政府行为文明内涵的新发展：行政权力良性扩张

政府行为文明内涵的新发展：行政权力良性扩张 政府行为文明内涵的新发展:行政权力良性 扩张 第7卷第6期北京工业大学(社会科学版)Vo1.7No.6 2007年12月JOURNALOFBEIJINGl?ERsITYOFTECHNoLoGY(SOCIALSCIENCESEDITION)Dec.2007 政府行为文明内涵的新发展:行政权力良性扩张木 姜士伟 (郑州航空工业管理学院人文社科系,郑州450015) 摘要:政府行为文明的本质是政府的现代化,政府现代化的本质则是政府发展和行政发展.作为一种抽象的 政府行为,行政权力扩张有良性扩张和恶性扩张之分,分别体现着行政权力扩张的必然性与人为性.提出行政权 力良性扩张是社会发展的需要,本质是政府发展和行政发展,其结果是政府行政能力的提升,行政能量的增强. 无论是从良性扩张产生的原因还是实现的结果来看,行政权力良性扩张都体现着政府行为文明本质要求,是对 政府行为文明内涵的发展. 关键词:政府;行为文明;行政权力;良性扩张 中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1671-0398(2007)06—0047—05 一 ,政府行为文明 政府行为文明是指伴随着社会的现代化,政府 这一社会主体其行为现代化的内容和结果,是人们 改造社会及自身所获得的积极成果和进步状态在 政府行为中的体现,政府行为文明的核心是政府行 为的现代化.塞缪尔?亨廷顿认为,一个政府的现 代化包括3个方面:理性的权威,分化的结构以及 大众参与….这样,政府行为现代化的内容和结 果可表现为3个方面:政府行为理性化,政府行为 化,政府行为民主化. (一)政府行为理性化 理性指的是公共理性.罗尔斯说:"公共理性 是一个民主国家的基础.它是公民的理性,是那些 共享平等公民身份的人的理性,他们的理性目标是 公共善,此乃政治正义观念对社会基本制度结构的 要求所在,也是这些制度服务的目标和目的所 在.首先,公共理性是与个人理性相区别的, 个人理性是私人生活领域里的理性,是有关自己生 活的价值以及这些价值如何实现的理性,而公共理 性是公共领域中的理性,是关于公共的善及其实现 的制度创设的理性,是人们对社会公共主体认识的 理性;其次,公共理性的目标是罗尔斯所说的"公共 善".在社会政治生活领域中,公共理性表现为公 民在处理社会政治生活,决定他们基本的社会合作 形式时,相互沟通,平等交往所遵循的原则和制度. 公共理性是长期民主社会生活所形成的一种理性 能力,是公民在民主政治生活中应有的一种政治思 维能力,也是一个国家,一个政党在应用国家政权 时所应有的理性,因而构成了现代政治文明的基 础.现代社会的发展,使得人们开始用公共理性来 审视政府,一方面要求平等地与政府对话,另一方 面要求政府开始关注并不断实现社会公共利益. 公民公共理性的不断觉醒,使得现代政府必须回应 公共理性的要求,必须把公共理性作为政府行为理 性的指导. (二)政府行为制度化 制度"是指稳定的,受到尊重的和不断的行为 模式…,而制度化则是政府行为实现"稳定的, 受到尊重的和不断的行为模式"的过程以及结果. 政府行为制度化是指政府行为符合一定的规则(规 矩),范式,它要求政府行为必须符合"两律".即符合 规律和法律(一般意义上的法律即)具体来 说包括4个方面:(1)制度化表现为政府实现该模 式的行为过程,这就要求政府必须为实现其行为的 模式化做出努力,一方面,政府要制定出相应的行 为规范借以约束和制约政府行为,构建政府行为模 收稿日期:2007—04—17 基金项目:河南省哲学社会科学规划基金资助项目(2003BZZ003) 作者简介:姜士伟(1981-),男,河南许昌人,郑州航空工业管理学院社科系教师,硕士. 48北京工业大学(社会科学版)2007年 式;另一方面,政府在其行为过程中必须尊重和遵 守其行为规范.(2)制度化表现为政府努力的结 果.政府行为的制度化,使得政府的行为有章可 循,有效规避政府行为产生的随意性,防止自由,无 序行为的产生.同时,当政府行为超越制度的规定 时,相应的纠偏机制可以给以有效的纠正,制度的 这种救济功能有效地降低了偏差行为所造成的损 害.(3)政府行为要有确定的范围.'政府根据市场 经济发展规律和社会发展规律来确定政府行为实 施的范围,即明确政府职能范围,哪些该做哪些不 该做,哪些该管哪些不该管.(4)政府行为运作要 有确定的程序.同时,政府必须严格按照既定的程 序作为或不作为,越规无效. (三)政府行为民主化 广泛的公民参与是民主化的重要内容,公民参 与度是衡量一个政治系统现代化程度高低的一个 重要指标.现代社会的发展要求政治系统必须实 现现代化并保持一定的开放性,这就要求政治系统 必须广泛地吸纳社会各阶层,使他们参与政府事 务.与此同时,公民的民主意识在不断增强,社会 各阶层公民的参与意识得到了萌发和强化,他们有 着强烈的参与管理愿望.民主化要求公民全面参 与政府行为,公民参与主要体现在公民对政府行为 过程的参与,不仅参与其决策行为,还要参与其执 行行为,更要参与其监督行为.公民参与政府行 为,一方面有利于鼓励和发展公民的民主意识,有 利于社会稳定;另一方面,通过公民参与政府事务 管理,可以实现公民社会对政府的监督与控制,从 而有效制约政府不良行为的发生.政府行为民主 化要求政府要公开其运作程序,不仅使政府的整个 行为过程暴露在公民的视野之下,而且要充分地吸 纳公民参与;同时政府行为必须在一定的监控机制 下,以确保政府行为必须为公共利益服务,防止政 府行为失范时侵害公共利益. 二,行政权力扩张是政府行为的一种 政府行为文明描述的是一种状态,是政府行为 模式的文明状态,指所有的政府行为.事实上,对 于政府行为的称谓有2种,一种为"行政行为,主 要存在于法学界;另一种为"政府行为,主要存在 于政治学界.笔者认为,无论是"行政行为还是 "政府行为,都是从不同的角度来阐释政府及其工 作人员的行为活动及其后果,笔者比较认同"政府行为这一称法.根据这2种不同的称法,笔者将 政府行为的研究分为法学派和政治学派.法学派 认为所谓的政府行为是享有行政权能的行政组织, 即行政主体,运用行政权对行政相对人所做出的法 律行为]141.在这里,法学家对于行政行为的理解 主要从法学的角度来阐释,把政府行为等同于法律 行为的一种.而政治学派则从国家的角度来理解 政府行为,把国家行为等同于政府行为,认为政府 行为是指国家机关,包括立法机关,司法机关和行 政机关及其工作人员,为实现国家相应的职能,基 于国家权力而实施的一系列行为活动的总和.可 以看到,从法学的角度来阐释政府行为,无法全面 概括政府行为内涵,这是因为在管理实践中政府的 行为远不止法律行为,还存在着诸多其他行为,如 政府宣传,行政领导,行政沟通等等,这些也同样是 政府的行为活动;那么,从政治学的角度来阐释政 府行为,将国家行为等同于政府行为,则无法体现 政府行为特有的属性,事实上,政府的行为只是国 家行为的一部分. 基于以上2个学派对政府行为认定的缺陷,行 政学界试图尝试走第3条路.有学者认为,政府行 为是指国家行政机关(政府)及其工作人员在行政 管理过程中基于行政权力所实施的能发生法律效 果的行为…似;也有学者认为,政府行为是国家行 政机关依法行使行政权,实施行政管理的行为,也 就是政府行政机关为实现其职能的作为和不作 为l2..从这些定义可以看出,他们仍然是从法学 的角度来认定政府行为的,可见,行政学界的这种 努力仍然无法摆脱法学派和政治学派的影响. 那么,如何来理解政府行为呢? 第一,从行为主体的角度看,政府行为的主体 是政府,而不是立法或司法机关,更不是国家.在 此需要澄清一下,这里所要探讨的政府是狭义上的 政府,是国家机关中的行政组织. 第二,从广义上讲,政府行为是政府的一切行 为,是政府行政机关的一切行为】】.政府作为社 会公共事务管理的主体,掌握着社会资源分配的决 定权,其行为活动对社会公众及其利益有着重要的 影响,这种影响甚至是决定性的.因此,无论是政 府的法律行为还是一般行为,具体行为还是抽象行 为,都应该纳入研究的视野. 第三,从行为后果讲,政府行为的最终后果是 造成了社会既定状态的改变.从行为科学的角度 讲,一定的行为产生一定的行为后果,相应的,一定 第6期姜士伟:政府行为文明内涵的新发展:行政权力良性扩张49 的后果是一定的行为导致的.因此,政府行为必定 导致一定后果的产生,这种行为后果表现为社会既 定状态的改变,或者是短期的社会治安的改变,交 通状况的改善等,或者是长期社会的发展,公民生 活水平的提高以及政府职能的转变等. 据此可以尝试定义政府行为,指在政府管理的 实践中,政府为实现一定目标和职能,所实施的一 系列造成社会既定状态改变的一切行为.因此,行 政权力扩张是政府行为的一种. 三,行政权力扩张的二分:良性扩展与恶性扩张 有学者认为行政权力扩张实质上是行政权力 的增大…们.笔者认为,这种认识是不确切不全面 的,行政权力扩张应该包括2个方面.首先,从横 向讲,行政权力扩张表现为行政权力作用范围的扩 大,就是说行政权力突破了原有的范围限制,介入 了一些新的作用领域,使得一些原本不属于行政权 力作用范围的领域被强行纳入其作用范围,使得行 政权力横向作用范围变宽;其次,从纵向看,行政权 力得到强化.因此,行政权力扩张是指伴随着社会 的发展,行政权力作用范围的增大以及现有权力作 用的增强. (一)行政权力扩张的必然性 从资本主义政府发展的历史看,行政权力的发 展经历了限权,全面扩张,有限扩张3个阶段. 在自由竞争的资本主义时期,以亚当?斯密为 代表的自由主义经济处于主导地位,人们普遍认为 行政权力无须干预资本主义经济活动,资本主义经 济活动完全由市场这只"看不见的手"来支配和调 节.在这种理念支配下,人们认为政府是必要的 "恶",必须限制政府的权力使用,以防止行政权力 的恣意妄为,防止行政权力的私有,专有等权力异 化现象.于是,政府的权力被严格限制,其作用范 围被限制在非常有限的空间. 到了20世纪,随着"市场失灵"的出现和以政 府干预为主要内容的凯恩斯主义的兴起,人们逐渐 形成一种共识:政府应在推动经济,保障公民生活, 实现社会全面进步和发展方面担当起积极的责任, 如提高和增强汲取资源以及缓和乃至消除社会冲 突的责任,主动参与防止市场失灵,协调经济和政 治平衡的活动等等."市场失灵"的出现促使市场 万能论的破灭,以斯密为代表的自由主义经济学派由此终结.凯恩斯认为,行政权力有必要对资本主 义经济进行干预,政府的经济职能在于通过财政政 策,增加政府支出和需求;通过税收政策控制货币 供应,影响消费和私人投资.人们普遍相信,政府 应该运用其行政权力,制定各种政策,弥补市场缺 陷,优化资源配置,确保社会公平,最终促进社会和 经济发展.于是,行政权力开始全面扩张,开始渗 入人们生活的各个方面. 20世纪六七十年代,西方资本主义世界经济 发展遭遇滞胀,以国家干预为内容的凯恩斯主义受 到了普遍的怀疑和指责,凯恩斯主义由此衰落,这 也标志着以国家干预经济为主导的经济政策的失 败.凯恩斯主义的衰落直接导致了行政权力扩张 形式的改变.与第二阶段的全面扩张是不同的,此 时,行政权力的扩张是有限的扩张.第二阶段行政 权力扩张主要体现在行政权力作用范围的扩大,此 时的扩张则更多地体现在行政权力的强化,通过现 有权力的强化来提升政府行使行政权力的能力和 水平,从而满足社会日益膨胀的需求. 从社会生产力和资本主义经济发展的角度看, "行政机关权力的膨胀是现代社会发展所带来的不 可避免的后果,行政权力的扩张是必然的,是 社会发展的必然结果.具体地讲,这种必然性主要 体现为2个方面. 1.行政权力扩张是社会发展需要 随着资本主义各国科技的发展与进步,社会分 工日益细化,社会变得日益复杂多变,社会问层 出不穷.社会的复杂性,多变性对政府的能力提出 了更高的要求,这要求政府必须给予及时,有效的 回应,能快捷地应对各种各样的社会问题.与之相 反的是,滞后的立法及政治授权却把政府的作用范 围牢牢地限制在有限的范围内,这严重缩小了政府 处理社会问题的空间,制约了政府对社会的公共管 理能力.现实生活需要政府更多地介入社会生活 的各个方面,政府行政权力作用范围的扩大成为一 种必然.因此,社会的发展及其社会事务的复杂 性,多变性导致了行政权力的必然扩张. 2.行政权力扩张是政府能力提升的需要 20世纪六七十年代,西方资本主义世界经济 发展遭遇滞胀,这不仅促使人们放弃凯恩斯主义, 更使人们开始反思行政权力扩张的有效性.人们 发现,仅仅是扩大政府行政权力作用范围,并不能 有效解决社会存在的问题,重要的是提升政府的能 力,强化现有的行政权力,提升政府行使行政权力 的效率,效能.因此,行政权力全面地扩大范围开 50北京工业大学(社会科学版)2007年 始停止,换之以现有权力的强化,行政权力在既有 范围内所起作用的强度得到了增强,政府的公共管 理能力也相应地得到了提升. 因此,无论是从社会发展的角度,还是从政府 自身能力提升的角度看,行政权力扩张既是社会发 展的需要,也是政府对社会公共管理的需要. (二)行政权力扩张的人为性 从社会发展,政府公共管理需要的角度看,行 政权力扩张是必然的.但是,行政权力行使主体作 为一个利益主体,在行政权力的行使过程中为了实 现自身的私利而恣意妄为,滥用权力,从而人为地 扩大了行政权力的作用范围.那么,这种基于行政 权力行使主体的恣意妄为,滥用权力而导致的权力 扩张,具有人为性. 首先,政府是一个独立的利益实体,有着自己 的利益愿望和要求.一方面,政府是社会的管理 者,掌握着大量的社会稀缺资源;另一方面,政府拥 有对这些稀缺资源的处置权.这样,在现实的社会 资源配置过程中,政府会利用其所掌握的行政权 力,使得资源配置倾向于政府自身,从而实现自身 的利益愿望和要求,最终损害公共利益而实现政府 自身对社会稀缺资源的不合理占有.所以,政府自 利性使得行政权力成为政府实现自身利益的工具. 同时,在政府自身利益不断实现的过程中,行政权 力的作用范围被政府人为地扩大,偏离其公共性价 值轨道,从而实现人为的扩张. 其次,行政人员对行政权力的滥用,人为地扩大 了行政权力的作用范围.政府作为一个组织是抽象 的,它由一个个具体的人组成,即行政人员,行政人 员成为事实上的行政权力的行使者,执行者,而政府 则是名义上或者理论上的行政权力的行使主体. "人不仅为生存而斗争,而且为享受而斗争……准备 为取得高级享受而放弃低级享受.人们奋斗 所争取的一切,都同他们的利益有关.加恩格斯 说:"每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出 来的."】5因此,作为行政权力行使现实主体的行 政人员,在行使行政权力过程中根本无法摆脱社会 关系中的利益关系,他们为了实现自身的私利从而 恣意妄为,滥用权力,使得行政权力超越既定的合法 范围. 张国庆在谈到行政权力的膨胀性时说,行政权 力的增长(扩张)分为2种:一种是行政权力的自然 增长,属于正常状态;另一种是行政权力的恶性膨 胀,属异常现象?1115.至于什么是恶性膨胀,他并 未加以说明.笔者认为,所谓恶性膨胀,是指行政 权力正常,必然的扩张之下的继续扩张,只不过这 种扩张是非必然的,具有人为性,是由于权力行使 主体的恣意妄为和滥用.因此,行政权力的扩张分 为必然扩张和人为扩张,前者是由于社会发展和政 府公共管理的需要,为了满足社会对政府行政管理 能力的要求而实现的行政权力扩张,其目的在于实 现公共管理目标,促使公共利益的实现.这种扩张 是良性的,称之为行政权力的良性扩张或者必然扩 张.后者则是由于行政权力的行使主体的恣意妄 为,任意解释权力,滥用权力和自由裁量权,行政权 力的作用范围被人为地扩大.行政权力的这种扩 张,具有人为性,是一种非必然性的扩张,从其结果 危害性上讲,称之为恶性扩张…卯. 四,行政权力的良性扩张是政府行为 文明内涵的新发展 从行政权力扩张的必然性分析中可以看到,行 政权力扩张是社会现代化过程中的必然现象.从 行政权力良性扩张的结果看,良性扩张体现着政府 行为文明的内涵.. (一)行政权力良性扩张是政府行为发展的结 果 从资本主义经济发展的历程看,行政权力的每 一 次扩张的实现,都伴随着政府职能的转变,凯恩斯 主义对自由主义的成功替代促使政府由"守夜人到 干预者的角色转变.政府行为的转变既是行政权力 良性扩张的结果,又是其实现的条件.政府角色的 变化导致了政府行为的转变,促使政府更加适应于 社会的要求,有利于政府更高效率地运行,提升了政 府行政能量.从行政权力良性扩张的结果看,良性 扩张的实现促使政府得到了一定程度的发展,实现 了政府从较低级状态向较高级状态的跨越,从政府 文明的角度讲,是政府行为得到了一定程度的发展, 从而达到了更为高级的文明状态.因此,行政权力 的良性扩张,是政府行为发展的结果,体现了文明的 要求,更是政府行为文明的一种状态. (二)行政权力良性扩张是社会发展的需要 行政权力良性扩张的实现最终又促进了社会 的发展,其本质是行政发展.从行政权力扩张的必 然性分析中知道,行政权力的良性扩张是由于社 会,经济发展的需要,是为了满足社会对政府行政 管理能力的要求而实现的行政权力扩张,其目的在 第6期姜士伟:政府行为文明内涵的新发展:行政权力良性扩张51 于实现公共管理目标,促使公共利益的实现.与此 同时,行政权力良性扩张实现的同时,也是政府能 力提升的过程,更是政府行政能量增强的过程,而 政府能力的提升有利于其公共管理目标的实现. 因此,无论是从行政权力良性扩张产生的原因还是 其结果看,良性扩张的实质都是政府发展,是政府 适应社会发展的过程,是政府从一种状态向另一种 更为高级状态的转变,即文明状态的发展. 总之,行政权力扩张作为政府的一种抽象行 为,从良性扩张产生的原因讲,是社会发展的需要, 其本质则是政府发展,行政发展,其结果是政府行 政能力的提升,行政能量的增强.无论是从其产生 的原因还是实现的结果看,行政权力良性扩张体现 着政府行为文明内涵,是政府行为文明发展的需 要,更是政府行为文明实现的一个途径. 参考文献: [1】塞缪尔?亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1988. [2】约翰?罗尔斯.政治自由主义[M】.万俊人,译.南京:译林出版社,2000. [3】姜明安.行政法与行政诉讼法[M】.北京:北京大学出版社,1999. 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Asakindofabstractactionsofgovemmen4theexpansionofadministrativepowerCanbe sortedasgoodonesandpoorones,whichembodiesthenecessityandtheartificialnessof theexpansionofadministrativepower.Ttlispaperholdsthatasoundexpansionof administrativepower'ref1ectstheneedofthesocialdevelopmentwhoseessenceiS govemmentdevelopmentandadministrativedevelopment.It'Sresultistheadministrative capacityincreaseandthequantityofwhattheadmmistrationcando.Thus,thesound expansionofadministrativepowerembodiestheessenceofgovemmentalbehaviorcivilization andthedevelopmentofitsconnotation. Keywords:thegovernmen~l;Behaviorcivilization;thebenignexpansionofadministrative power [责任编辑:李世红】