利法》提供了有利时机......... 6 (三)社会广泛关注农田水利为制定《农田水利法》提供了强大动力......... 7 (四)国外农田水利立法实践为制定《农田水利法》提供了成功经验......... 9 四、编制原则与思路 ...................................... 9 (一)基本原则..................................................................................................... 9 (二)基本思路................................................................................................... 10 五、技术路线 ........................................... 11 六、编制过程 ........................................... 13 七、主要内容及说明 ..................................... 14 (一)《农田水利法》框架结构....................................................................... 14 (二)关于农田水利管理体制........................................................................... 15 (三)关于规划编制、审批及规划统筹机制................................................... 18 (四)关于投入................................................................................................... 25 (五)关于工程建设程序................................................................................... 28 (六)关于工程产权、管理体制与机制........................................................... 31 (七)关于工程占地........................................................................................... 37 I (八)关于管理组织形式................................................................................... 38 (九)关于工程维护........................................................................................... 43 (十)关于工程占用补偿................................................................................... 44 (十一)关于工程报废制度............................................................................... 45 (十二)关于农业水量分配............................................................................... 46 (十三)关于灌溉用水水价............................................................................... 52 II 一、农田水利的概念 关于农田水利～目前还没有统一的概念。《辞海》的诠释为:“为农业生产服务的水利事业。其基本任务是通过各项水利技术措施～改造对农业不利的自然条件～合理、充分利用降雨～地表水和地下水～以调节农田土壤水分状况～提高土壤肥力条件～保证作物稳产高产,调整区域水情～防治洪、涝、旱、碱等自然灾害～保证农业生产全面丰收。主要内容包括:农田灌溉和排水、水土保持、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、草原灌溉、供水及治理沙漠等水利措施”。《中国水利百科全书》,1990年,的解释为:以农业增产为目的的水利工程措施。其基本任务是通过兴建和运用各种水利工程设施,坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水井和灌溉机具等,～调节、改善农田水分状况和地区水利条件～促进生态环境的良性循环～使之有利于农作物的生长。主要内容包括灌溉、排水和防治土壤盐碱化等。2004年版的《中国水利百科全书》中～取消了“农田水利”这一词条～与国际统一～增加了“灌溉与排水”词条～解释为:为农作物生长与增产创造适宜的水环境～并向农作物补充所需水分和排除多余水量的水利工程技术措施。中国称之为农田水利。其基本任务是通过兴建和运用各种水利工程设施,坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水井和灌溉机具等,～调节、改善农田水分状况和地区水利条件～促进生态环境的良性循环～有利于农作物的生长和发育。《中国农业百科全书》对农田水利工程的解释为:为农业生产服务的水利工程。其基本任务是通过各种水利工程措施～调节农田水分状况～改善地区水利条件～使之符合发展农 1 业生产需要～为高产稳产创造条件。其范围包括灌溉、排水、灌区防洪、水土保持中的水利工程措施等～而以灌溉和排水为其主要部分。《农田水利技术术语》,SL56-2005,对农田水利的解释为:防治干旱、渍、涝和盐碱灾害～对农田实施灌溉、排水等人工措施的总称。 通过上述概念的解释～我们认为～农田水利有狭义和广义之分。从狭义上说～是指以农业增产为目的～防治旱、涝、渍、碱等灾害～对农田实施的灌溉和排水工程措施,从广义上说～除农田灌溉和排水外～还包括水土保持、灌区防洪、草场灌溉和排水、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、沙漠治理～甚至还可以延伸到目前水利部农村水利司所管辖的农村饮水和乡镇供水等。但在国际上～基本没有农田水利的概念～只有灌溉和排水。而农田灌溉和排水是农田水利的核心内容～其他如水土保持、防洪、中低产田改造、沙漠治理已有相应法律规范～如水土保持法、防洪法、防沙治沙法等。因此～本法所称农田水利～是狭义概念的农田水利～是指农田灌溉和排水～包括坝、闸、泵站、渠道、渠系建筑物、水井和灌溉机具等。对于草场灌溉和排水工程的建设与管理～可以参照本法执行。 二、立法的必要性 (一)农田水利是国家经济社会发展的重要基础设施，需要立法保障 我国是农业大国～人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁。特殊的自然地理条件和气候因素～决定了农田水利对 2 农业和农村经济社会发展乃至整个国民经济发展具有极其重要的作用。 新中国成立以来～党中央、国务院高度重视农田水利建设～组织广大农民群众兴修了一大批农田水利工程设施。据《2009中国水利统计年鉴》～全国有效灌溉面积达到58472千公顷～万亩以上灌区6414处～有效灌溉面积29440千公顷。建成水库86353座～绝大部分承担着向农业灌溉供水的任务～水库总库容6924亿立方米。累计建成各类机电井523万眼～其中安装机电提水设备可正常吸取地下水的配套机电井474万眼～装机容量4657万千瓦。累计建成各类固定机电排灌站44万处～装机容量2233万千瓦。 面广量大的农田水利设施形成了较为完备的农田水利灌溉排涝体系～成为发展农业生产特别是粮食生产、提高农业综合生产能力的重要基础～改善农村生态与环境的重要保障～提高农民生活水平和生活质量的重要条件。随着经济的发展和社会的不断进步～农田水利在国家防洪安全、粮食安全和生态安全中有着越来越重要的作用～已经成为影响国家长治久安的重要因素。但是～组织开展农田水利建设与管理～一直缺乏法律保障～近年来要求出台专门法律的呼声越来越高。这既是农业和农村发展的客观需要～更是国家安定、经济繁荣的必然要求。 (二)农田水利发展存在突出问题，需要立法解决 随着我国经济社会的发展和市场经济体制的逐步建立与完善～农田水利建设与管理中存在的问题日益突出～表现如下:,1,工程支撑保障能力不足。农田水利设施不足、工程不配套、建设标准低、老化 3 失修严重～加上长期没有进行系统的更新改造和维护～已不能满足经济社会发展的要求。我国现有农田水利骨干工程大都建于20世纪50至70年代～相当一部分已达到规定使用年限～效益衰减～特别是小型农田水利工程设计不完善～配套率低～欠账大多～对现有灌区全面进行续建配套和节水改造的任务十分艰巨。,2,农田水利建设和管理体制机制改革滞后。改革开放以来～我国在诸多领域进行改革～对原有社会生产关系进行了深度调整～但农田水利建设与管理的体制机制并未实施相应的重大变革～导致农田水利工作的组织形式、投入方式与当前形势极不相适应。一是财税体制改革使中央和地方分配关系发生变化～但农田水利投入责任未作相应调整～造成农田水利投入责任难以落实,二是农村劳动力就业环境和收入结构发生变化～农民对农田水利的依赖性降低～造成农民对农田水利建设与管理缺乏动力,三是社会宏观法制环境发生变化～基层政府组织动员能力逐步弱化～造成政府组织农民参与农田水利难度加大,四是农田水利建设标准和模式发生变化～工程建设和管理由劳动密集型升级为资金密集型～使得从前“人海战术”建设农田水利的实施效果大打折扣,五是农村土地经营制度变革～土地分散经营与农田水利集体受益性矛盾突出～化解矛盾的对策缺位～导致农民缺乏积极性。这些深层次矛盾和问题～仅仅依靠现行政策难以解决～必须通过立法解决。 (三)现行政策不完善，需要立法规范 改革开放以来～随着依法治国方略的确立与实施～我国制定出台了一些与农田水利有关的政策～包括《水法》、《农业法》、《水土保持 4 法》、《防洪法》、《农业技术推广法》、《灌区管理办法》、《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》、《水利工程管理体制改革实施意见》、《水利工程供水价格管理办法》、《关于建立农田水利建设新机制的意见》、《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》、《特大防汛抗旱补助经费管理办法》、《小型农田水利和水土保持补助费管理规定》、《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法》等。由于相关政策都是按行业线条式制订的～对农田水利虽有涉及～但不系统、不明确～难以有效规范和指导农田水利发展,大部分政策～权威性不够～需要提升法律效力。通过制定《农田水利法》,以国家意志确定各级政府及有关部门、农民群众、各类社会团体在农田水利建设和管理中的利益关系～可较好地解决管理缺位、职能交叉、部门之间工作不协调等问题～形成全社会重视和参与农田水利建设与管理的强大合力。 (四)大量成功经验做法，需要立法推广 我国农田水利历史悠久～形成了许多行之有效的经验。特别是新中国成立以来～党中央、国务院高度重视农田水利事业～在各级党委和政府的直接领导以及广大农民群众的踊跃参与下～把水利作为农业的命脉～坚持不懈地大搞农田水利建设～取得了举世瞩目的巨大成就～探索了大量成功的经验做法～如水量分配～产权制度改革～用水合作组织建设～小型工程定型设计等。这些经验做法～需要立法总结、确认与推广。 5 三、立法的可行性 (一)实施依法治国方略为制定《农田水利法》提供了良好环境 《宪法》规定:“实行依法治国～建设社会主义法制国家”。党的十五大明确提出～依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。国务院于1999年作出了全面推进依法行政的决定。这些都标志着我国已进入依法治国的新时期。2003年～十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《行政许可法》。这是一部以规范政府行政行为为主旨的法律～标志着我国行政管理体制改革进入了新阶段。它的实施～将进一步促进政府职能的转变～重新塑造政府的执政理念～由“全能政府”变为“有限政府”～打造法治政府的新形象。 随着我国法律制度的逐步建立与完善～以及普法工作的广泛开展～全民的法律意识不断增强～坚持依法治国、依法行政、依法管理～建设现代法治国家成为社会发展的必然。农田水利作为经济社会发展的重要基础设施～其发展同样需要法治来保障～这是实施依法治国方略的基本要求。因此～现在制定《农田水利法》具有良好的法律环境。 (二)政府高度重视农田水利为制定《农田水利法》提供了有利时机 党和政府历来重视农田水利。2004，2009年～党中央连续印发六个关于农业和农村工作的“一号文件”～都把以加强农田水利建设为重点的农业基础设施建设作为“三农”工作的重中之重～并将大型灌区续建配套和节水改造作为农业固定资产投资的重点。每年的中央农村工作会议都以加强农业基础设施、促进现代农业发展为重点。特 6 别是十七届三中会会对农田水利发展提出新的更高要求。农田水利建设作为农业基础设施和农业发展的重点～已成为今后一个时期各级政府的重要任务。 为落实中央有关精神～进一步加强农田水利建设～一系列重要的文件相继出台:国务院办公厅转发了五部委提出的《关于建立农田水利建设新机制的意见》,国务院农村税费改革工作小组制定了《关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》,财政部、水利部联合出台了《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法(试行)》以及《节水灌溉贷款中央财政贴息资金管理暂行办法》等。 目前～我国总体上进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段～综合国力增强～财力不断增加。落实科学发展观～统筹城乡发展和建设社会主义新农村～为农田水利发展提供了良好的发展机遇～也为制定《农田水利法》提供了有利时机。 (三)社会广泛关注农田水利为制定《农田水利法》提供了强大动力 在政府高度重视“三农”问题～不断加大农田水利建设投资的大背景下～农田水利及其立法问题也引起全社会的广泛关注。根据水利部组织的农村水利百县调查显示～农民群众对加强农田水利基础设施建设的要求十分强烈～渴望通过农田水利建设从根本上改变农业生产条件。近年来～涉及农田水利的人大代表建议和政协委员提案逐渐增多。2005年～广东省8个代表团152名代表联名提出关于加强农田 7 水利设施建设的提案12件。2007年～全国政协委员、重庆市政协副主席陈万志提交了“国家应高度注重水利基础设施建设～加大投入和政策倾斜的力度”的提案。2008年～在全国政协十一届一次会议上～九三学社中央向大会提交了“关于加强我国农田水利基础设施建设保障粮食生产安全的提案”。有关农田水利的法制建设也受到人大代表的关注。《关于第十届全国人民代表大会第四次会议代表提出议案处理意见的报告》,2006年3月13日第十届全国人民代表大会第四次会议主席团第三次会议通过,指出:一些代表围绕建设社会主义新农村的重大历史任务～提出制定或修改农民合作经济组织法、农业投入法、农田水利促进法等～为支持“三农”、促进农村经济社会发展提供法律保障。2009年第十一届全国人民代表大会上～孙晓山代表“建议制定农田水利法～以保证农田水利建设步入法制化、规划化、制度化轨道～避免因形势变化、政府换届等原因～影响农田水利建设的稳定发展～为农田水利建设提供法律保障。” 此外～农村税费改革以来～不少干部群众向政府及相关部门反映农田水利的相关问题。水利部接到全国人大代表余新民的提案,主要内容是农业水费财政转移支付,、全国人大代表刘志华的提案,主要内容是减免农业水费和增加水利建设投入,和吉林省、新疆自治区等地的群众来信来访,来电,～反映各地与农田水利有关的水费征收、水管单位职工生活困难、农民水费负担重和农田水利设施损毁严重等方面的问题～要求免交农业水费～增加水利建设投入。社会各界对农田水利的广泛关注～为促进农田水利立法提供了动力。 8 (四)国外农田水利立法实践为制定《农田水利法》提供了成功经验 国外农田水利管理的一个鲜明特点是注重立法。据不完全统计～目前世界上约有30多个国家有专门的农田水利法或灌溉排水法～生效法律共有100多部～一些国家或地区在其《水法》中对农田水利作了专门的规定。特别是一些发展中国家农田水利法历史悠久～对农田水利的建设、管理、组织等均作了较为详细的规定～并适时修订～我供我国制定《农田水利法》参考借鉴。 四、编制原则与思路 (一)基本原则 课题组在起草与修改草稿的过程中～始终注意把握以下原则: 一是突出重点。始终围绕立法需要解决的重点问题开展分析论证～争取在重点问题有重大突破。 二是协调关系。系统梳理涉及农田水利的相关法律、法规、规章及规范性文件～明确农田水利法在法律体系中的地位～注意处理好与相关法律的关系～确保法律之间协调一致、有机衔接。不清晰的问题～要加以明确,相互矛盾的规定～要统一规范,空白的领域～要加以补充,明确但特别重要的政策～要进一步强化。 三是固化经验。认真总结农田水利建设与管理中积累的成功经验做法～提升效力～大力推广。 四是统一认识。全面系统调研争议较大的问题～借鉴国内外相关经验～大胆创新～力争形成既有理论支持又符合实际的解决方案。 9 (二)基本思路 全面分析我国农田水利发展现状～找出影响农田水利发展的主要问题～明确立法重点内容～总结借鉴国内外相关经验～编制符合我国实际的《农田水利法》,草稿,。 1、确定重点 草稿编制过程中～通过调研咨询～确定如下立法重点:,1,把握农田水利工作的三个环节:即规划设计、建设管理、运行管理。,2,明确农田水利建设与管理中的五项权利,益,:即事权财权～包括农田水利的定性～中央政府和地方各级政府事权划分～政府与农民的投入责任等,工程产权～主要是各类工程的产权界定,水权～包括水量分配、水权转让等,工程占地权,运行调度权～包括工程和灌溉水源的占用补偿等。,3,建立三项制度:即事权划分制度、规划统筹制度、进入-退出制度。,4,落实三项费用:即建设经费、运行经费、水费。 2、总结经验 草稿编制过程中～注意将长期以来农田水利建设与管理中形成的有效经验做法上升为法律。主要有:以县为单位自下而上编制农田水利规划,实行民主议事制度～组织农民投资投劳参与农田水利工程建设,小型农田水利工程采用定型设计～前期工作由经过培训取得上岗证书的技术人员承担～由受益者或农民用水合作组织组织建设,按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则确定小型农田水利工程的所有权,对依法登记的用水户协会给予经费扶持,颁发小型农田水利设施产权证书。 3、创新思维 10 草稿编制过程中～针对目前农田水利工作中存在的不同观点、看法～根据经济社会发展的新形势进行认真分析～逐步提高与统一认识～并在立法中加以体现。主要有:根据我国经济社会发展阶段～明确农田水利以公益性为主的性质～规定农田水利实行国务院领导、省级人民政府统筹、县级人民政府为主规划实施的管理体制,考虑水土资源条件与经济社会发展要求～规定农田水利建设规划采用自下而上方式编制的同时～还应该有自上而下统筹规划的过程,考虑农田水利建设多头管理的现状～提出建立农田水利工程规划同意书制度,统筹考虑各级政府对农田水利的投入责任～以及农民群众可从农田水利中受益的客观现实～规定农田水利建设经费～按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集,考虑农田水利公益性和经营性难以区分的特点～为了在促进农业节水的同时兼顾减轻农民负担～在《水利工程管理体制改革实施意见》的基础上进行了探索创新～规定农业用水水价按供水成本核定～其费用由政府和用水户共同承担～农民按其承受能力缴纳部分水费～不足部分由政府补贴。 五、技术路线 根据《农田水利法》草稿编制内容～采取以下技术路线开展研究工作:针对农田水利发展存在的主要问题～从总则、规划、投入、工程建设、工程管理、用水管理、管理组织、法律责任等方面编写草稿～并对主要问题和相关条款进行说明,图1,。 11 立法宗旨、适用范围、发展方针、基本原则、总则 管理体制、部门分工、奖励制度等 规划体系 规划 规划编制、审批 规划统筹机制 中央 事权财权划分 地方 投入 政府 多渠道投入机制 农民 农建设组织管理 田社会 工程建设 工程建设程序 水 利工程占地 法 框工程产权 架 : 工程管理 工程管理体制机制 初工程设施退出制度 步 构监督管理 想 水量分配 水量调度 用水管理 水权转让 水价政策 水价制度 专业管理组织 农民用水合作组织 管理组织 乡镇水利站 农村集体经济组织 政府、管理单位和用水户等的违法律责任 法责任和处罚措施。 图1 技术路线图 12 六、编制过程 《农田水利法》编制工作由水利部农村水利司主持～发展研究中心等单位具体研究编制。 2007年3月～水利部农村水利司组织启动农田水利立法专题研究～对农田水利立法前期工作进行了研究部署～根据立法工作需要和近年来农田水利建设与管理改革实际～设臵了农田水利规划、投入、建设、组织管理与改革、工程设施维护、灌溉用水管理与保护、灌溉用水水费、我国农田水利法律制度历史沿革、国内农田水利现行政策法规梳理、国外农田水利法律基础与制度特征等10个专题开展研究～于2007年底前完成了各专题报告初稿。 2008年～发展研究中心在各专题研究报告的基础上完成《农田水利立法前期研究——调研总报告》～对我国农田水利基本情况和近年来农田水利建设与管理改革中一些有益做法和经验进行了总结～分析了农田水利建设与管理中存在的问题和原因～借鉴国内外农田水利立法经验～提出了农田水利发展的思路和措施～为农田水利立法提供了基础支撑。 2009年1月～“农田水利立法前期研究”作为财政预算项目正式立项。 2009年2月～完成项目工作大纲～并经过发展研究中心讨论后进行了修改完善。 2009年3月初～完成《农田水利法》草稿,初稿,。 2009年3月9日～农水司在北京中民大厦组织召开农田水利法编制 13 专家咨询会～就发展研究中心提交的《农田水利法》草稿进行了认真讨论～重点对立法框架结构和立法要点提出意见和建议。会后～发展研究中心根据专家意见对立法框架进行了调整～对立法条款进行了修改完善。 2009年3月17日～针对修改后的草稿～征求了农水司的意见～再次进行了修改。 2009年3月31日～修改后的草稿～提交全国农田水利座谈会讨论。 2009年4-6月～就立法中的主要问题开展补充调研～进一步修改完善草稿～形成编制说明。 2009年7-10月～多次与农水司讨论～统一意见,修改完善草稿及编制说明。 七、主要内容及说明 (一)《农田水利法》框架结构 《农田水利法》共八章五十九条。 第一章 总则。本章规定了我国农田水利工作中的根本性问题～具体内容包括:立法宗旨、法律适用范围、农田水利的性质及其发展方针、农田水利工作应当遵循的基本原则、政府在农田水利工作中的基本职责、农田水利管理体制、政府部门的职责分工、奖励制度、技术推广等。 第二章 规划。本章是关于农田水利规划的规定～主要内容包括:规划层次体系、规划的原则、规划的内容、规划编制与审批程序、规 14 划实施及修订～规划统筹机制等。 第三章 工程建设。本章是关于农田水利建设投入和建设管理的规定～主要内容包括:工程建设的监督管理、工程建设资金来源、工程建设管理制度、工程设计、施工单位的资质要求、建设项目验收、工程产权及其登记制度、工程占地及其补偿等。 第四章 工程管理。本章是关于农田水利工程管理的规定～主要内容包括:工程确权划界、工程管理方式、工程维护、工程管理范围内建设项目管理、工程管理维护经费保障、工程设施和灌溉水源占用补偿规定、工程设施报废制度以及报废后的补偿等。 第五章 用水管理。本章是关于农业用水管理的规定～主要内容包括:农业用水分配、灌区水量分配、取退水管理、水价政策、水价制度、农业节水与水量转让、水质检查、灌溉试验站建设等。 第六章 管理组织。本章是关于农田水利管理组织的规定～主要内容包括:管理组织形式、专业管理组织、农民用水合作组织、乡镇水利站、村组集体经济组织等。 第七章 法律责任。本章是对违反本法的行为规定的处罚措施～分别就违法行为的种类及相应的处罚措施、处罚幅度等内容作出规定。 第八章 附则。本章是本法的辅助性内容～主要是关于术语涵义、法律生效日期等的规定。 (二)关于农田水利管理体制 1、农田水利的性质 15 长期以来～由于社会各界对农田水利的性质与定位有不同看法～把农田水利定性为经营性或准公益性项目～明确为地方项目～农田水利建设主要以县为基础开展～投入主要由地方政府和农民承担。随着农村经济体制改革的深化～取消农业税和“两工”～组织农民投劳难度加大～加上地方财政困难～地方难负其责。虽然近年来国家认识到这些问题～并加大了农田水利投入力度～但在国家财政收入每年增幅达20%的情况下～用于农田水利的资金每年增幅却不到5%～加上地方投入有限或资金配套不到位～投入不足问题仍然十分突出。 从国内外农田水利发展来看～不同阶段农田水利的定位与作用有所不同。随着我国经济社会的快速发展～我国已步入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段～解决好粮食安全和“三农”问题已成为新时期全党工作的重中之重。现阶段及今后一个时期～农田水利是社会主义新农村建设的重要内容～是建立现代农业的重要基础～是国家粮食安全的根本保障～是加强农业基础的重点领域。这要求根据形势发展～科学调整与合理确定农田水利的性质～突出其公益性定位。因此～本法规定:农田水利是提高农业综合生产能力、促进农村经济发展、保障国家粮食安全的重要基础设施～是国家必须予以扶持的以公益性为主的事业。 2、管理体制 管理体制问题基本上是每一部法律中都要加以规定的内容～是法律实施的组织保障。农田水利管理体制是国家农田水利建设和管理的组织体系和权限划分的基本制度。 16 目前～关于农田水利事权～存在着三种认识:一种认为～农田水利是地方的事～完全由地方政府负责,一种认为～农田水利关系到国家粮食安全～关系到“三农”问题～中央、地方各级政府都有责任～中央的责任更大,还有一种～就是将事权、财权混淆～认为农田水利由地方政府实施～投入就应由地方政府承担～中央政府没有投入责任。 农田水利基础性、公益性的特点～决定了国家及省级以上政府应承担更多的责任。同时～农田水利是也是一个地区改变生产条件、生活环境的重要手段～传统上农田水利主要以县为基础开展～农田水利的实施离不开县级政府～县级政府仍是农田水利重要的组织实施主体。因此～本法规定:县级以上人民政府应当采取有力措施～加强农田水利建设和管理,农田水利实行国务院领导、省级人民政府统筹、县级人民政府为主规划实施的管理体制。 3、部门分工 关于政府部门事权划分～《水法》第十三条规定:国务院有关部门按照职责分工～负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工～负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。2008年国务院批准的水利部“三定”规定明确:水利部负责组织协调全国农田水利基本建设～指导农村饮水安全、节水灌溉～排水及雨洪资源利用等工程建设与管理～指导农村水利社会化服务体系建设。因此～水利部负责全国农田水利工作～相应的地方水行政主管部门负责本行政区域内的农田水利工作。 17 农田水利事务繁杂～涉及部门较多～除水利部门外～还包括计划、土地、农业、扶贫等多个部门～以及烟草等经济行业～完全由水行政主管部门一家负责不现实～需要相关部门在各自的职责范围内参与相关工作。 依据《水法》和国务院批准的水利部“三定”规定～本法明确:国务院水行政主管部门负责全国农田水利的行业管理和监督工作,县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内农田水利的行业管理和监督工作,县级以上人民政府其他有关部门～按照各自的职责范围负责农田水利建设相关工作。 (三)关于规划编制、审批及规划统筹机制 农田水利规划是开展农田水利建设和安排国家投资的前提条件和重要依据。但是长期以来～我国农田水利规划的编制和执行一直没有得到应有的重视～需要通过立法进一步规范和强化。为此～本法专设一章～明确要求按照区域统一制定规划～并就规划的种类、原则和内容～规划的编制和审批权限～规划的效力等作了具体规定。 1、规划原则 关于规划原则的规定～主要有两种:一是目标约束性原则～二是过程约束性原则。 目标约束性原则～在法律法规条文规定应用比较多。如《土地管理法》对土地利用总体规划编制原则规定如下:土地利用总体规划按照下列原则编制:,一,严格保护基本农田～控制非农业建设占用农用地,,二,提高土地利用率,,三,统筹安排各类、各区域用地, 18 ,四,保护和改善生态环境～保障土地的可持续利用,,五,占用耕地与开发复垦耕地相平衡。 过程约束性原则～是依据法律法规规定～确定编制具体规划过程中应坚持的基本规则。为了做好“十一五”规划编制工作～2003年9月～国家发展改革委召开全国“十一五”规划编制工作电视电话会议～马凯同志在会上作了题为“树立新的发展观～做好十一五规划编制工作”的讲话～指出:做好“十一五”规划编制工作～要以人为本～坚持全面、协调和可持续的发展观。要注重统筹兼顾～促进经济与社会、城市与农村、东部地区与中西部地区、人与自然的协调发展～全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平。 农田水利是发展农业生产、提高农业综合生产能力的重要基础～是提高农民生活水平和生活质量的重要条件～是改善农村生态环境的重要保障～这一重要地位需要通过编制与实施农田水利规划加以体现～需要从法律层面加以规定。因此～本法参照《土地管理法》对土地利用总体规划编制原则的规定～采用目标约束性原则～明确:农田水利规划应当遵循以下原则:,1,减少水旱灾害～提高农业综合生产能力,,2,充分利用水土资源条件～恢复、改善和扩大有效灌溉面积～提高耕地质量,,3,促进农业种植结构调整～提高农民收入,,4,合理利用水资源～改善农村生态环境～促进新农村建设。 2、规划体系 根据我国行政管理与行业管理的要求～国务院对规划体系有明确的要求。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干 19 意见》,国发[2005]33号,要求建立三级三类规划管理体系～国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省,区、市,级规划、市县级规划,按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。 一些法律根据行业管理的特点与需要～对规划体系也作出相应的规定。《水法》规定:开发、利用、节约、保护水资源和防治水害～应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划,区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。专业规划是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。 农田水利建设影响深远、涉及面广～部门之间业务交叉～目前只有短期的专项规划～缺少长期的综合规划～规划体系不完善～不能有效指导农田水利发展～需要在本法中明确。 农田水利规划是以农田水利为对象编制的规划～是开展农田水利建设的基本依据。对应于水资源规划～农田水利规划属于专业规划。对于农田水利规划本身～按规划期分～既要有短期规划～也要有中长期规划,按行政层次分～应有国家级、省,市、区,级、县市级三级 规划,按规划内容分～既要有针对节水灌溉、灌区建设与改造、排涝、雨水集蓄利用、小型农田水利工程建设等专项问题的规划～还要有关于农田水利发展总体部署的战略性规划。为此～本法规定:国务院水 20 行政主管部门和地方人民政府水行政主管部门应当分别组织编制全国和区域农田水利规划。农田水利规划分为综合规划和专项规划。综合规划是指根据经济社会发展需要和水土资源条件编制的农田水利发展的总体部署。专项规划是指针对节水灌溉、灌区建设与改造、排涝、雨水集蓄利用、小型农田水利工程建设等专项问题编制的农田水利建设规划。 3、规划编制 在国家庞大的规划体系中～农田水利规划是针对农田水利发展问题而编制的专项规划～属于《水法》规定的专业规划。而农田水利建设不仅与当地国民经济和社会发展、区域水资源密切相关外～还与土地资源、农业、环境保护等相关。为发展国民经济～综合开发水土资源～国家有关部门制定有国民经济和社会发展规划、水资源综合规划、土地利用总体规划和农业综合开发规划等。国民经济和社会发展规划是国家经济社会发展的宏伟蓝图～是全国各族人民共同的行动纲领～是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据～也是全国各行各业发展的统领性规划。农田水利规划是水利专项规划～其中的土地利用和工程布局涉及土地利用总体规划和农业综合开发规划～为了使农田水利规划更切合实际～保障其实施～按照《水法》专业规划应当服从综合规划的要求～要兼顾各行业的需要。根据各规划的层次关系～本法规定:农田水利规划～应当根据国民经济和社会发展规划、水资源综合规划、土地利用总体规划和农业综合开发规划的需要编制～并与防洪规划、供水规划、水土保持规划等相协调～ 21 兼顾当前和长远发展需要。 为了协调不同种类和不同层次之间农田水利规划的关系～根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》确定的“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划～下级政府规划服从上级政府规划～专项规划之间不得相互矛盾的原则”～参照《水法》相关规定～本法明确:农田水利专项规划应当服从农田水利综合规划。下一级规划应当与上一级规划相协调。 我国地域辽阔～各地自然地理条件、社会经济状况等各不相同。而农田水利规划需要根据当地水土资源条件和经济社会发展水平来编制～规划的侧重点会有所不同。长期以来～我国农田水利规划的编制工作～都是以县为单位、自下而上进行～已形成了共识。但是～水土资源条件和经济社会发展要求决定了农田水利规划特别是综合规划的编制～必须统筹考虑～这就要求农田水利规划的编制在自下而上进行的同时～还应该有自上而下统筹协调的过程。因此～本法规定:农田水利建设规划的编制工作～采取以县为单位、自下而上与自上而下相结合的方式进行。 尽管各地农田水利规划的侧重点会有所不同～但规划的内容基本相同。农田水利是以农业增产为目的对农田实施的灌溉和排水工程措施～既有坝、闸、泵站、水井、水窖、水池等水源工程～也有渠系及其建筑物、田间工程等～农田水利规划毫无疑问应该包括工程总体布局～水源工程建设和灌排工程建设～这是农田水利规划的基础。而农田水利工程效益的发挥还要以科学高效的管理作为支撑～编制农田水 22 利规划～也必须有具体的管理措施。要保证规划能够顺利实施～规划中还必须制定一套完整的保障措施～引入风险管理机制～如建立长效投资机制、监督检查机制等。因此～本法规定:农田水利规划应当包括工程布局、水源工程建设、灌排工程建设、节水措施应用、管理能力建设以及保障措施等内容。 4、规划审批 通过规划～不仅要达到摸清情况、明确任务、指导和规范农田水利工作的目的～还要起到协调有关部门、整合资金、提高使用效率的作用。因此～必须强化政府或人大对规划的审批～明确规划的法律地位～确立规划的权威性。政府或人大对规划的审批过程本身就是协调整合部门规划～提升规划公信率和权威性的过程。 关于水利规划的编制和审批机关～《水法》第十七条规定:专业规划由县级以上人民政府有关部门编制～征求同级其他有关部门意见后～报本级人民政府批准。考虑到农田水利规划的审批权限与规划的性质和地位有关～本法规定:农田水利综合规划由水行政主管部门会同同级有关部门编制～报本级人民政府批准～并报上级水行政主管部门备案,农田水利专项规划～由水行政主管部门会同有关部门编制～报本级人民政府或其授权的部门批准～并报上级水行政主管部门备案。备案的目的在于使上级水行政主管部门掌握～并便于监督检查该备案的农田水利规划是否符合其所在区域的综合规划。 《水法》规定:国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害～应当按 23 照流域、区域统一制定规划。农田水利规划以县为基础编制～属于区域规划。为了协调水资源的利用～合理使用水资源～有效保护生态环境～防止一个地区的发展影响其他地区的发展～维护地区公平～本法还规定:县级农田水利规划报本级人民政府或其授权的部门批准前～应当由上一级水行政主管部门审查并签署意见。 5、规划实施和规划统筹机制 涉及农田水利建设的部门除水利外～还包括计划、土地、农业、扶贫等多个部门～以及烟草等经济行业。由于没有确立规划的法律地位～规划的权威性不够～加上缺乏统筹农田水利建设的机制～各部门按条块体制分配和使用资金～多头审批～多头管理～导致农田水利建设无法按规划统一实施。在规划具体实施过程中～还存在着由于行政主管部门或工程项目实施单位人事调整、职能转变而导致规划被中断或延期实施的情况～再有就是对规划进行随意改动和任意删节～不能保证规划按原计划实施～破坏了规划的完整性、严肃性。 经批准的农田水利规划～是农田水利建设的主要依据～为了保证农田水利建设按规划统一实施～本法规定:规划一经批准～必须严格执行。 随着自然条件的变化和社会经济的发展～会出现一些新情况、新问题～对农田水利提出新的要求～需要对农田水利规划进行修改。为了及时评估规划实施情况～维持规划的时效性～本法规定:水行政主管部门应当委托社会中介组织对规划实施情况进行总结评估～并根据国民经济和社会发展规划适时修订农田水利规划。同时～为了维护农 24 田水利规划的严肃性和权威性～本法还规定:经批准的规划需要修改时～必须按照规划编制程序经原批准机关批准。 考虑到农田水利建设多部门管理的现状～为使各种涉农资金按规划集中使用～提高资金使用效率和效益～应当建立农田水利进入制度或准入制度。为此～本法规定:经批准的农田水利规划是农田水利建设项目立项的基本依据。水行政主管部门有权对农田水利建设项目是否符合规划进行检查～被检查者应当如实提供情况和必要的资料。 (四)关于投入 建立有效的投入机制是保障农田水利工作有效开展的核心。改革开放前～我国实行计划经济体制～与此相适应,形成了中央财政“统收统支”的财政管理体制。受当时财政管理体制、农村实行的“三级所有～队为基础”的人民公社制度以及公共财力水平的综合影响～中央确定的水利投入方针是“大型水利国家搞～小型水利农民搞”～落实到农田水利上～形成了“大中型农田水利工程建设由各级政府负责～小型农田水利工程建设由农民群众负责”的投入体制。由政府负责的大中型农田水利工程在投入上主要采取立项审批方式～执行基建程序,由农民群众负责的小型农田水利工程主要依赖强有力的组织动员～采取群众运动式的投工投劳方式～同时公共财政予以适当补助。上述农田水利投入机制符合当时的政治、经济体制～取得了显著成效～当前运行的农田水利工程大多为这一时期兴建的。 改革开放后～我国经济体制逐步实现由计划经济向有计划的商品经济转型～为了调动中央和地方的“两个积极性”～财政管理实行中 25 央和地方“划分收支～分级包干”的体制～“分灶吃饭”后地方财政收入所占比重持续较高～平均为70%左右～于是国家把小型农田水利建设补助责任“包干”给地方财政。同时～为确保群众投工投劳的足额足量～国家出台了具有较强约束力的“两工”政策。国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》第十一条规定～“劳动积累工～主要用于农田水利基本建设和植树造林。按标准日计算～每个农村劳动力每年承担10至20个劳动积累工。”《条例》的发布有力地强化了国家的组织动员体制～传统的小型农田水利投入机制继续发挥作用。 1994年实行的“分税制”改革使得中央和地方财政在收入比例分配上发生了重大变化～中央财政收入所占比例显著上升～平均在55%左右。但税改后～中央财政并未承担起与之收入比例相称的农田水利投入责任～农田水利的投入主体依然为农民投工投劳和地方财政补助～导致在农田水利工作中各级财政的财权与事权不相匹配。进入本世纪～国家为减轻农民负担～保护农民权益～取消了“两工”制度～作为农田水利投入主体的农民投工投劳数量大幅度下降～农田水利投入不足问题逐步显现。尽管自2005年起～中央财政设立了小型农田水利工程建设专项补助经费～但与“两工”取消造成的投入减少量相比～缺口依然很大。农业是当前国民经济中的弱质产业～比较效益低下～在有外出务工、投资经营副业等多种选择的情况下～农民群众缺乏投入农田水利的积极性～“民办公助”投入政策实施效果并不如预期显著。 从表面上看～农田水利的受益者是农民～但事实上农田水利的主 26 要功能是保障国家粮食安全～而粮食是全体社会成员和整个经济社会发展的共同需求～属公共产品范畴。因此～全体社会成员都从农田水利中受益～所以农田水利是具有明显公共性和公益性特征的准公共产品。在农民投入农田水利收益十分有限的情况下～政府应该承担起农田水利这一准公共产品的主要投入责任。政府通过投入农田水利可达到两个目的～一方面通过建设农田水利提高粮食综合生产能力～有利于确保国家粮食安全,另一方面可通过提高农业生产收益～增加农民收入～缩小城乡收入差距～促进社会公平。 统筹考虑各级政府对农田水利这一准公共产品的投入责任～以及农民群众可从农田水利中受益的客观现实～建立由各级财政和农民群众共同承担～以公共财政投入为主的农田水利投入体制较为现实。其中～大中型农田水利工程应有各级财政承担全部投入责任,小型农田水利工程由各级财政和农民共同承担～考虑到各级财政的收入比例关系～以下具体负担比例较为适合:中央财政承担小型农田水利建设投入的50%左右～省级财政承担25%左右～县级财政和农民群众共同负担25%左右。事实上～按照《2009年中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金项目立项指南》,财办农[2009]37号,规定～中央财政对各省,区、市,小型农田水利专项工程项目的补助比例已达项目总投资的50%。 根据以上分析～结合当前经济社会发展形势以及农田水利投入实际～按照责权利统一的原则～统筹考虑工程项目的规模、性质和受益范围～确定中央、地方政府以及农民群众的投入责任。为此～本法规 27 定:农田水利建设所需经费～按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。各级政府的农田水利投入资金应当纳入同级财政预算。大中型农田水利工程建设资金实行国务院和地方各级人民政府共同负担～省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制,小型农田水利工程建设资金由各级政府和受益者共同负担～具体分担比例由国务院或者国务院水行政主管部门确定。 (五)关于工程建设程序 1、管理制度 为了规范水利工程建设程序～水利部于1998年1月7日发布《水利工程建设程序管理暂行规定》～明确水利工程建设程序一般分为:项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备,包括招标设计,、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等阶段。该规定主要适用于由国家投资、中央和地方合资、企事业单位独资或合资以及其它投资方式兴建的防洪、除涝、灌溉、发电、供水、围垦等大中型,包括新建、续建、改建、加固、修复,工程建设项目。 由于农田水利工程数量大、规模小～大多属于政府补助性质～在建设程序上很难按基建程序执行。目前～大型骨干工程按照基建程序管理,小型水利工程管理大多在项目申报、审批层面～缺乏一套科学的建设管理体系。这也是造成目前部分农田水利工程标准低～质量差的原因之一。因此～农田水利工程建设管理应根据工程类型的不同实行不同的管理方式:由国家投资、国有水管单位为项目法人的大中型农田水利工程～应严格按基建程序进行建设管理～实行项目法人责任 28 制、招标投标制和建设监理制,由社会投资兴办的大中型农田水利工程～按照国家有关规定执行,小型水库工程由于其地位相对比较重要～建设管理难度大～应参照大中型工程进行建设管理,除水库以外的小型农田水利工程～规模小～结构简单～建设管理相对容易～可以参照目前通用的做法～采用定型设计～适当简化管理程序。为此～本法规定:大中型农田水利工程和小型水库工程～按照国家规定的基本建设程序进行管理～实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。除水库工程以外的小型农田水利工程～采用定型设计～报建设所在地县级人民政府以上水行政主管部门备案后～由受益者或农民用水合作组织组织建设～县或乡镇水利工程质量监督站对在建工程履行政府监督职能。 鉴于小型农田水利工程前期工作经费普遍欠缺的现状～为了保证小型农田水利工程前期工作的正常开展～2006年财政部、水利部联合制定《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法》～其中规定:中央财政补助资金可用于中央补助项目的论证审查、规划编制、工程设计、技术咨询和信息服务支出～但最高比例不超过中央补助资金总额的3,(其中中央提取安排比例不超过1,)。为了切实保障小型农田水利工程前期工作的开展～依据上述规定～本法规定:国家对小型农田水利工程前期工作给予一定的经费补助。 同时～针对过去农田水利建设“遍地开花”、建设资金不足、水资源配臵欠合理、工程质量差、难以发挥效益的情况～本法规定:国家优先支持集中连片、整乡整村开展小型农田水利工程建设。 29 2、资质要求 为了适应我国建筑业快速发展的新形势～维护公共利益和建筑市场秩序～加强工程监理企业资质管理以及对建筑活动、建设工程勘察、设计活动的监督管理～并规范建设工程监理活动～保证建设工程及勘察、设计质量～建设部于2007年6月颁布《工程监理企业资质管理规定》,中华人民共和国建设部令第158号,、《建筑业企业资质管理规定》,中华人民共和国建设部令第159号,、《建设工程勘察设计资质管理规定》,中华人民共和国建设部令第160号,～详细阐述了建筑企业资质分类等级、资质申请和审批要求、监督与管理及企业承担的法律责任等。 根据相关规定～结合农田水利工程特点～本法规定:大中型农田水利工程和小型水库工程建设单位应当根据农田水利工程的特点和技术要求～选择具有相应资格的勘查设计单位、施工单位和工程监理单位～并依照有关法律、法规、规章的规定和农田水利工程技术标准的要求～分别签订合同～明确双方的权利和义务。承担大中型农田水利工程和小型水库工程建设项目的可行性研究单位、勘查设计单位、施工单位和工程监理单位～必须持有国家规定的资质证书。 对于除水库工程以外的小型农田水利工程～由于其工程规模较小～结构简单～设计相对容易～经过培训的专业技术人员完全可以承担～而不必要求国家规定的相应资质。江西目前推广这种做法～效果不错。为此～借鉴江西的做法～本法规定:除水库工程以外的小型农田水利工程～前期工作可以由经过培训取得上岗证书的技术人员承 30 担。 3、项目验收 项目验收是项目建设的重要程序～是项目投入运行的前提。为了加强水利工程建设项目验收管理～明确验收责任～规范验收行为～2006年12月水利部颁布《水利工程建设项目验收管理规定》,水利部令第30号,～针对中央或者地方财政全部投资或者部分投资建设的大中型水利工程建设项目的验收作出了相关规定。 根据相关规定～本法规定:农田水利建设项目竣工后～应当按照国家有关规定进行验收,未经验收或者验收不合格的～不得交付使用。 农田水利工程既包括大中型工程～还包括小型工程～项目验收需要根据工程类型采用不同的方式。大中型工程应严格按照《水利工程建设项目验收管理规定》执行,小型工程项目验收～可按照通行的做法～由县级水行政主管部门或其委托的部门组织验收。其他部门负责建设的工程～为确保按规划实施～同级水行政主管部门应当参加验收。为此～本法规定:大中型农田水利工程～根据基建程序规定由有关部门验收。其他部门负责建设的～验收主持部门的同级水行政主管部门应当参加验收～验收结果报同级水行政主管部门备案。小型农田水利工程～由县级人民政府水行政主管部门或其委托的部门组织验收。 (六)关于工程产权、管理体制与机制 1、工程产权 农田水利工程量多面广～种类和功能较多。按照工程功能分～有水源工程、取水工程、输水工程、配水工程等,按照工程规模分～有 31 大型工程、中型工程和小型工程等。其投资既有国家投资～又有农民投资～还有社会投资。国家投资包括中央政府投资和地方政府投资～农民投资包括农村集体投资和农民个人投资～社会投资包括一些企业和个人投资等。 一般来说～大中型工程主要由国家投资～其工程产权应按照国务院《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》中“谁投资～谁拥有产权”的原则～归各级政府所有。小型农田水利工程建设主要由农民集体或农民个人投资～国家以补助的方式给予扶持。其产权界定的政策依据主要是2003年水利部颁布的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》～其中规定:,1,以农户自用为主的小微型农村水利工程。实行“自建、自有、自用、自管”～其产权归个人所有～由县级水行政主管部门统一监制～乡镇人民政府核发产权证。由国家补助资金所形成的资产明确划归农民个人所有。,2,受益农户较多的小型农村水利工程。实行多种形式的用水合作组织管理体制。在各级政府宣传、引导和扶持下～用水户在自愿的基础上～组建用水合作组织。对于联户或自然村兴建的小型农村水利工程～成立用水合作小组～协商解决出工、出资及水费计收等事务,对于跨村或跨乡的小型农村水利工程～按照受益范围组建用水合作组织。由国家补助资金所形成的资产明确划归用水合作组织所有。,3,经营性小型农村供水工程。向乡村企业、果园、种植场养殖场等供水的经营性工程～组建法人实体～实行企业化运作。单个人投资的工程～由工程投资者作为责任主体。多方投资入股的工程～实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分 32 配和按股分红。国家对工程建设的补助资金所形成的资产～可由乡镇委托水管站等基层农村服务组织持股参与经营管理～也可卖给个人经营。 2005年10月～国务院办公厅转发发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》,国办发[2005]50号,～其中规定:按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则～推进小型农田水利设施产权制度改革～明确小型农田水利设施的所有权～落实管护责任主体。以农户自用为主的小、微型工程～归农户个人所有,对受益户较多的小型工程～可按受益范围组建用水合作组织～相关设施归用水合作组织所有,政府补助形成的资产～归项目受益主体所有。 除国家投资、农民集体和个人投资外～农田水利工程还有企业和个人等社会出资建设的～应按照“谁投资、谁所有”的原则明晰产权。 参照上述规定～我们认为应当根据工程投资主体和工程规模明晰工程产权。为此～本法规定:大中型农田水利工程的所有权～按照“谁投资～谁所有”的原则确定。各级政府投资的～归各级政府所有,社会投资的～归投资者所有。小型农田水利工程的所有权～按照“谁投资～谁受益～谁所有”的原则确定。以农户自用为主的～归农户个人所有,对受益户较多的工程～可按受益范围组建用水合作组织～相关工程设施归用水合作组织所有,政府补助形成的资产～归受益主体所有～由农民用水合作组织建设的～归该农民用水合作组织所有。 2、工程设施登记 33 农田水利工程面广量大～为了掌握工程基本情况～加强工程管理～工程通过竣工验收后～在依法办理移交手续的同时～应建立工程设施登记制度。 关于水利工程设施登记～目前还没有相关规定～但可以借鉴相关部门的做法。国土资源部2007年11月颁布《土地登记办法》～规定:土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。土地登记实行属地登记原则。申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请～依法报县级以上人民政府登记造册～核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记～核发土地他项权利证明书。中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》～对于林权登记作出规定:在坚持集体林地所有权不变的前提下～依法将林地承包经营权和林木所有权～通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户～确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。明确承包关系后～要依法进行实地勘界、登记～核发全国统一式样的林权证～做到林权登记内容齐全规范～数据准确无误～图、表、册一致～人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构～承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。 34 在农田水利工程设施登记方面～目前也有可供借鉴的案例。湖北省宜都市借鉴农村土地承包和集体林权改革确权发证的做法～对实施改革的农村小型水利设施～由市政府统一核发《农村小型水利设施权属证书》～将农村小型水利设施的使用权或所有权以法律的形式固定下来。河南新密市、江西高安市等也实施了农田水利工程设施登记制度～颁发了产权证书。 参照土地登记和林权登记管理规定～借鉴宜都、新密、高安等地的做法～本法规定:农田水利工程按照工程管理权限由建设单位或者个人登记造册～经县级以上地方人民政府水行政主管部门审核后发放证书～确认所有权或者使用权。具体登记管理办法由国务院水行政主管部门制定。 3、管理方式 农田水利工程既有产权归政府所有的大中型工程～也有产权归农户或农民用水合作组织所有的小型工程～还有产权归投资主体所有的民办工程。根据工程产权的不同及其重要程度～农田水利工程管理应采用不同的方式～本法规定:农田水利工程根据产权形式及其重要程度～确定管理方式。政府投资的大中型农田水利工程～由国有水利工程管理单位直接管理,小型农田水利工程由农民用水合作组织或者个人管理,民办农田水利工程由投资主体进行管理。 4、经费保障 按照2002年国务院办公厅发布的《水利工程管理体制改革实施意见》,国办发[2002]45号,～水管单位分为纯公益性、准公益性和 35 经营性三类。纯公益性和准公益性单位中公益性部分的运行管理、维护费用支出由同级财政负担。水管单位通过核定人员标准和工程维修养护费标准减员增效、理顺关系～并依据“公益性与经营性分开”的原则～对经营性工程的管护和人员经费来源作出制度安排。 国务院办公厅转发发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部等五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》再次明确～根据《水利工程管理体制改革实施意见》的要求～积极推进农田水利管理体制改革～加快实施灌区管理机构定岗定员和工程维修养护定额的试点和推广工作～妥善解决富余人员的分流问题～改革水价和水费计收机制～为工程良性运行和节约用水创造条件。 农田水利工程管理单位主要是纯公益性和准公益性单位～按照《水利工程管理体制改革实施意见》的要求～其公益性人员基本支出和公益性部分的维修养护经费由同级财政负担～经营性部分的费用则需要向用水户征收水费。管理单位要按照《关于建立农田水利建设新机制的意见》的要求～积极推进水价改革和计量收费～通过向用水户征收水费保障工程良性运行～同时促进用水户节约用水。对产权归用水合作组织或农民个人所有的小型水利工程～其工程管护由用水合作组织或农民个人负责。 考虑到农业供水价格主要由政府定价～而政府在核定水价时更多地考虑农民的承受能力～水价很难达到供水成本。加上各地经济社会发展水平不同～对农田灌溉工程的定位也不同～有些地区将农田灌溉定性为纯公益性工程～供水费用全部由政府承担,有些地区核定水价 36 偏低～水费不能补偿全部供水成本～不足部分则由政府补贴,有些地区～供水成本完全由用水户承担。鉴于农田水利工程公益性与经营性难以区分的特点～我们认为～农业用水水价应按供水成本核定～其费用由政府和用水户共同承担～农民按其承受能力缴纳部分水费～不足部分由政府补贴。这样～既可以减轻农民负担～又能促使农民节约用水～实现农业节水的目标。因此～本法规定:国有管理单位基本支出和维修养护经费由政府和用水户共同负担～政府负担的经费列入同级财政预算～用水户负担的经费从用水户缴纳的水费中列支。农民用水合作组织管理经费从用水户缴纳的水费中列支。 (七)关于工程占地 一般情况下～农田水利工程占地较少～补偿主要依靠村组集体协商解决。但对于一些较大的农田水利工程～需要征地、确权划界。由于缺乏专门法规～土地大部分已承包到户～且保持几十年不变～按照现行的农田水利投资标准很难对工程占地进行补偿～不能对工程用地进行确权划界～给工程管理带来很多问题。为了保证农田水利工程建设用地～根据 《土地管理法》第四十七条“征收土地的～按照被征收土地的原用途给予补偿”～本法规定:农田水利工程建设用地按照国家有关规定进行补偿～补偿费用从建设费用中列支。 对于农田水利工程占用耕地～根据《耕地占用税暂行条例》,国务院令[2007]第511号,第十四条:占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的～比照本条例的规定征收耕地占用税。建设直接为农业生产服务 37 的生产设施占用前款规定的农用地的～不征收耕地占用税。农田水利工程属于直接为农业生产服务的生产设施～根据上述规定～不征收耕地占用税。因此～本法强调:农田水利工程占用耕地的～免交耕地占用税。 (八)关于管理组织形式 根据农田水利工程产权的不同及其重要程度～按照专业管理与群众管理相结合的原则～农田水利工程管理组织形式主要包括:专业管理组织、农民用水合作组织、乡镇水利站、村组集体经济组织等。 1、专业管理组织 专业管理组织设臵和管理的政策依据主要是2002年国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》～其中规定:水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任～负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行～对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。对国民经济有重大影响的水资源综合利用及跨流域,指全国七大流域,引水等水利工程,原则上由国务院水行政主管部门负责管理,一个流域内,跨省,自治区、直辖市,的骨干水利工程原则上由流域机构负责管理,一省,自治区、直辖市,内～跨行政区划的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理,同一行政区划内的水利工程,由当地水行政主管部门负责管理。各级水行政主管部门要按照政企分开、政事分开的原则,转变职能～改善管理方式,提高管理水平。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护,保证工程安全和发挥效益。 农田水利工程中～大中型工程主要由国家投资建设～属于国有水利工程～需要组建国有水管单位进行管理。小型工程则由农民用水合 38 作组织或者个人管理。根据相关规定～考虑农田水利工程实际～本法规定:专业管理组织是各级政府设立的国有水利工程管理单位～负责大中型农田水利工程的管理。受益范围在一个行政区域内的工程～由该级人民政府设立专业管理单位。跨越两个行政区域的工程～由共同的上一级人民政府或者其委托的主要受益区域地方人民政府设立专业管理单位。 为了加强排涝工程的管理～本法对承担纯公益性任务的排涝工程管理单位的设臵和性质作了明确规定:排涝工程管理单位由有关人民政府决定设立～经编制部门批准～依法取得法人资格～并接受具有管辖权的水行政主管部门的行业管理。排涝工程管理单位是纯公益性水利工程管理单位。 2、农民用水合作组织 农田水利建设涉及中央、地方、村民委员会和广大农民多方的利益和关系～其组织与管理方式的改革和创新对促进农田水利建设民主决策和民主管理具有重要作用。成立农民用水户协会等农民用水合作组织是实现农民参与灌溉管理的有效方式。通过成立农民用水合作组织～将小型工程或大中型灌区斗渠以下渠系工程交给用水合作组织管理～解决了管理主体缺位问题～调动了广大农民参与管理的积极性～建立了供用水双方直接见面的用水管理制度～灌区管理机构直接向协会收取水费～减少了中间环节～避免了搭车收费、截留挪用～提高了水费收取率～减轻了农民负担～对于改进灌溉服务起到了重要作用。 为了贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作～提高农 39 业综合生产能力若干政策的意见》,中发„2005?1号,中关于加快农村小型基础设施产权制度改革的精神～以及《水利工程管理体制改革实施意见》中“积极培育农民用水合作组织”～“探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”的要求～进一步深化农村水利基层群管组织体制改革～促进农村水利工程的良性运行和充分发挥效益～水利部、国家发展改革委、民政部以水农,2005,502号文联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》～就农民用水户协会建设的指导思想和基本原则、职责和任务、组建程序、运作机制、能力建设、扶持政策等提出了具体指导意见。但是～作为规范性文件～农民用水合作组织的法律地位仍然没有明确～在很大程度上限制了其发展。 为此～本法对农民用水合作组织的法律地位和职责作出了规定:国家鼓励和支持建立农民用水协会等形式的农民用水合作组织～并对依法登记的农民用水合作组织给予一定的经费扶持。农民用水合作组织是用水单位和农户自愿组织、自主经营、民主管理、利益共享和风险共担的管水用水组织～是非营利性的社会团体～依法取得社团法人资格。农民用水合作组织在国家法律和协会章程规定范围内从事农田水利灌排经营、管理活动～为用水合作组织成员服务～接受水行政主管部门和社团登记管理机关的政策指导和有关国有水利工程管理单位的业务指导～对集体经济组织移交或自主兴建的农田水利设施享有所有权～代表用水单位和农户对农田水利设施的建设、管理进行监督。 3、乡镇水利站 40 乡镇水利站是国家最基层的水利单位,承担着乡镇防汛抗旱、水利建设、工程管理、区域水资源规划、水资源配臵、水环境建设与保护、农业节水技术推广、农村水利建设组织和水行政执法等任务～在农村水利工程建设、管理、防汛防旱以及为发展农村经济服务等方面发挥着重要作用。但是,由于管理体制不顺,内部改革不畅,自身建设薄弱等原因,导致乡镇水利站服务功能低下的状况十分突出。近几年来～随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村改革的深入～乡镇水利站的生存发展又出现了新的情况～除了运行经费仍然不足外～还碰到了两个新问题:一是农村普遍撤并乡镇～撤并乡镇以后～新的水利站以什么样的形式设立～富余的水利站人员如何解决～成了各级水利部门面临的新课题。二是不少地方在乡镇机构改革中～农村服务体系中的几站几所或撤并或砍掉～并将撤并后组建的新的农村服务体系全部交乡镇政府直接治理。如何根据新形势构建乡镇水利站～成为基层水利发展面临的新问题。 在乡镇水利站建设方面～目前主要的政策依据是《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》～其中明确了基层水利服务体系的水资源管理和防汛抗旱技术服务等为公益性职能～但是对其设立方式没有明确要求～同时缺少法律法规明确乡镇水利站的地位与职责～导致各地乡镇水利站改革缺乏指导性的政策依据。在投入方面～也没有明确地方政府的具体责任～导致乡镇水利站性质不明～职责不清～经费难以到位～办公条件差～职工待遇低。为了支持乡镇水利站建设～促进基层水利工作的开展～本法规定:乡镇水利站作为 41 县级人民政府水行政主管部门的派出机构～在县级人民政府水行政主管部门的管理下～履行管理范围内的农业灌溉、防汛防旱等公共服务和社会管理职能。定性为全额拨款事业单位～其人员经费和履行公益性职能所需经费全额纳入县级财政预算。 4、村组集体经济组织 为了保障农村村民实行自治～由村民群众依法办理自己的事情～发展农村基层民主～1998年国务院出台《村民委员会组织法》～对村民委员会的性质、职责、设立和选举办法等作出了规定～其中提出:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织～实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业～调解民间纠纷～协助维护社会治安～向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济～承担本村生产的服务和协调工作～促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。 农田水利工程是农村公益事业～属于村组集体经济组织负责办理的事务。而村组集体经济组织主要负责村组集体所有的小型农田水利工程管理等集体事项。但是～随着农村综合改革的深入～工程集体所有的体制与农村分户经营的体制存在着矛盾～工程维护管理责任往往难以落到实处～造成“集体”所有的工程～有人使用～没人管理～老化损坏严重。因此～村组集体经济组织管理有逐渐被农民用水合作组织管理取代的趋势。为此～本法规定:村组集体经济组织是农民自治 42 组织～负责村组集体所有的小型农田水利工程的管理～也可以委托农民用水合作组织管理。 (九)关于工程维护 长期以来～由于财政补贴不到位～水价标准偏低～水费收取困难～农田水利工程维护经费普遍短缺～致使工程维护工作无法正常开展。农田水利工程维护总体水平低下～成为工程老化失修的重要原因之一。特别是我国现有的农田水利骨干工程大多是改革开放前兴建的～标准低～质量差。由于工程不能及时维护～严重影响着工程的安全运行和效益发挥～需要通过立法明确。 关于水工程保护～《水法》第三十八条规定:在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物～铺设跨河管道、电缆～应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求～工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。第四十一条规定:单位和个人有保护水工程的义务～不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施。第四十二条规定:水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。第四十三条规定:国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。在水工程保护范围内～禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。 为了加强农田水利工程维护管理～根据相关法律法规～本法规定:农田水利工程管理单位和农民用水合作组织应当建立、健全农田水利 43 工程管理规章制度～加强农田水利工程设施的保护～定期对管护范围内的农田水利工程进行检查和维护。在大中型农田水利工程管理范围内修建桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、水电站等建筑物或者设施～影响水利工程效益发挥的～建设单位应当征得有关水行政主管部门的同意～并依法办理有关审批手续。 (十)关于工程占用补偿 关于占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿～1995年水利部、财政部、国家计委就发布了《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》～但在实施过程中仍然存在着一些困难和问题。原因是多方面的～主要包括:一是产权不明晰。绝大多数农业灌溉水源、灌排工程～特别是面上中小型水利工程产权关系不明～加上管理体制不完善、管理主体不到位～相关权利人缺乏依法申请补偿的依据。二是缺乏可操作的实施措施。农业灌溉水源、灌排工程面广量大～在工程类别上有灌溉、排水和灌排结合工程之分～在工程规模上有大、中、小型和田间工程之分～在工程产权与建设管理主体上有国家、集体、个人之分。如何因地制宜、分类指导、区别对待～在实践过程中没有严格的分类补偿标准和实施办法～很难操作。三是大多数农业灌溉水源、灌排工程界限不清。由于工程本身建设与管理手续不全～权属不清～虽然近年来有些工程推行了产权制度改革～进行了拍卖、承包、租赁～但缺乏必要的确权划界～影响了补偿工作的开展。四是多头管理～监管困难。农村水利建设涉及面广、参与建设管理部门较多～有些农村基础设施建设发生占用农业灌溉水源、灌排工程行为～水行政部门难以实 44 现有效的监控和管理。五是补偿政策受行政干预较大～如浙江出台免除占用补偿政策。 为了切实保护农田水利工程设施不被随意占用～保护农业用水权益～需要将上述规定上升为法律～并根据《水法》第四十三条“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围”的规定～对农田水利工程进行确权划界。为此本法规定:农田水利工程设施应当依法划定管理和保护范围。工程设施使用的土地应当依法办理土地登记～并明确边界、设立标志。任何单位和个人不得侵占、损毁农田水利工程设施。从事工程建设～不得占用农田水利工程设施及灌溉水源。确需占用的～需经管理单位或工程产权人同意～报工程所在地水行政主管部门批准～并采取相应的补救措施,给产权人和受益者造成损失的～依法给予补偿。 (十一)关于工程报废制度 水利工程报废是指对老化失修严重且改造加固技术上不可行或者经济上不合理的水利工程以及功能基本丧失的水利工程所采取的处臵措施。目前～水利工程报废制度在我国还不完善～主要政策依据是水利部2003年5月发布的《水库降等与报废管理办法,暂行,》,水利部令第18号,～针对10万立方米以上的水库报废管理作出了规定。 受传统的农田水利工程管理体制影响～农田水利工程一直重复着“投资建设—老化失修—标准降低—功能降低—抢险维修—损失严重—重新建设”的生命周期～农田水利工程设施管理维护没有得到应 45 有的重视～更没有建立起有效的工程报废制度～严重影响了水利资产的良性运行。为此～本法根据农田水利工程运行实际～对农田水利工程报废的几种情况作出规定:,1,工程超过使用年限～灌溉、排水效益基本丧失～无进一步开发利用价值的,,2,工程服务领域转移的,,3,因自然、人为因素影响～导致工程严重毁坏～无恢复利用价值的,,4,因规划设计不合理～工程质量不过关～改造处理技术上不可行或者经济上不合理的,,5,工程影响生态环境、防洪排涝安全等～需要实施拆除或者暂停使用的。 工程设施报废会造成水利资产的浪费和流失。为了保障工程所有者的权益～维护工程基本建设秩序～本法规定:工程报废必须经过论证、审批等程序后实施。同时～为了维护工程使用者权益～本法对工程报废补偿也作出了规定:农田水利工程设施报废～影响使用者权益的～工程管理单位应当给予相应的经济补偿。 (十二)关于农业水量分配 1、灌溉用水分配 我国是一个农业大国～人口多、耕地少、水资源紧缺、水旱灾害频繁～保证国家粮食安全～解决好13亿人口的吃饭问题～始终是治国安邦的头等大事～始终是推动经济发展、保持社会稳定的基础。特殊的国情决定了保证国家粮食安全必须建设节水型社会～走灌溉农业的发展道路。 新中国成立以来～我国政府高度重视灌溉事业的发展～农田灌溉面积从1949年的2.4亿亩发展到2008年的8.7亿亩～占全国耕地面 46 积的48%～每年在灌溉面积上生产的粮食占全国总量的3/4～生产的商品粮和经济作物都占90%以上～为保证我国粮食安全做出了重要贡献。但是～随着我国人口的增长和耕地的不断减少～农业生产面临的压力越来越大～特别是由于农业生产比较效益低～在用水紧张的情况下～甚至出现了挤占农业用水的现象。 为了保障国家粮食安全～必须通过立法手段保护农民的用水权益～限制其他行业挤占农业用水的行为。为此～本法规定:国家保障农业灌溉合理用水。任何单位和个人不得随意挤占农业用水。 2、灌区水量分配 农业水量分配包括三个层次～一是从流域到区域的水量分配,二是取水许可～分配给灌区,三是灌区水量调度～将灌区的水量分配给用水户～由用水户遵照灌区规定～在固定期限内享有该部分水量的使用、收益和处分等权益～并承担相应责任。目前～前两个层次制度比较完善～第三层次需要规范。 《水法》第五章对水量分配做出规定:国务院发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配。调蓄径流和分配水量～应当依据流域规划和水中长期供求计划～以流域为单元制定水量分配方案。县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量～制定年度水量分配方案和调度计划～实施水量统一调度,有关地方人民政府必须服从。为了更好地落实《水法》～实施水量分配～有效促进水资源优化配臵～水利部于2007年12月发布《水量分配暂行办法》,水利部令 47 第23号,～其中第四条规定:省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订,报本级人民政府批准。第五条明确:水量分配应当遵循公平和公正的原则～充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求～妥善处理上下游、左右岸的用水关系～协调地表水与地下水、河道内与河道外用水～统筹安排生活、生产、生态与环境用水。 根据上述规定～一些地方开展了积极探索～提出了水量分配的原则～可供灌区水量分配参考。《中国水权制度建设》?期研究报告整理了各个水权实践地区的分水原则～如表1所示。 根据相关法律规定～参考水权实践地区的分水原则～考虑灌区水量分配实际～本法提出:灌区管理单位应当科学制定灌区水量分配方案～并报县级以上地方人民政府水行政主管部门批准实施。灌区水量分配以用水合作组织为基本单元～制定水量分配方案。灌区水量分配应当遵循以下原则:,1,公平性原则,,2,可持续性原则,,3,尊重现状原则,,4,定额管理原则。 48 1表1 水资源使用权分配原则 流域 省份 分水时间 原则 政府宏观调控、协商确定原则 霍 水资源流域统一配置原则 内蒙 林 2006 总量控制与定额管理相结合原则 吉林 河 公正、公平、公开原则 水资源现状利用和发展需水统筹考虑原则 公平原则。 水资源统一配置原则。 政府宏观调控、协商调整原则 大 内蒙 生活、生产与生态环境用水统筹兼顾的原则。 凌 2006 辽宁 以供定需为主原则。 河 水资源利用现状和发展需水统筹考虑原则 总量控制与定额管理相结合原则 分级确认原则 节约用水 漳河 河北 2003 上下游、左右岸统筹兼顾、团结治水 尊重历史,面对现实、适当考虑发展,兼顾工程现状及用水现状 可持续发展原则 卫河 河北 2003 基本生活需求和适时适量考虑生态需求优先原则 尊重历史、着眼现实原则 1 《中澳合作——中国水权制度建设项目》最终报告 49 统筹兼顾、资源共享原则 坚持平等、兼顾效益原则 优先保证人民生活用水和国家重点建设的工业用水 保证黄河下游冲沙入海用水 黄河 1987 黄河航运与渔业用水,采取相继发展的原则,不再单独分配 黄河水资源的开发利用,要上、下兼顾,统筹考虑 地下水原则上不再增加开采量 年总量控制原则 平行线原则 黑河 甘肃 1992 逐月滚动修正原则 允许误差和多退少补原则 投资、工程、效益三挂钩原则 体现水资源国家所有的原则 石 基本用水优先、公平与效率兼顾原则 羊 甘肃 2006 尊重历史、立足现状、兼顾未来的原则 河 民主协商与集中决策相结合的原则 塔里有效性原则、公平原则、系统性原则、协调性原则、优先性原则 新疆 2005 木河 抚河 江西 2005 尊重用水现状原则,公平原则,公平与效率兼顾原则 晋江 福建 1996 尊重历史、占用优先和公平的原则,着眼现在、适度放眼未来 3、农业节水与水量转让 目前我国农业用水量占到全国总用水量的60%左右～而水的有效 50 利用率只有0.47左右。如果灌溉水利用率提高10%-15%～同时灌溉水分生产率也提高10%-15%～可减少灌溉用水量约600亿-800亿立方米。由此可见～农业节水潜力巨大。但农业节水推广难度较大～关键是节水义务落实不到位～节水激励机制不健全。 关于节水义务～《水法》有明确规定。《水法》第八条规定:国家厉行节约用水～大力推行节约用水措施～推广节约用水新技术、新工艺～发展节水型工业、农业和服务业～建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施～加强对节约用水的管理～建立节约用水技术开发推广体系～培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。考察到农业节水意义重大～本法根据《水法》等规定～进一步强调:国家鼓励农业节水～发展节水型农业。国家对农民购买节水设备与产品进行补助。 关于节水激励机制～目前出台了相关规定～地方也有一定的探索。《取水许可与水资源费征收管理条例》第二十七条规定:依法获得取水权的单位或者个人～通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的～在取水许可的有效期和取水限额内～经原审批机关批准～可以依法有偿转让其节约的水资源～并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。2005年～水利部下发了《水利部关于水权转让的若干意见》～对进一步推进水权制度建设～规范水权转让行为提出意见。黄委出台了《黄河水权转换管理实施办法》、《黄河水权转换节水工程核验办法》。宁夏、内蒙古组织开展了大量的水权转换工作。 51 根据有关政策和水权转换经验～为鼓励节约用水～本法作出如下规定:灌区管理单位及用水户采取节水措施节约的水可以有偿转让。 (十三)关于灌溉用水水价 1、农业水费政策变迁 随着经济社会的发展～我国的农业水费政策大体经历了四个发展阶段: 第一个阶段:1949年—1965年～公益性供水阶段。在这一阶段～灌溉视为“福利”～水利工程运行管理和维护费基本靠国家拨付的水利事业费解决。 第二个阶段:1965年—1985年～政策性低价供水阶段。在这一阶段～水价和水费从实践到理论都开始了有益的探索。1965年～国务院批转水利电力部制订的《水利工程水费征收、使用和管理试行办法》～这是我国第一个有关水价政策的重要文件～规定了受益单位需要支付水费～并确立了按成本核定水费的基本模式。“水的商品属性”的概念逐步形成～各地逐步调整水价。但由于当时处于计划经济环境下～全国大部分地区并未按规定执行。 第三个阶段:1985年—2000年～水价改革起步阶段。1985年～国务院颁布了《水利工程水费核定、计收和管理办法》(国发[1985]94号)～规定“水费标准应在核算供水成本的基础上～根据国家经济政策和当地水资源状况～对各类用水分别核定。”文件的颁布使我国的水利工程供水由低标准收费～逐步进入了核算成本、按量收费的新阶段。1988年施行的《水法》确立了征收水费的原则～为征收水费奠 52 定了法律基础。1997年10月国务院颁布了《水利产业政策》,国发[1997]35号,～第十六条规定～原有水利工程的供水价格要根据国家的水价改革和成本补偿～合理收益的原则～区别不同用途～在三年内逐步调整到位～以后再根据供水成本变化情况适时调整。1999年水利部印发《水利产业实施细则》,水政法[1999]311号,～也要求现有水利工程的供水价格应在2000年以前调整到位。但囿于当时计划经济的历史条件～《水费办法》将农业水费按行政事业性收费进行管理～由于农业用水的特殊性～农业水费一直没有调整到位。 第四个阶段:2001年至今～水价改革推进阶段。有关部门明确水利工程供水是一种商品～依法按商品价格范畴管理水价～要运用价格杠杆来达到节约使用的目的。《水利工程管理体制改革实施意见》,国办发[2002]45号,把“建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式”列为水管体制改革的重要目标之一～提出:“水利工程供水水费为经营性收费,供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定～对农业用水和非农业用水要区别对待～分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定～不计利润。农业水价要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整～分步到位”。2003年国家发展改革委、水利部联合发布的《水利工程供水价格管理办法》,以下简称“水价办法”,明确～水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定～并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整,把超定额累进加价、丰枯季节水价等根据水资源丰缺状况和供求关系核定水价的制度～作为 53 水价形成机制的重要组成部分。《水价办法》在发挥价格机制优化配臵水资源、提高用水效率的同时～把农业用水定位为一种特殊商品～明确规定根据国家经济政策以及用水户的承受能力～水利工程供水实行分类定价。水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格。农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定～不计利润和税金。《水价办法》还充分考虑了水利工程可持续运行对水资源可持续利用的关键作用～把推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价作为今后水利工程水价改革的方向。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立～从中央到地方都在不断推进水价改革并在实践中积极探索～水价改革有了较大进展～并积累了不少宝贵经验:一是因地制宜～改革水价计收方式,二是推行科学计价制度～促进节约用水,三是改革末级渠系水价管理～约束终端水价秩序。但由于观念和体制上的问题～水价改革仍然存在不少问题～最突出的问题是水价水平仍然偏低～且执行不到位～尚未达到补偿成本的要求。 2、农业水价政策 关于农业水费～目前存在着较大争议:一是在减免农业税的大背景下～提出减免农业水费。但当前减免农业水费的时机尚不成熟～农业用水效率低下～必须充分发挥价格促进节水的杠杆作用,同时由于农业水费是水利工程良性运行的重要保证～在尚未建立完善的农业灌溉财政补贴机制前提下～无疑是雪上加霜～水利工程的运行无法保证～由此可以导致农民需要用水时无水可灌～对国家粮食安全造成严重威 54 胁。二是农业供水是一种准公益性商品～应该由政府和农民共同承担～关键是充分考虑农民承受能力～建立合理的农业水费分摊机制。 考虑以上因素～研究认为～农业灌溉用水水价制定应坚持以下三个原则:一是坚持“补偿成本”原则。水价按成本核定～应作为定价的基本原则～以顺应价值规律～保证水管单位的正常运行费用和发挥价格的调节作用～促进节水用水。二是坚持合理分摊原则。考虑兼顾补偿成本和农民承受能力～合理分摊供水成本～原则上不增加农民承担。三是坚持政府调控和市场调节相结合。农业灌溉水费是经营性收费～是农业生产成本～用水应当支付水费。但农业灌溉用水是一种特殊商品～具有公共物品的特征～需要政府调控～甚至由政府补贴部分水费。因此～本法规定:国有管理单位基本支出和维修养护经费由政府和用水户共同负担。 考虑农田水利是农业生产极其重要的基础设施～根据《价格法》相关规定～灌溉供水价格在必要时应当实行政府指导价或者政府定价。为此～《水利工程供水价格管理办法》第五条做出明确规定:水利工程供水价格采取统一政策、分级管理方式～区分不同情况实行政府指导价或政府定价。政府鼓励发展的民办民营水利工程供水价格～实行政府指导价,其它水利工程供水价格实行政府定价。调研发现～上述规定符合实际～但法律效力比较低～需要立法进一步明确。因此～本法强调:农业灌溉供水价格实行政府定价或者政府指导价～以政府指导价为主～民办民营水利工程水价以满足工程持续运行为原则～由受益者协商议定。 55 3、农业水价制度 我国农业用水约占全国用水总量的62,～灌溉用水又占农业用水的90,左右。农业灌溉用水存在粗放的用水模式、水资源浪费严重～已经影响水资源的可持续利用～如果不采取措施～将直接影响节水型社会的建立。因此～必须采取严格措施～提高农业用水效率～对于实现水资源的可持续利用有着积极的意义。 《水法》第四十七条规定:国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。《水利工程供水价格管理办法》第十四条:各类用水均应实行定额管理～超定额用水实行累进加价。超定额加价办法由有管理权限的价格主管部门会同水行政主管部门确定。 根据以上规定～从促进灌溉方式转变、树立节约用水意识、实现水资源可持续利用的角度考虑～对农业灌溉用水必须实行总量控制和定额管理相结合的制度～超定额用水实行累进加价制度。因此～本法规定:农业灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度～超定额用水实行累进加价制度。 56 57