农民负担过重的原因和对策研究.doc

农民负担过重的原因和对策研究.doc 摘 要 城乡二元结构造成城乡治理的不平等，既阻碍劳动力流动和国内统一劳动力市场的形成，又严重制约农村的经济社会发展，损害社会公平，拉大城乡差距，同时将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，造成农民生活负担沉重，向上发展的空间较为狭窄。城乡二元结构是破解“三农”难的根本性制约因素。本文拟从赋予农民清晰的财产权的观点出发，通过农村土地流转实现土地要素的市场化配置，促进农业产业化进程; 而农业产业化可以推进城镇化，以城镇化带动城乡区域的发展，在统筹城乡发展的框架下，运用市场之手，实现城乡要素双向流动，推动工业化、城镇化和农业现代化的联动发展，共同构成解决“三农”问题的基石。 关键词:农民负担;二元社会结构;土地的资本化改革;农业产业化;统筹城乡发展 1 正 文 一、引言 中国民生之艰，首推农民、农村、农业问题。 在中国，农民是一个身份的象征。拥有城市户籍的群体在医疗、教育、养老、住房、失业等方面，享有比较全面的社会保障;而收入本来就很低的农民群体却不能享有这些保障，或者保障力度很小。 受二元社会结构和传统国民收入分配格局的影响，我国农村的发展要素——劳动力、农村资金、土地价值长期处于“净流出”状态，致使农村出现“三化”现象，即农民兼业化、农村空心化、农业弱质化，导致农业粗放经营，阻碍了农村的资源释放、集约经营和经济繁荣，加剧了城乡社会矛盾。 现行的城乡二元结构的户籍#管理#是计划经济时代产物，它在城市与乡村之间掘出一条“鸿沟”，将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，两者之间不能自由流动，尤其堵死了农村人口向城市自由迁徙之路。 在我国成功地实现由低收入国家向中等收入国家的跨越的今天，城乡二元结构和户籍制度之间的相互固化，对经济社会发展的弊端日益突现，既阻碍了经济政治的发展，有损社会公平，又影响了广大农民的增收。二元户籍制度尤如第一张“多米诺骨牌”，只有将其推倒，实现城乡居民身份上的无差别，城乡统筹才能建立在可靠的理论基础之上，才能对改善农民生活状况起作用。 只有实现城乡人口、资源、环境、发展四位一体的双向互动的统筹，坚持实现农村与城市的共同、公平与和谐发展，坚持以城乡之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，才能逐步达到减缓和解消城乡二元结构，实现共同富裕的之路。 二、农民负担过重的原因 从现状来说，我国农业是个弱质产业，地位薄弱，国家对农业投资不足，严重制约着农业经济的发展，使农民摆脱不了靠天吃饭的命运。城乡分治的格局，财政体制的不完善是造成我国农民负担过重的政治根源。“以农养工”思路，城乡经济不相融，农业市场化低则是造成我国农民负担过重的经济根源。 因此，只有追本溯源，才能全面性理清农民负担过重的原因。 (一)财政体制不完善，农民各项税收负担沉重 1994年我国实行了分税制，了中央和地方以及地方各级政府之间的财政分配关系。但是，从发展农村经济与社会各项事业和提高农民生活水平角度讲，我国现行的财政体制还不完善，直接或间接地加重了农民的税外负担。 由于国家在城市和农村实行两套制度，导致农民在政府服务、基础设施、交通运输、水利设施等公共产品的享受上远远不如城镇居民，这严重违背了税收公平的原则，城乡治理不平等，导致了城乡公共产品供给严重失衡，农村社会建设严重滞后。 2 中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。在现行财政体制下，乡镇财政成为我国财政体系中的最基层环节，从财权来看，乡镇财政只享受着范围极其狭小的财力分配权，却在履行着占全国人口62%的广大农村的社会各项事业发展以及对经济进行必要的宏观调控的职责。乡镇政府的事权大于财权，乡镇财政支出过大，而随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，全国90%的乡镇都存在着巨大的财政缺口，乡镇财政压力过大。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。 虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。农村税源严重不足，为弥补这个缺口，乡镇政府借助种种名义向农民伸手，将其中的一部分支出转嫁给农民，也就不足为怪了。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。 (二)国家对农业投资不足，农民增收缓慢 任何一个国家农业经济的发展，从农业和其他产业的相互关系来看，都必须经历三个阶段:一是农业为工业提供积累的阶段;二是农业自身积累的阶段;三是工业和其他非农业反哺农业的阶段。由于解放前我国是半封建半殖民地社会，自然经济占统治地位，所以建国初期，工业基础薄弱。为建立起完整的工业体系，农业为工业提供了大量的积累，如国家低价收购农产品以保证工业产品的低成本来加快工业的发展等。1978年以前，工农业产品的比价为2.4:1，按保守价格计算，我国农业在这一时期为工业发展净提供了1万亿元的资金积累。超负荷地为工业提供积累，削弱了农业自身积累的能力，因此，我国农业第二阶段没有得到充分的发展。第三阶段国家虽然对农业投资不断增加，尤其是中央一号文件的出台，但相对于农业为工业提供的积累来说，还是有很大差距的，不管是相对量还是绝对量都是如此。1978年到1995年，国家从农业部门取走的财政收入增长10.44倍，而同期国家财政用于农业财政支出仅增长2.16倍，而且，农业支出在国家财政支出所占的比例不断下降，1978年为13.3%，1990年为9.98%。1998年下降为8.9%。 国民收入分配长期不利于农业和农民，是农民收入水平低、增长慢的一个基本原因。国家对农业投资的不足，农业基础设施滞后，严重制约着农业和农村的持续稳定发展。从现状来看，我国农业抗御自然灾害能力较弱，农田有效灌溉面积仅占耕地面积的48%，有一半以上的农田得不到有效灌溉，也就是说，我国18亿亩耕地，只有8亿亩灌溉农田，即使是建成的8亿6700万亩灌溉耕地，也普遍存在灌溉设施低、配套差、老化失修、功能退化等问题，灌溉水利用率1只有46%。 “水利是农业的命脉”。长期以来形成的历史欠账，农业生产面对自然灾害(如这几年频频发生的历史罕见干旱)时显得异常脆弱。水利设施年久失修，水库 1 危朝安:《明确目标 把握重点 切实推进农业发展方式转变》，载《农村工作在线》，2010年9月。 3 蓄水量减少，抗旱功能衰退，灾情能不加重吗,农业、农民也就在灾害面前当然也就“不堪一击”了。 我国农业本质上属于弱质产业，主要依靠农户一家一户分散生产。对于农民来说，由于农业基础设施薄弱，导致抗风险能力差，受自然灾害影响大，一旦年景不好，收益就会“血本无归”，脱贫也会返贫，摆脱不了靠天吃饭的命运。因此，相对于其它职业，这种职业的脆弱性，也成为农民的一种负担。 (三)机会缺失，农民生存成本加大 市场经济最基本的要求是市场要素的自由流动，自由竞争。然而，现行的户籍制度阻碍了经济的可持续发展，同时也成了破解“三农”难题的根本性制约因素。这种不合理性首先体现在阻碍了劳动力流动和国内统一劳动力市场的形成;其次束缚了农民向上流动的空间:虽然农民工凭借自身努力，可以逐步提高自身的综合素质和适应能力，但由于教育、培训机会的缺乏以及各种制度性、非制度性的制约因素，他们发展的空间较为狭窄。 从某种程度上说，户籍制度已经成为一些社会不公平的根源。在我国，多数企业还没有把农民工当成稳定的产业工人。他们与城市产业工人相比，由于没有户口，造成子女上学受到各种限制及不公正的待遇，并且享受不到应有的政治、经济及社会待遇，游离在社会保障之外，处于城市里的底层。可见，农民工与城 1市工人最大的非市场化差异或身份差异，集中在社会保障状况方面。 中国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡基本公共服务供给的不平等，长久以来既严重制约了农村的经济社会发展，损害社会公平，又拉大了城乡差距(2009年我国城乡收入差距达3.33:1倍，如果加上各种福利保障及其他 2公共服务，这个差距达到6:1)，造成农民生活负担沉重。 (四)农业市场化程度较低，农民收入风险大增 近期，各地频繁爆出菜价暴跌，多种蔬菜滞销，很多菜农心急如焚。一方面菜贱伤农，另一方面城市居民的生活成本日益上涨。究其原因，就是分散的原子化的农民缺乏参与市场竞争所必需的信息资源和组织资源，农户的“小生产”与现代经济的“大市场”之间，缺少有效的产销对接。单个农户由于其生产规模小，经营分散，生产农产品的数量有限，整体处于产业链的底端，风险相随，不确定性大。 政府长期以来虽然强调农业是立国之本，“三农问题”是经济工作的重中之 但是在实际问题处理中却仍然沿袭计划经济时代的“以农养工”思路。从整重， 个物价水平来看，工业品价格明显高于农产品价格，工农产品“剪刀差”还在拉大。化肥、农药、原油、运输等各方面的价格上涨幅度加快，生产成本“水涨船高”，农民收入的增长比例跟不上，使得农民的负担没有减轻反而有所加重。 我国城市以社会化大生产为基本特征的现代工业为主，农村则以小生产为基本特征的传统农业为主，且城乡产业自成一体，关联性不强。农业还没有作为独立自主的产业融入市场机制，农村还没有成为现代社会的有机组成部分。城乡经 1 李培林 李炜:《农民工在中国转型中的经济地位和社会态度》，载于《社会学研究》，2007年3月。 2 佚名:《民生视线 从“十二五”规划看民生》，载于《人民日报》，2011年4月。 4 济不相融，导致了城乡间缺乏有效的市场联结，要素难以自由流动，产品难以平等交易，城乡经济发展失衡。要素市场没有形成，土地、人、资金也就没有真正被激活，导致农村发展缺乏可持续的动力。 三、解决农民负担过重的对策 (一)加大政府对农业综合开发扶持的力度 据财政部公布的2011年中央财政支出5.436万亿元，中央拟安排“三农” 1投入9884.5亿，接近万亿，比去年增加1304.8亿。中国目前城市化比率47%，农村人口占一大半，再把那些在城市打工但还没有城市户籍的人口算在内，近70%的农村人口，目前只占到总财政支出的不足五分之一，未来还有大幅度增加的空间，才能够缩小目前城乡巨大的公共品服务差距，向国家提出的城乡人均公共产品服务均等化目标迈近。 投入不足是我国农业基础设施薄弱的根本原因，我国正处在由传统农业向现代农业转变的关键时期，加强农业基础设施建设是实现这一转变的重要条件和动力，需要大幅增加农业基础设施建设投入。国家财政对农业的资金投入，不仅在引导集体和农民增加投入方面有着积极作用，而且在农业土地开发、农田水利基本建设、农村电网改造、大江大河治理等方面，有着不可替代的作用。同时，通过国家财政对农业投入的加大，可调动地方财政、社会企业资金和农民自身等各方面对农业投入的积极性，改善农业投资环境，这对改善农民生产生活条件，进一步解放农村生产力，提高农民收入，有着重要作用。 因此，调整国民收入分配结构，塑造新型的农业与国民经济的关系，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制，使国民收入分配适当向农业和农民倾斜，是解决农民收入问题的根本措施。 (二)深化财税政策改革，切实减轻农民负担 近几年的农村税费改革在极大减轻农民负担的同时，却也使得农村公共建设失去了原有的固定资金来源和人力调配能力，加之农村社会组织至今仍未发育完备，这就需要城乡一体统筹发展，扩大公共财政覆盖农村范围，把农村基础设施、社会事业等公共服务和建设纳入公共财政预算，教育、文化、医疗卫生、社会保障、劳动力培训等事业经费向农村倾斜，把农民对农村的社会公益性事业负担逐步转为各级政府财政负担;全面提高财政保障农村公共事业水平，促进城乡基本公共服务均等化。让城乡居民共沐公共财政阳光、共享改革发展成果，促进社会主义和谐社会建设。 (三)土地的资本化改革 破解“三农”难题，统筹城乡发展，使农民增收减负，土地是最关键的一子， 1 佚名:《关于2011年中央公共财政收入预算的说明》，载于《中国新闻网》，2011年3月。 5 一活皆活。 在市场经济条件下，农村经济发展的方向是产业化，而农业产业化要建立在两个支撑点上:一是农产品能走向市场，二是规模生产和经营。在农业产业化发展中，规模生产的基本前提是农业生产的基本资源——土地能适度集中，即要有一定的土地规模。当前，农业生产规模经营过程中遇到的最大障碍之一就是土地分散，也就是土地凝固在千家万户分散的农民手中，土地资源不能优化配置。在这种情况下，要实现农业的规模生产和经营是不现实的，已构成对农业产业化发展的制约。 土地流转有利于农业规模经济的形成，但破解城乡经济“二元结构”的关键在于发展实体产业，促进农业产业化。因此，加快农业产业化发展，必须在家庭经营与规模经营中寻找结合点。这就要求土地承包权与经营权实行分离，即在土地承包权不变的前提下，依法、有偿和自愿地流转土地经营权，使土地经营权集中，从而实现农业生产的规模化、标准化以及产业化经营。 只有实现土地可依法自由流转，才能保证运用市场机制对农业生产资料的合理配置，使增加农民收入和提高生产能力实现良性互动。 土地，对于农民来说，应该被看作生产要素，而不是福利或社会保障。农村产权制度改革，就是要实现土地的生产要素性质。在推动农村产权的合理流动，促进农村资本的有序流转方面，成都进行了有益的尝试。2008年1月，成都正式启动了农村产权制度改革，核心是实现“还权赋能”:“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。 ”，与开展确权颁证同步。2008年10月13日，成都率先推行农村土地“确权 全国首个农村产权交易所——成都农村产权交易所挂牌成立，为林权、土地承包经营权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供交易和服务平台，土地流转的市场体系建设开始启动。只要土地权属明确，农民自愿转让，受让方具备农业投资、经营的能力，就可以进场交易。这为大范围、大规模的农村产权流转奠定了组织基础，有效促进了农村土地产权的流转，提高了农地产权资本化程度，为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供了实现平台。 推进农村产权制度改革不仅仅是对农民财产权的一种保护，确权颁证更是实现土地资本化的基础。有了“确权颁证”的基础，成都的农村产权制度改革顺畅地通过土地流转等形式，向“还权赋能”迈进。农民持证行权，既保障了农民权益，可以通过获得的权证到银行贷款、抵押、入股、流转，实现财产增值，使自身获得发展的资本，为缩小城乡居民之间的权利和收入差距打下基础;又为市场配置资源的基础性作用在农村有效发挥，促进城乡生产要素自由流动奠定基础。 农村产权交易所的地票交易打破了城乡二元体制对土地的束缚。具体讲，就是强化了用途管理制度，淡化了权属管理制度。所谓权属管理变化，是所有权和使用权变化;而用途管制，主要是看用途变不变，而不管所有权是如何变化。其中精妙就是，让城镇建设用地和农村建设用地实现互补，更符合国际主流的用途管制方式。城乡建设用地的统筹互动，不仅让农村土地实现了升值，更重要的是，强化了土地的资本属性。通过开展远距离、大范围的土地资源优化配置，使固化的土地资源转化为可流动的资本。从这个角度讲，地票在中国的土地改革中具有 1划时代的意义。 农村产权交易市场实现了社会资本与农业的对接，在促进农业生产要素流动的同时，必将带来农业潜在生产力的充分释放。土地，作为农村最主要的生产要 1 佚名:《地票探索:立足重庆，面向全国》，载于《重庆日报》，2008年12月。 6 素，一旦流动起来，不仅使土地资源变资本，农村的剩余劳动力也更大限度地被利用。投资者租下土地，就需要雇佣农民种地，成为农民增收的又一途径;同时必然带动农村要素市场的发育，并有力地促进资本、产权、技术等其他要素市场建设。 成都通过深化农村产权制度改革来重构农村集体经济组织，取得了阶段性成果。通过引导龙头企业、专合组织和其他社会业主，采取依法、自愿、有偿的方式大规模流转农民土地承包经营权，加速推进了农用地向规模经营集中。通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，全市1/3的耕地实现规模化经营，带动67%的农户实现农业产业化，形成了优质粮油等十大特色农业，现代农业呈现 1快速发展的良好局面。 土地没有资本化导致农民遗留了所拥有的最大资本——土地，只得到很小份额。不赋予农民清晰完整的财产权利，农村富余人口就没有条件真正融入城市，农村也难以摆脱发展困局，社会则很难实现现代化。建立农业要素市场，推动农业资本化，已成为实现农业现代化的必由之路。 (四)以土地流转带动农村产业发展 农村产权制度改革，确权是基础，流转是关键，核心是要让农民的资产被赋予最大的能量。如何运用产权改革成果，为农村发展注入更大的活力,桤泉镇的作法值得参考。 桤泉镇位于川西平原，人多地少，农业基础薄弱，以传统的果蔬种植、农产品粗加工为主要产业，农村发展滞后，农民增收困难，2003年人均纯收入30002元，面临着现代农业难以发展，生活水平难以提升的局面。 作为纯农业地区，怎样才能把产业打造起来,桤泉镇围绕成都市的农村产权制度改革，以土地流转为抓手，以发展集体经济为手段，盘活激活农村资源。把土地规模流转与引进龙头企业、发展农村新型集体组织、建设标准化种(养)植(殖)基地结合，推进现代农业集群集聚发展。 建立现代农业，就需要激活农业系统内各要素活力，借助现有农业系统以外的力量来推进其发展。也就是说，除了要有现代技术装备和高素质的经营人员，更要在经营方式上寻找外力，吸引民间资本、工商资本和外资大量投入农业企业，利用民营企业的资金、人才、技术、设备等优势，投人农村，发展经济，不仅推动了城乡协调发展，有效促进城乡生产要素自由流动(图1)。具体作法主要有以下三点: 1、创建新型农民创业园 桤泉镇在对村集体经济资产进行确权颁证的基础上，以发展集体经济为目标，对农民集中居住后的集体资产进行评估抵押，融资150万元，组建“农民创业示范园”，修建农业生产管理用房和标准化养殖场，通过公司化运作，将其出租给当地企业和有创业意愿和创业基础的农民，激活集体资产，壮大集体经济。 另一方面，建设高新现代农业产业园区，大力招商引资，培育、引进和扶植龙头企业、专业合作组织，积极推进土地流转和规模经营。桤泉镇以村为单位组建土地合作社，合作社受入社农户委托，通过招商引资，统一将土地流转给业主。 1 佚名:《农业“新局” 活力之美》，载于《成都日报》，2011年3月。 2 佚名:《土地流转与农业现代化》，载于《中国贵阳网》，2010年7月。 7 把引导一部分农民从土地上分离和招商引资、农业致富带头人有机结合，大力培育、引进和扶持龙头企业、专业合作社等市场主体，采取“龙头企业+土地合作社”的经营模式，推进土地规模流转，进行规模化生产。入股农户除年终在提取10%公积金和风险基金后再按股分红。不愿外出打工的农民，也可受聘到基地工 1作，每月还有1000 多元的工资。这样一来，不仅改善和加快现代农业发展速度，而且农户的收益也增加不少。 三次产业互动 土地商 业农业产业化工业文明产业工人模 式双向农村 城乡流动产权土地流转统筹城乡制度新互融改革型 农提高城镇化水平市民村 社农民区 壮大基础组织经济势力 图1 农民的转变:身份、工作方式、生活方式转变 随着土地规模经营的不断拓展，桤泉镇现代农业加工企业不断增多。一方面，当地的富裕劳动力需要就近实现转化就业，另一方面企业需要合格的农业产业工人。而合作社的建立，有效提高了农民的组织化程度，通过承接农民实用技能培训，解决了当地农业产业对专业、熟练、有序组织劳动力的迫切需求，促进农民增收，推动农业生产方式转变。一些农民出租自己的承包地，改当现代农业产业工人，或是在城里另谋高就。现代农民渐成一种新型职业，而非过去“身份的象征”。 2、科教兴农 土地实现了规模化生产，科教兴农则是良性发展的保障。桤泉镇与省农科院合作组建现代农业科技创新转化中心(专家大院)，推进“院市合作”，实行“专家+业主”、“专家+产业”的市场化模式，解决了农业技术难题，从根本上提高了农副产品的市场竞争力。 3、建设农产品品牌，发展农业标准化经营 农产品价格卖得高不高，除科技含量高，品质好外，“公共品牌营销”也是关键。桤泉镇专门成立了品牌办公室，统一注册“桤泉牌”、“文井源”农产品系列商标，扶持龙头企业争创农产品知名品牌，有效解决了有产品无品牌、有质量无名望、有牌子不响亮等不足，产品附加值得到了明显提高。并且，为了让生产与市场连结，解决产销的问题，更好的开拓市场，所有农产品品牌全部采用专卖连锁经营，开展直销配送和超市配送，品牌价值得到快速提升。 这样算下来，桤泉镇农民收入同过去单纯农业收入相比，如今有土地租金收入、工厂劳务收入、村集体经济收入等渠道。另外，还可以实现土地社会保障功能由实物保障转变为土地权益保障，提高农民财产性收入，促进农村剩余劳动力转移。桤泉镇实现了农业由小到大、由弱到强、由传统经验到现代技术、由小农 1 白煊:《荆州区考察四川省崇州市文井源有机蔬菜基地》，载于《文井源网》，2011年5月。 8 经营到规模集约、由单一种养殖到生态观光并重的转变(图2)。2009年，该镇实现地区生产总值5.95亿元，比2002年增长3.78亿元，增长174%;人均GDP从2002年的0.98万元增加到1.72万元;场镇居民人均可支配收入10560元;农 1民人均纯收入6800元;城镇化率由2002年的9.9%提高25%。 基层组织 加强管理和领导 土地培育集体经济 壮大基层组织 专合组织村民 土地租金、工厂劳 务、村集体经济收入 图2 乡村的重塑 现代工业文明对农业人口的熏陶，使农民摆脱农耕思维，进入工业化时代对提高农民自身素质意义重大。在小农经济中，大量的农业人口无法亲身参与工业化实践，思想观念始终保持在农民状态。农业产业化和农村城镇化，在增加农民收入的同时，还将改变农民的收入方式、消费方式和生活方式。另一方面，农民“身份”逐渐变化，许多农民实现了从小菜农向大业主、从小商贩向大老板、从农民工向产业技术工人的“嬗变”。无论是进城务工的城市产业工人，还是当地的农业产业工人，都将通过工资的形式领取劳动报酬，通过商业环节采购生活资料，通过城镇基础设施享受市民生活的权利。 (五)走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路 当农业产业化发展到一定规模时，其涵盖范围将不再仅限于农业，而是开始向农村经济的各个领域快速而有力地延伸。而农村企业的大量出现，将促使原本分散的自然村落逐步结合成为新的生产和生活群体，形成城镇，逐步实现农村人口在地向城镇人口转化。农业产业化的发展引起人口和产业的相对集聚，从而产生了显著的空间聚集效应，并带动其他行业的发展，这就会促进农村走向城镇化的进程。随着土地的可自由流转和农业产业化的发展，大量的农民将从田间解放出来，不再直接从事农业生产，而是进入农产品加工、深加工企业以及相关的服务性企业。所以说，农业产业化是农村城镇化的直接原因和根本动力，而农村城镇化则是农业产业化的必然结果。 从理论上讲，农村城镇化对农业产业化发展的贡献主要体现在以下几个方面: 一是农村城镇化为农业产业化发展提供了广阔的市场。农村城镇化引起城镇人员的增加和产业的扩张，农产品市场需求量增大，为农业产业化发展提供市场原动力。一部分人进入城镇，转向从事商业、加工业、服务业等工作，由原来的 1 史福伟:《坚持城乡一体取向 探索川西小镇“田园”路径》，载于《成都行政学院学报》2010年第3期 9 农产品生产者，转变为农产品的消费者，从而扩大农产品的消费品总量。 二是农村城镇化促进农业产业化的规模发展。规模化经营是农业发展的方向，是农业实现产业化经营的必然要求。而提高城镇化水平是实现农业规模经营的基本前提。农业的规模经营是提高农业劳动生产率的必要条件。农业生产对土地等自然资源的依赖性强，在农业资源既定条件下，农村人口越多，人均可配置的资源量越少。所以，有必要大力发展农业产业化，使农村劳动力进入产业化生产，引导农村劳动力合理流动。 由于主客观原因，我国城镇化推进中存在两类突出问题:一是城长期以来， 乡脱节、忽视农村的片面城镇化;二是遍地开花、资源浪费和生态环境破坏的无序城镇化。因此，如何克服传统城镇化的弊端，带领农村一起走出一条发展新路子，就成为现阶段各地发展中面临的突出难题。 就中国西部来说，二元经济结构的典型表现是经济发达的大城市和落后贫困的农村分割严重。以成都为例，从地图上看，成都市辖9个区、4个县级市和6个县，是典型的大城市带大郊区、大农村。城市的快速发展，一度使成都的城乡差距不断拉大。而农村劳动力和人口持续向非农产业和城镇稳定转移的机制还没有建立，农民增收缺乏长效机制，农村教育、卫生等事业的滞后，既制约着农民素质的提高和农村社会的进步，也加重农民的经济负担。 那么，如何打破现行农村治理体制对农业中间环节的把持，让农民成为农业的主体和农村的主人，让农业成为独立自主的产业融入市场机制，让农村成为现代社会的有机组成部分,如何塑造城乡同发展共繁荣的城市新形态呢, 统筹城乡发展，破解“三农”问题，要靠城市带动。把城市和农村统筹考虑，整体优化功能，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体，实现城乡互动发展、双向演变，产生1，1,2的乘数效应。 这就面临着“钱从哪里来、人往哪里去”这两个最核心的问题。只有解决这两个问题，才能建立起城乡可持续发展的经济机制。成都用城乡一体化的市场机制做出了回答(图3)。 市 场 化 城市乡村 城市吸引更多乡村吸引更多资 劳动力金、技术与人才 图3 城乡统筹一体化发展 “钱从哪里来”，钱从土地流转来(图4)。通过统筹推进“三个集中”——“工业向集中发展区集中是关键，土地向规模经营集中是基础，农民向集中居住区集中是根本” 和“三次产业互动”为核心，联动推进新型工业化、新型城镇化、现代农业化，目的就是要建立统筹城乡发展的长效机制。 成都用城乡一体化的市场机制，让城市资本和农村土地资源互惠共享，提高了农村和农民在土地城市化增值中的分配份额，促进了城乡同发展共繁荣。通过农村产权制度改革确权颁证，持证的农民可以将承包地以多种方式流转，进而获取各种收益，通过农民进城购房，进行宅基地用益物权的探索改革，使农民财产 10 权利、投资权利得到保障和增值等，利用自己的土地资源完成农民到市民之间的原始积累。 土通过土地流转带动农业产业化，发展高效农业，依靠农 地地的流转价与高产值的巨大差异赢利，使土地达到真正流的集约化利用。 转 在全市范围内打通指标交易，为城市提供土地占补平衡增指标，级差地租的释放使得空间资源自动向高速城市化减 的地区集聚，同时经济集聚的收益不断与农民分享，使挂 钩 城市化带来的土地增值收益开始较多地向农村倾斜。 图4 成都土地盈利模式 “人往哪里去”，人到市场就业去。深入推进城乡一体化，必须解放农村大量富余劳动力，鼓励和支持他们向城镇迁徙，使农业更大程度地实行规模化、集 大力发展农业产业化，使农村劳动力进入产业化生产，“引导农村劳约化。同时 动力合理流动”。郫县的豆瓣非常有名，是制作川菜最重要的原料。以前豆瓣都是一家一户作坊式生产，实行农业机械化经营以后，安德镇的一家豆瓣生产企业，年产值达到了2亿元，吸纳了600多名剩余劳动力。 成都以“三个集中”为核心，协调推进新型工业化和现代农业发展，夯实农业农村发展的基础，加快城市化进程，通过人口与产业的集聚以及进城人口的市民化，进一步诱发第三产业的发展，吸纳了大量农村人口，因而能成为农村居民就业和进一步增收的重要途径。 “只有工业真正集中发展了，工业经济发展的核心带动作用得到了充分发挥，才能真正带动第三产业发展，才能聚集人气和商机，才能切实解决农民向城镇集中的就业、增收等问题，促进农民向城镇集中，进而才有可能在农民自愿的前提下，实现土地向规模经营集中。” 通过城乡统筹，稳定的劳动力成了成都的有利因素。台湾电机电子工业同业公会发布的2009年大陆地区投资环境与风险调查报告显示，成都成为中国西部地区唯一进入最高级别——“极力推荐”城市行列。富士康、仁宝、纬创等电子 1信息产业相继落户成都，并且成都已连续7年成为台商心目中的投资热土。 市场化打通了“三个集中”的通幽曲径，推动了新型城镇化、新型工业化和农业现代化的联动发展，实现了“双向流动、城乡互融”。市场化令成都投资发展环境改善、民营经济充满活力、民间资本充分涌流，一批面向世界的企业如雨后春笋茁壮成长。 目前，成都市的城镇化率已达63.5%，实现了城乡规划的一体化，也给城乡提供了同等的发展机会。成都市统筹城乡发展、推进城乡产业一体化的实践，在促进农民增收、农村和农业的发展，推动工业化和城镇化进程的同时，也逐步缩小了城乡差距。2003年以来，成都GDP年均增长13.5%，城乡居民收入连续6年实现两位数增长，城乡居民收入差距扩大的趋势得到有效遏制。2008年，全 2市城乡居民人均收入比由上年的2.63:1缩小为2.61:1。 北京大学国家发展研 1 佚名:《看好大陆西部 仁宝一季度增资过亿》，载于《联合早报网成都频道》，2011年4月。 2 佚名:《成都市2008年农业和农村经济运行情况分析》，载于《成都统计信息网》，2009年12月。 11 究院的比较研究显示，成都是全国唯一在经济快速增长的同时城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大城市。 构建现代城市和现代农村同发展共繁荣的城乡新形态，产业发展是支撑，城乡生产要素自由流动是关键，基础设施和公共服务城乡均衡配置是保障。农业产业化促进农村城镇化，将改变农村居民的生存方式，大大提高他们的生活水平和生活质量。从这个意义上说，“产业化”与“城镇化”相辅相成，共同构成解决“三农”问题的基石。 (六)建立城乡一体的社会保障体系 将整个市域的城乡作为一个有机破除限制城乡要素流动的制度的整体，统一规划，统筹安排，性障碍，建立城乡互融的土地、城乡管理 城乡生产统筹解决，建立城市与乡村之间劳动力、资金、科技等生产要素体制统筹 要素统筹开放、融通、互动的发展机制。 市场四位一体的互相统筹，促进 配置 要素自由流动等。 按“三个集中”、“三化联通过建立国民收入初次动”推动新型工业化、新城乡收入 城乡生产分配和再分配的统筹机型城镇化、农业现代化联分配统筹 力布局统制，扭转“重工轻农”、“重动发展，为农村持续发展城轻乡”取向，加大农业筹 建立起稳固的产业基础和农村投入。 和产业支持。 城乡公共 服务供给 统筹 在加大公共财政向公共事业薄弱的农 村倾斜的同时，注重在城乡之间统筹 布局，构建公共服务和发展机会均等 化的管理制度。 图5 “全域成都”:建立城市与乡村共荣共享的体制机制 成都用城乡一体化的市场机制，让城市资本和农村土地资源互惠共享，提高了农村和农民在土地城市化增值中的分配份额。以“三个集中”为根本，搭建城乡各类要素空间流动的宏观框架，重塑城乡发展秩序，谋求企业资本、社会资本、公共资本以及农村土地资本的高效集约利用，推进新型工业化、新型城镇化和农村现代化“三化联动”，促进城市与乡村经济共繁荣(图5)。 但还需要填平城乡之间的鸿沟，才能够达成“城乡之间和城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志”，逐步达到减缓和解消城乡二元结构实现共同富裕的城市化之路。 土地不应被看成农民赖以安身立命的福利或社会保障。这样的话在中国的国情下，农民永远只能是个“小农”，低层次的活着，抵抗风险的能力差。农民的保障应该来源于均衡的城乡公共服务，所以推进城乡经济社会发展一体化有其十分的必要性。 12 从国际视角来看，完善的社会保障体系是对抗危机冲击的最好屏障之一，德国经济从金融危机中恢复最快的体制与政策原因，就是因为有着良好的社会福利制度。德国的社会市场经济体制不是简单的自由市场秩序，社会福利政策，而是在市场秩序的形塑中考虑到社会公平的目标(在理论上可阐释为市场秩序与社会秩序的一致性)。德国社会保障体系覆盖全体公民，使所有最低收入和无收入的人，都可以从国家那里得到住房和货币收入，保持一定的生活水平，实现社会公平，对缩小贫富差距、保证社会协调发展功不可没,也是防范经济危机冲击的一道坚固防线。 对于成都来说，改革户籍制度不仅是因其阻碍了经济政治的发展，也是体现以人为本，还权于民的要求。成都首先在农村地区广泛推进均等化公共服务、产权制度改革和土地综合整治，为乡村居民提供公平的发展基础，为农村资产的资本化运作提供制度环境;在教育、医疗、住房保障等方面，逐步推进城乡一体化，并基本实现城乡居民基本公共服务和福利待遇的均衡;使进入城市的劳动力及其家属顺畅地融入城市，保护、培育其为城市发展长期奉献的积极性与创造性，持续积累人力资本，在促进城市技术进步与产业结构升级的同时，经济发展和公共服务配套推进，从根本上化解社会矛盾与冲突。计划到2012年实现全域成都城乡统一户籍。由此，彻底破除城乡二元结构，才变得水到渠成。 把这个横亘在城乡之间藩篱拆除了，又充分保障农民权益。“农民进城成都 无需‘脱掉’承包地、宅基地等‘衣服’，向农民无差别、无条件地打开了‘城门’。最终目的要实现居民自由迁徙。”全国人大代表、成都市市长葛红林如是说。 改革的愿景，就是彻底消除户籍管理的城乡二元结构，彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等，户籍将回归管理人口信息的本来面目。农民两个字，也将褪去长期固有的身份和阶层色彩，变成一种单纯的职业。而实现这个目标——城乡自由迁徙，必须以公共服务和社会保障的均等化为前提。实施统筹城乡发展，最终要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利，均等化的公共服务和同质化的生活条件。 成都通过彻底的户籍制度改革，破除阻碍农村劳动力自由流动的枷锁，形成城乡经济社会发展一体化新格局，让城乡群众强烈的致富愿望和无尽的创造力在现代制度的河床中自由奔流。 中国已经普遍出现劳动力短缺、劳动力成本上涨的现象，传统的经济增长模式受到挑战，形势迫使各地方政府都要考虑未来经济增长的推动力何在。户籍制度改革，从全国来看，可以通过把农民和农民工转化为市民，提高公共服务特别是社会保护的覆盖率，扩大就业参与率，改善收入分配，进而达到扩大消费需求，把经济发展方式引导到内需驱动的轨道。 四、结语 成都市启动以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，指向了统筹城乡改革的核心——农村财产权，开始在“三农”领域真正完善市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展，有效地促进农村产业化进程;而农业产业化的发展为农村劳动力的转移开辟了一条最佳途径，农村劳动力的合理有序转移，也将促进城乡协调发展，城乡一体化发展又为农业产业化拓展更大的空间。 成都试验区走过了八年，重点突破制约“三农”发展的体制性障碍，通过构建工业化、城镇化和农业现代化联动的平台，把单程式的统筹变成了双向互动的 13 统筹，最终实现农村生产力第二次解放，让农民拥有自主解决“三农问题”的能力，为破除城乡二元结构寻求持续动力。 成都改革所探索的“最彻底的户籍改革”、城乡居民平权、土地增值收益在城乡合理分配、农民财产权利回归等等，对中国解决“三农”问题，意义重大。统筹城乡，从逻辑关系上说，是中国解决民生问题的基础。 不管是资本下乡，还是工业集中，其中要义，都是带给农民新的机会。而过去农村和农民的贫穷，其根本原因，正是缺少机会。成都重新定义了农村、农民和农业。 在我国仍是传统农业占主导地位的背景下，农民人力资本弱、社会资源少，通过自身的力量去摆脱困境很难。妨碍生产要素合理配置的劳动力市场分割阶层固化不仅影响社会活力，也影响稳定。这就需要外部力量的导入。 如果一个社会缺少一种可以流动的机制，如果一出生就被烙上不平等的印记，如果一开始就输在起跑线上，成长过程不一样，如果全凭家庭背景和身份而非个人能力来决定一生的成败，那么“农民”这个社会弱势群体将在政治、经济和文化领域始终被边缘化。给农民国民待遇～实现城乡居民基本公共服务和福利待遇的均衡，消除造成城乡差别和工农不平等的体制性障碍，逐步打破城乡二元管理模式，进而使农民生活负担减轻，农民增收才能建立在可靠的理论基础上。只有实现社会的良性流动，社会才能在飞速前进中保持稳定与平衡。每个人都有平等的机会和上升的空间，都可能凭借自身的才华和拼搏，改变命运。只有这样，中国未来的可持续发展才有保障。 参考文献 1.陈柳钦:《农业产业化与农村城镇化的互动互进》，《科技与经济》，2003，(4)。 2.刘洪清:《城乡统筹:成都新“脸谱”》，《中国社会保障》，2010，(5)。 3.陈杰:《浅析增加农民收入的有效途径》，《辽宁经济职业技术学院学报》，2006，(04)。 4.余桔云:《城乡二元结构与剩余劳动力转移的相关性研究》，《农业考古》, 2006,(03)。 5.辛章平:《中国城乡二元结构的演变与应有的方向》，《黑龙江社会科学》, 2011,(02)。 6.汪先平:《论我国二元经济的特殊性》，《甘肃农业》, 2005,(12)。 7.辛章平:《中国城乡二元结构的演变与应有的方向》，《黑龙江社会科学》, 2011,(02)。 8.蒋永清:《中国小城镇发展研究[D]》，华中师范大学, 2001。 9.孟曙初:《统筹城乡社会保障制度建设研究[D]》，中共中央党校, 2004。 10.刘方军:《财政与城乡二元结构的演变》，《延安大学学报(社会科学版)》, 2005,(05)。 11.顾玉琪、吴财农:《加大政策扶持力度 促进农业产业化发展》，《甘肃联合大学学报》2010，(3)。 12.李小健:《论农业产业化》，《农业经济》, 1998,(12)。 13.鄢建忠:《大力推进农业产业化》，《湖南经济》, 2003,(02)。 14.陈俊生:《采取多种形式发展农业产业化》，《中国农村科技》, 1997,(08)。 15.韩立达、张芳:《我国农村土地流转的制度经济学分析》，《西南科技大学学报》，2007，(12)。 16.盛洪:《治大国若烹小鲜—关于政府的制度经济学》，上海，三联书店，2003。 17.赵花蕊、娄坤:《健全农地流转市场法律研究》，《合作经济与科技》，2008，(16)。 18.杨紫烜:《经济法》，北京，北京大学出版社，1999。 19.肖四如、叶磊:《关于农民负担问题的若干认识》，《农村发展论丛》，1994，(03)。 14 20.朱恩涛:《二元结构与“三农”问题的探究》，《市场周刊》，2003，(08)。 21.温铁军:《“三农“问题与解决办法》，《中国改革?农村版》，2003，(02)。 15