中国东海之争

从国际法角度论中日东海争端 近年来,中日东海问作为中日两国之间悬而未决的争端,时时泛起波澜,威胁着两国间的关系。中日两国世代为邻,出于特殊的历史原因,两国的双边关系一直阴晴不定,而现今对能源需求的不断增长,又为中日关系增添了新的变数。2004年起日本对中国开发"春晓气田"突然发难,指责中国在主权范围内正常的海洋资源勘探,侵犯了日本的海洋权益。尽管中国方面一贯认为中日专属经济区的界线应该在冲绳海槽,但考虑到存在争议,为维护两国关系,中国方面一直没有在争议海域进行资源开采活动。鉴于东海划界问题的争议不仅涉及两国各自的国家主权,而且牵涉到重大的经济利益,因而我国对于这一问题,一贯主张双方应该通过谈判加以解决,多次强调"搁置争议、共同开发"是解决东海问题的正确选择。截至目前,中日之间已举行了七轮东海问题磋商,双方确认了把东海作为"合作之海"的方针,明确了维护东海局势稳定的重要性,也就各自共同开发的坦诚地交换了意见,尽管两国间还存在着较大的分歧,但双方仍表示今后将继续保持磋商的进程。 一、中日东海争端的由来及双方立场 (一)东海的地理情况 东海是我国东部的一个边缘海,北起中国长江口北岸到韩国济州岛一线,南以广东省南澳岛到台湾省本岛南端一线同南海为界,东至日本琉球群岛,海域东西宽约300至500公里,南北长约1300公里,总面积约77万平方公里。东海的海底地形比较复杂,基本上可以分为两部分:西部为宽阔的大陆架,成为东海大陆架,占东海总面积的66.7%;东部为大陆坡。东海大陆架是世界上最宽阔的大陆架之一,北宽南窄,平均水深72米,但是大部分海域的水深为60到140米,陆架外缘在水深120到200米处。东海大陆架是我国大陆在海水下的自然延伸,直至冲绳海槽。 (二)中日东海争端的起因 中日东海争端的起因源于日本自2004年5月起对中国开发"春晓气田"的反应逐步升级后导致的结果。2004年5月27日,日本《东京新闻》记者和杏林大学教授平松茂雄乘坐飞机对我国东海天然气开采设施的建设情况进行了"调查"。第二天起,此二人就开始在《东京新闻》上连日刊登《中国在日中边界海域建设天然气开采设施》、《日中两国间新的悬案》等报道和述评。⑴《东京新闻》对我国开发东海天然气表现出异乎寻常的"关注",大肆渲染我国"企图独占东海海底资源",在日本引起不小的风波。随后日本各大媒体纷纷介入,政府方面也成立了"海洋权益相关阁僚会议",鼓动日本企业同中国争夺海洋能源。日本政府不仅提出了所谓的"吸管效应",认为如果中国在中日海域中间线附近开采油气,就不可避免地会像吸管一样"吸"走本属于日本的资源,并要求中方向日本提供相关的采掘数据;而且还在"卢沟桥事变"纪念日那天,从挪威花巨资租借了先进的海洋调查船,在数艘先导船的引导下来到距离"春晓气田"约50公里处的海域进行海底资源调查。日益恶化的事态不仅使美国表示关注,而且还给我国海上对外油气开发合作带来了消极影响。2004年9月28日,"春晓气田"项目的外方合作伙伴--皇家壳牌石油公司和优尼科石油公司宣布退出。之后,中日两国围绕东海油气开发等问题的摩擦迅速升温。 (三)引发中日东海争端的原因 一般认为引发中日东海争端主要有这样几个原因: 1.丰富的油气资源。根据地质史学家的研究考证,东海在古时代曾经露出陆地,与我国大陆连成一片,形成沿海广阔的平原,在随后的地质发展和演变过程中,由于受地球内力和 外力的共同作用,东海地壳逐渐下沉,沉积在海底的地层形成了褶皱和断裂。同时来自中国大陆的古黄河、古长江及其他中国古江河的大量沉积物受到台湾皱折带和闽浙隆起带的阻截而大量堆积于东海大陆架的凹陷带,形成稳定的具有丰富油气资源的构造盆地,非常有利于石油的生成积聚,因此东海海域是个蕴藏丰富的海底石油区。有部分科学家分析认为,东海蕴藏着60-70亿吨的石油以及天然气,相当于黑海油田的储存量,可称为第二个中东。⑵随着东海资源的不断开发,东海成了令周边国家垂涎三尺的黄金宝地,1968年联合国亚洲经济委员会通过对台湾海峡以北的海底资源的勘测,发现包括钓鱼岛群岛在内的广大东海海域蕴藏着丰富的海底石油资源。1969年,美国海洋学家埃默里等人所著的《东海和黄海的地质构造和水文特征》一文发表,⑶文中提出在东海存在着世界上最有希望的尚未勘探的海底石油资源,这对资源短缺的岛国日本无疑具有极大的吸引力。 2.《联合国海洋法公约》。《联合国海洋法公约》在联合国第三次海洋法会议上获得通过,到1984年12月9日《公约》规定的签字截止日期时,有159个国家和实体签了字,我国政府也签署了该公约,至1993年11月16日,已有60个国家递交了批准书。《公约》中规定,"本公约应自第60份批准书或加入书交存之后12个月生效",因此《公约》已于1994年11月16日正式生效。《公约》是在发展中国家的力量逐步壮大的背景下出台的,力图在占世界面积2/3的海洋建立一套全新的法律制度,客观上维护了第三世界国家的权益,也符合我国的国家利益。 但《公约》在处理一些具体问题上,却可能给我国造成一定的困难,比如《联合国海洋法公约》第76条规定,沿海国的大陆架是指其领海以外陆地领土的全部自然延伸,其宽度如果不足200海里,则可以扩展到200海里的距离。由于大陆架蕴藏着极为丰富的自然资源,所以自该公约诞生之日起,各国之间关于大陆架划界的争端就从来没有停止过。近年来,陆地资源的急剧减少以及人类开发海底资源能力的不断增强,使得各国对大陆架的争夺日趋激烈。然而由于东海海域大陆架最大宽度不足400海里,最小宽度仅为167海里。因此,中日双方所主张的专属经济区就必然会出现部分重叠,加之我国一直主张东海大陆架作为我国领土的自然延伸,向东一直到达冲绳海槽,不受200海里之限,中日之间不共有大陆架。因此,依据"大陆架自然延伸"原则,我国主张冲绳海槽中心线即为中日东海大陆架的天然分界线。日本则认为中日为共同大陆架,冲绳海槽不过是紧密相连的中日大陆架之间的偶然凹陷,要求采用等距离方法划界。日本正是在出现的这"两条线"上大做文章,有意模糊专属经济区和大陆架的区别,意欲扩大专属经济区,与中国强分大陆架资源。 二、中日东海争端的法理分析 有关东海海洋权益的争议,从海洋法和国际司法判例来看,中国所提出的理由比日本充分,所依据的和所提出的主张也比日本更为合理。 这里我仅从国际法的角度对此进行一些分析: (一)自然延伸原则的国际法地位 根据《联合国海洋法公约》的规定,"自然延伸原则"是确定大陆架概念的基本原则。《联合国海洋法公约》第76 条第1款对大陆架作了如下定义:"沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200 海里,则扩展到200 海里的距离。" 在大陆边从测算领海宽度的基线量起超过200 海里的任何情形下,沿海国可以按照《公约》第76 条第5 款规定的方式来划定大陆边的外缘:"不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里,或不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里。"另外,第76 条第10 款规定:"本条的规定不妨害海岸相向或相邻国家间大陆架界限划定的问题。" 从《公约》对大陆架所下的定义可以看出,公约为大陆架设定了两项确定权利的标准, 即自然延伸和200海里距离。在这一点中包含了两层意义:第一层是对国家的单方面行为而言的,国家可以采用自然延伸或距离标准中的任何一个标准来主张其大陆架权利范围,也就是说,自然延伸与距离标准是彼此独立的。第二层是对两者之间的关系而言的,两个标准中,自然延伸标准居于首要地位,而距离标准则处于从属地位,这是有坚实的法理依据的。 结合这一依据来看,虽然中国大陆距离冲绳海槽要远于日本,但从地理构造上说,冲绳海槽以西的大陆架和中国大陆是连为一体的,是大陆自然延伸的一部分。因而中国最多可以享有东海350 海里大陆架,其位置可以达到冲绳海槽中央。而200 海里的大陆架范围,其本身并不是绝对的,它是建立在"陆地领土的全部自然延伸"的基础上的。 。 (三)等距离中间线原则的法理分析 依据国际法,中日东海划界不适用等距离中间线原则。《联合国海洋法公约》的第六部分,从第76条到第85条中,对大陆架做了详细的规定,其中没有提到等距离中间线,只是规定在国际法基础上划界,以便得到公平解决。部分国家主张等距离中间线原则,认为相向国家的大陆架划界应以一条其每一点均与测算各国领海宽度的基线的最近点距离相等的界线为基准划定大陆架的疆界。但等距离中间线原则无论从有关公约还是从国家实践、司法判例等各个方面都无法支持它是大陆架划界的一般国际法原则。⑺因此,它不是法律,不具备法律效力,日本单方面主张等距离中间线,对中国没有任何法律约束力。 从公约中可以看出,等距离划界仅仅是一种划界方法,从来没有上升到真正的划界原则的高度,国际实践中早已将这种方法连同其他划界方法纳入了公平原则的具体办法中。⑻也就是说,等距离中间线原则必须符合公平原则,否则就是不适用的。而在划分东海大陆架的问题上,如果运用等距离中间线原则,就背离了公平原则和自然延伸原则,也不符合按岸线长度比例划分海域的国际惯例。在中国迫切需要海洋资源的华东地区所得海域面积仅是冲绳地区所得的三分之一,按人均拥有海洋面积比较,相差了千倍这是极不公平的结果,因而在东海大陆架划界中等距离中间线根本不能考虑。另外,就东海来说,中日海岸地理有着显著差别,这种差别构成排除中间线的一个重要情况。东海西侧是中国的连续海岸线,长达3000多公里,其中仅杭州湾以南段即达900公里;东侧是日本零散岛屿的断续海岸线,从九州至琉球群岛仅1000多公里,岛间距离有的超过100海里,在北纬30°以南的地区,如果按照海岸的一般走向测算中日海岸线,其比例为64.3∶35.7。⑼在这种不均衡的地理环境下,以中间线平分东海显然有悖公平原则。 此外,有一点不能不提,撇开等距离中间线原则来看日方提出的"吸管效应",我认为这一理论也是站不住脚的。第一,1990年伊拉克侵略科威特所持就是这个理由,这一理论在国际社会已经站不住脚了;第二,东海大陆架是西高东低,油作为液体,即使流动,也是从中国这边往日本那边流,不可能倒着流。 综上所述,中日东海大陆架划界问题应当依照国际法的精神,遵循公平原则和自然延伸的原则,分析本地区的实际情况,通过两国间的协议来划定。对于等距离中间线这一违背公平,不顾及与大陆架划界相关的地理因素和法律约束的原则,中国绝不接受。 三、中日东海争端的解决方式 在国家利益至高无上的原则下,国与国之间的领土、领海划界本就十分复杂,加之中日之间固有的历史情结和现实利益的压力,使得解决东海划界问题更趋艰难,领土主权的不可割舍固然是一个方面,丰富的油气资源和经济上的考虑也是一个很重要的因素,因而寻求一个双赢的解决方法是两国的共同目标。不过,在当今世界倡导和平与发展这一主旋律的大趋势下,武力解决中日东海问题已经受到了世界和区域格局的制约,而且中日双方也都必须遵 守一条基本原则即《联合国宪章》第二条第3款规定的"各会员国应以和平方法解决其国际争端,避免危及国际和平、安全及正义。"因而双方会理智地保持克制,避免兵戎相见的发生。尽管我国不排除使用武力的解决方式,但是从目前来看,解决中日东海问题的途径主要有以下两种: (一)递交仲裁或国际法院 从实践看,将国际争端提交司法裁判的例子并不鲜见。我国不妨参照国际法院的判例,结合国际条约法规定、国际习惯法规则及公法学家提出的学说谋求法律途径的解决。 首先是1967年荷兰和丹麦诉联邦德国的北海大陆架案,这是第一个通过国际司法程序解决大陆架划界争端的案例,此案使公平原则在大陆架划界中取得显著地位。⑽在本案中国际法院关于大陆架划界的原则和方法发表了几点重要意见:第一、等距离法是一种简便的划界方法,但并不是大陆架概念中所固有的原则,而且不论是在《大陆架公约》签订之时还是在本案判决做出之时均非一项国际法规则。第二、大陆架划界的一个先决条件是按照公平原则,通过谈判,以达成公平合理的协议。第三、适用公平原则的方式是应使每一个当事国都尽可能得到"构成其陆地领土的自然延伸的大陆架的一切部分而不侵犯另一当事国陆地领土的自然延伸",同时考虑其他具体的地理因素,以达到公平合理的划界效果。 当然,中国若要在判决中处于有利地位,还必须要解决两个问题:一、确认中日间存在两个截然不同的领土自然延伸部分,即东海大陆架与琉球大陆架,并确认冲绳海槽是两个大陆架的自然分界线。二、解决钓鱼岛及其附属岛屿在划界中的作用问题。因为钓鱼岛群岛的主权存在争议,所以,中日应协商在东海大陆架划界中应赋予其零效力,这符合国际司法实践,也极大地便利了目前东海争议解决向前推进。 从过去历次有关各国大陆架案的判决情况来看,国际法院并没有在一个案件中单独地使用过自然延伸原则或是中间线原则,而是采取了"依公平原则并考虑一切有关情况以取得公平结果"这一折衷划界原则,从我个人的观点看,若把中日东海问题提交国际法院,很可能会出现两种结果:一是以中国的略微让步而告终,划界结果可能会同"利比亚和马其他大陆架案"相似,即把界线由中间线向东平移一段经度,处在冲绳海槽的西侧,这样也许会皆大欢喜。界线划好后,中国和日本应该会就界限附近的海底资源开采达成协议,因为在大陆架的划界实践中,常包含维护矿藏统一性的条款,使用最多的一种是简单地建立原则性的规定:如有跨过边界线的共同资源,双方当事国有义务进行谈判协商,达成协议。以避免划界后出现日本或中国提出对方在界线边开采油气吸走了自己界内资源的争议。二则双方若仍不满意上述划界方法,就可能和中国当初提议一样先将中间线和冲绳海槽之间的区域定为争议区,然后双方订立合作条约,其情形同1989年澳大利亚与印度尼西亚订立《关于印度尼西亚东帝汶省和澳大利亚之间区域内的合作区域条约》极为相似。⑾ (二)搁置争议、共同开发 搁置争议、共同开发是有关国家暂时搁置主权争议,在相互协定的基础上,以某种合作方式勘探和开发双方主张的重叠海域的石油资源。这一方法是世界上各个海域的很多国家认可和采用的一种功能性合作制度。利用这一政治方法和平解决中日东海大陆架划界争端不仅符合《联合国宪章》规定的和平解决国际争端原则,而且与《联合国海洋法公约》第74条和第83条的要求也是一致的,另外还符合《中日政府联合声明》和《中日和平友好条约》的原则和精神,值得提倡和坚持。 搁置争议、共同开发是争议海域在划界前的一种过渡安排,即不妨碍最后协议的达成和最后界限的划定,也不意味着任何一方放弃其权利或权利主张。共同开发的活动不构成支持或否定任何一方对有关区域及其石油资源的权利或权利主张的基础,也不创设任何新的权利或扩大现有权利。 就在今年温家宝总理访日期间,中日两国在东京发表的《中日联合新闻公报》就妥善处 理东海问题达成共识,认为双方应当根据互惠原则进行共同开发。中日的共识主要包括:坚持使东海成为和平、合作、友好之海;作为最终划界前的临时性安排,在不损害双方关于海洋法诸问题立场的前提下,根据互惠原则进行共同开发。⑿ 在中日东海大陆架划界的问题上,使用搁置争议、共同开发的这一方法是双赢的。它既不影响中日对东海争议海域的权利主张或立场,又符合两国对争议海域的资源要求,不仅能维护两国各自对共同开发区的管理与控制,又能提供安全的石油投资、开发环境。而在政治上,搁置争议、共同开发有助于维护东海地区的稳定,为两国关系的健康发展注入新的活力。 因此,中日双方作为《联合国海洋法公约》的缔约国,在对东海海域最终划界之前,应根据公约的要求,依靠谅解与合作的精神,搁置争议,以两国关系的大局为重,加快磋商进程,争取尽快达成一个切实可行的临时安排。这不仅是中日双方的在国际法上的义务,更是在国际法的规范下,良好解决国际冲突,为维护世界和平局势,创造良好的经济发展环境实现双赢的唯一出路。 另外,对东海重叠区域未划定边界的自然资源实施勘探和共同开发,一般可以通过以下几种方式:1.可根据双方的合同让各自有管辖权的开发者共同作业;2.可由各方开发者签订合同指定单独的作业管理者,为所有各方单独开发共同矿区,向有开发权的各方分配利益; 3.如果共同矿区是一整体,不可分割,则各方对大陆架的矿物资源共有,行使共同开发权; 4.可事先在缔结大陆架划界的协定中对将来发现的共同矿床资源插入合作开发的条款。 结合我国学者余民才的观点,我认为中日双方可将冲绳海槽中轴线与距离日本海岸200海里线之间的这一争议区域划为共同开发区。该区进一步分为A、B两个小区。中日两国中间线与距离中国海岸200海里线或中间线以东一定深度的等深线之间的区域为A区,它是真正意义的共同开发区;而B区位于中国200海里线或中间线以东一定深度的等深线至冲绳海槽中轴线之间。两个区适用不同的管理与石油勘探开发制度。在A区,石油勘探开发活动由两国共同管理,适用统一的石油开采规章、开发方式和税收政策,并平均分享开发收益。双方可设立联合管理机构,对A区的活动负全部责任,并对A区内日常石油开采活动和行政事务进行管理。B区则可以由日本管理,执行对该区域的石油开采,但日方应就管理区域有关石油合同的订立、批准、期限、中止或延长等事项通告中方,并应将其石油收益的一定比例分成给中方,如10%或20%。 总之,中日两国都是亚太地区的大国,如果让东海争端影响了两国关系的发展,对两国乃至整个亚太地区都是极为不利的;而站在经济角度来看,东海的油气资源又对两国都具有十分重要的意义。所以对于两国而言,尽快开发东海油气资源,符合双方的共同经济利益。中日双方应当搁置争议,保留各自的权利主张,同时,在最终解决东海争端之前,先行对争议海域的资源进行共同开发是现今的最佳途径。最后,我感到面对海洋能源争端这样一个严峻的挑战,中日两国的有识之士应该共同思考,尊重国际法,加强通力合作与共同开发的做法,争取和平地解决东海问题。 继续阅读