选择性执法

选择性执法 选择性执法，是法制实践中客观存在的一种现象，关于它的定义有褒贬各异的两种版本:其一是指执法主体对不同的管辖客体，刻意采取区别对待、有违执法公正的问;其二是指国家根据情势变化，试图获得灵活性和实效性，而在执法上做出的调整。 选择性执法，即在时间、空间、客体上有选择的执法，是因为对违法时间、空间和个体始终具有高度不确定性，要确保这些法律有效实施，需要庞大的执法资源。执法主体对不同的管辖客体，刻意采取区别对待、有违执法公正的问题;国家根据情势变化，试图获得灵活性和实效性，而在执法上做出的调整。 正因为选择性执法在以较小的执法资源推动法律实施的同时，也存在着必然的病灶，与法治目标背道而驰，所以它被赋予褒贬各异的两种定义也在情理之中，这是公平与效率矛盾的体现。但是必须肯定的是，择性执法是必须存在的一种执法策略，其正负两种作用都有可能衍生，因而对其所有的研究只能是考虑如何去弥补、，让效率与公平并驾齐驱，而不是放弃。 选择性执法的根本特性，即在时间、空间、客体上有选择的执法，这也是“选择性执法”的字面意思所在。选择性执法之所以存在，是因为:随着社会的不断发展，社会各方面的联系越加频繁，关系愈加复杂，需要用法律调处的矛盾和问题也越来越多，从个人的生老病死到 社会的公共管理，从单位的日常活动到企业的经营行为，都可能涉及具体的法律关系。同时，法律执行者、相对方永远是非对称的，不可能“一根绳子拴一个蚂蚱”——一对一的线性控制,违法时间、空间和个体始终具有高度不确定性。要确保这些法律有效实施，需要庞大的执法资源，但是社会供养公共产品的能力始终有限，使得执法始终处于被动的境地，只能有选择地进行。 正面作用 通过灵活的个别执法，以点带面，产生广泛的威慑效应和示范效应，激发自省意识和违法风险意识，使法制秩序得到一定程度的维护，节约执法资源和执法成本。这是选择性执法的优势。表现在司法领域为民不告官不理，除刑事案件公权机关会主动介入外，一般只有在利害关系人主动告诉后才启动执法程序。表现在生产领域为抽样检查，通过检验样品质量去总体质量。在行政领域更为普遍，或者主动选择个别进行执法，或者被动发现后才进行执法不是发生后即执法。 负面作用 因为选择性执法在时间上和空间上总会有疏漏，一些违法现象总可能不被处置，有法不依、违法不究在上具有合理性。这是选择性执法的先天性病灶，容易衍生两个方面的问题:一是给执法腐败提供操作的空间，执法者可以利用控制执法的疏漏率或者选择执法与否来威胁利诱管辖客体，从而实现权力寻租的目的。二是随着执法的疏 漏率逐渐增大，容易产生“破窗现象”，“这扇窗户得不到及时维修，别人就可能受到某种暗示，去打烂更多的窗户玻璃。”向社会、系统传递出一个错误的信息:对法律、规则不必当真，可以在执法的空间中躲避，而不需主动遵守法律。这对法律的平等性、权威性、正义性和神圣性，构成严重挑战，对法制秩序是一种严重损伤。近年来中国虽然加强了煤矿生产、食品安全领域的行政监管，但重大安全事故仍然不断发生，就行政管理上的问题而言，选择性执法是重要的缺陷。 弥补方法 因为选择性执法始终具有有法不依、违法不究的可能性，难以让法制秩序得到根本的维护。为了巩固和维护法制秩序，常有的思路是进一步提高选择性执法效能，让人不敢违法，减少违法现象，辅以的主要方法有自由裁量、运动执法和重典治乱三种。 自由裁量 让执法者能根据情势变化，在法律给定的自由尺度内从重或者从轻。它的好处是使执法裁定能够符合民众心理取向、符合经济社会要求、产生必要的示范效应，弥补执法力量的不足。比如，在发达地区经济处罚相对从重，能对富裕群体起到威慑作用;坦白从宽，可以促使违法者配合侦破，降低执法成本;对配合执法的从轻、态度恶劣的从重，能树立执法者权威，减少执法阻力。它的缺陷是当执法者偏离自由裁量的正确目的时，可以根据自己利害关系取向在法律给定的自由尺度内从重或者从轻，给权力寻租提供有效的操作空间和规避空间。 运动执法 由执法者选择启动时机，于短时间内集中力量打歼灭战。它的好处是执法者能在充分准备后进行突然袭击。对违法者而言由于被惩戒的时间不确定，可以一定程度消除投机心理。比如在食品质量问题严重的时候启动的食品专项整治活动，在生产安全形势严峻的时候开展的安全专项整治活动，这些大都可以在一定程度上解决突出问题，回归正常的生产生活秩序。它的缺陷是容易代替常态执法，让执法在时间和空间的疏漏率进一步扩大，呈现或松或紧的周期，让执法惰性得到制度的保护。具有违法动机者可以躲一时风平浪静，躲过后海阔天空。同时选择启动时机难以有效把握，容易成为“马后炮” ，如果掺入权力寻租因素，运动执法更可能变为一种猫鼠配合的作秀游戏，失去执法的本来作用。 重点治乱 在立法时对某种情形的处罚从重、从严(不是执法者在自由裁量权范围内的从重)，可以让民众一定程度上望法生畏，自觉遵守，不敢越雷池一步。比如，封建社会对欺君之罪的处置，古今中外对叛国罪的处置，我国现在对贩毒、非法使用枪支的处置，都比较严厉，这也使这方面情形产生相对较少。它的缺陷是不符合人性化法治倾向，能治一时却不能治一世，长久容易激化社会逆反情绪并在短时期内不能释放，最终可能积累成重大的社会问题。同时，它在增强被执法者的畏罪感的同时，更容易激发其贿赂执法者寻求逃避的愿望。 编辑本段 执法缺陷 选择性执法因为其先天性病灶和运行过程中多种对策的缺陷，因而更需要寻找更有效的弥补方法。对人大而言，作为立法机关、监督机关和最高权力机关，恰是应尽的责任。 1、匹配执法资源，减少选择性执法现象。 徒法不足以自行，执行是法律的生命。只有执法资源匹配，法律才能得到更严格的执行，有法不依、违法不究现象才能减少，权力寻租的机会才会降低。要推进依法治国，在立法时必须统筹考虑执法问题特别是执法资源匹配问题。但在中国法制实践中，执法资源的匹配一般由各级人事编制部门掌控而不是由立法机构统筹，客观上容易让执法资源始终处在不足或者不适的境地，影响法律的执行效果。随着依法治国进程的推进，这个责任更多的应由享有立法权和监督权的各级人大承担，也只有这样立法和执法才能实现良好对接，依法治国方略才能有效落到实处。 2、减少自由裁量、规范自由裁量，缩小权力寻租空间。 立法机关在立法时要尽可能细化处置规定，减少自由裁量的范围。人大应该收回让渡给政府和部门的部分立法权力，尽可能在人大体系内让法律得到完善，克服立法部门化、权利化、自由裁量化倾向。对于因经济社会发展不平衡而必须差异对待的，可以赋予省、市人大一定权限，按照本地区的实情进行细化规定。就现行立法体制而言，市级没有立法权(有立法权的较大的市实为副省级城市)，这需要进一步探索。 3、加强对执法工作的监督，防止执法过程中的权力寻租。 应逐步分离执法机构的选择权和执法权，建立高效透明的执法指挥中心，提高执法的随机性和均衡性，削弱执法权力寻租的能力。应增强人大查处执法违法的能力，主张人大对执法个案进行事后剖析，增强人大监督的威慑效应，遏制权力寻租的冲动。应主张人大对整体执法情况进行效能评估，督促执法机关勤于执法，在时间和空间上增加执法密度。 4、减少“破窗现象”，减轻执法需求。 当破窗现象较少出现时，可以减轻执法资源的压力，使有限的执法资源应用到重要的“易感”部位上，从而逐渐实现社会治理的良性循环。反之，执法会疲于应付，违法不究会逐渐普遍，从而产生恶性循环。当然，减少“破窗现象”是一种策略性选择，在技术上还有赖于其他各项手段，包括自由裁量、运动执法、重典治乱。但必须把握的是，当治理达到一定水平后，执法就应该回归常态，通过在时间和空间上增加执法密度来减少“破窗现象”。而督促和支持执法者在时间和空间上增加执法密度永远是人大监督的重点。 采取措施 若要通过发挥人大作用弥补选择性执法缺陷，必须充分认识人大工作的选择性。人大工作在何时工作 、对谁工作、 怎样工作、怎样处置上有极大的选择性，同样具有选择性执法的缺陷。同时人大权力在法制体系中属于终极权力，具有更高的政治责任，因而更需要有主动的态度去克服选择性执法缺陷。 频率适宜 人大常委会有限的常规工作力量决定了行权不可能有很高的频率。时时事事面面俱到，只会疲于应付，无所适从，难有成效。但若频率很低，疏而“常”漏，“一府两院”工作中的问题被触及的几率就会减少，犯错者犯错的风险成本就会降低，自省意识就会减弱，“漏网”意识就会激发，人大的威慑作用就会丧失。同时，对公众而言，对常委会的实际作用也容易产生怀疑，即便偶尔“重拳出击”也可能被认为是作秀。显然，要增强人大常委会工作的公众认同感、权力的威慑力，必须有适宜的工作频率。 刚柔相济 刚性措施在对具体对象产生强制效果的时候，也对其他对象起到威慑作用。若人大工作缺乏刚性，其声音就得不到理睬和重视，工作的收效自然甚微。因此，对于人大工作而言，在不可能事事监督的情况下，抓“重点”还得依“重典”，必要的时候采取刚性措施“杀一儆百”，让其他对象产生强烈的戒惕，“不待扬鞭自奋蹄”，显然是必需的策略选择。 有效宣传 良好的宣传可以有效的凸显效果、拓展受众、延展时效，不但让群众入眼入耳、入脑入心，更能让有关人员有则改之、无则加勉、闻者足戒，实现威慑作用的最大化。目前，地方人大常委会应根据监督法有关监督公开的要求，依托现代信息技术和传媒力量，把准公共视角，加强工作宣传，努力提升权力的公信度。 接受监督 应深入推进阳光行权，充分接受人大代表和人民群众的监督。应积极推进代表述职制度，接受人民群众特别是选民的监督和评判;应不断改革和完善选举制度和干部选拔制度，逐步建立包括常委会组成人员在内的国家机关组成人员直选制度，促使其自觉恪守职业操守，提升履职能力，提高工作实效。 编辑本段 具体案例 2009年4月23日的《新晨报》刊登了一篇文章《“偷窥女邻居”与“嫖宿幼女”谁更严重》。说的是家住在成都的李某暗恋邻居刘某，趁其丈夫不在，潜入刘某家院落内，然后爬上一颗树窥探刘某在家的一举一动。事发被法院以强奸罪判决。李某偷窥的是成年人，而贵州省习水县的几位官员却是实打实地糟蹋的是幼女，而且犯罪事实证据确凿。然而，法院却只判决为“嫖宿幼女”。如果没有官员身份的李某性侵犯了那几名幼女，没准就是强奸罪的最高刑期;倘若是习水的几位官员偷窥了女子，可能当地法院管都不会管。同一部刑法，差别咋就这么大,作者将其定为这是一种选择性执法。读后引起感慨，禁不住要问:我们还有多少执法属于选择性执法, 备受世人瞩目的云南“躲猫猫”事件，对有关涉案人员的审理结果终于出炉了。看守所民警李东明因玩忽职守罪获有期徒刑1年6个月，缓刑两年;另一民警苏绍录 犯虐待被监管人员罪，刑1年。而同案中，因故意伤害致李荞明死亡的三位看守所在押人员分获无期徒 刑和有期徒刑17年、16年。因犯罪情节不同，同案不同刑当属正常，但在这起“躲猫猫”案件中，同案的官、民获刑竟然有如此巨大的差别，难怪舆论汹汹。尽管为当地法院辩护的专业人士或许说，二者不具备可比性，“狱霸”是直接打死了李荞明，警察只是疏于看管或者是有虐待的情节。但稍有常识的人都知道，将一群涉嫌犯罪的人关押到一个由警方 控制的空间内，警察就负有维持秩序、 现代的“选择性执法”之所以能发生，我以为关键是掌握权力者并不能严格地受到制约和监督，也就是说，广大小老百姓对掌握权力者如何获 得权力、行使权力，没有多大的发言权，顶多发发牢骚。那么官官相护是一种自然的状态。除了“犯官”比一般的“犯民”有更大的活动能力，更重要的原因是犯事 的官员和负责处理案件的官员处在同一利益同盟，就算彼此并无多少交情，但彼此有一种荣辱与共、物伤其类的共同体感觉，多数负责处罚的官员笔下留情并不奇 怪。这种现象，放在40年前的语境中，就是“阶级情感”。 前不久两件案子的审判结果公布，陈同海贪污和受贿涉案近2亿，被判死缓;而浙江非法集资涉案7忆的的杜益敏，被判处死刑立即执行。同样，法学家可以一一罗 列出两个案件的不同之处，以证明量刑适当。但同样会让公众如对“躲猫猫”一样，引起“选择性执法”的质疑。公众的感觉，或许有情绪化的成分，但在公众对公 权力机关的信任度急剧下降的当下，这种情绪的社会背景值得深思。历史的巨轮已经驶到21世纪，“官籍”在司法实践中，竟然还有这般的 功效，难道中国古代传 统的“官当”刑事法则-----即官员资格的褫 夺可以抵刑，还能顽强地存留在具有中国特色的社会主义司法体系当 中