立法论证与我国的立法民主

作者简介:李晓辉,贵阳医学院医学人文学院,法学博士,研究方向:法理学、立法学。 中图分类号:d920.0 文献标识码:a 文章编号:1009-0592(2015) 05-003-02 一、立法论证需要民主的政治制度 立法论证是指在立法机关制定法律的过程中,参与立法的主体旨在说服他人接受围绕立法议案提出的主张而进行的一种说理活动。所以,立法论证作为一种言语达不是独语,而是对话,并且是立场对立、主张相左的两个或多个主体之间的对话,即论证是以针锋相对的不同意见为存在要件的。根据日常生活经验,言语本身并不具有任何制约性,且极易因受到外界因素或强制力的干扰而不得发声。于是,如果希望通过论证在各种不同主张之间达致共识,根据哈贝马斯的交往行为理论,就需要为论证设置一个理想的言谈情境以保证其顺利且充分地展开,即“论证的一般交往前提是理想言语情境的决定条件”。荷兰学者菲特丽丝概括了哈贝马斯判断一个“理想言谈情境”(ideale sprechsituation)所需满足的具体条件: 1.任何可言说者均可参加论辩。 2.(1)任何人均可质疑任何主张;(2)任何人均可在论辩中提出任何主张;(3)任何人均可表达其态度、愿望和需求。 3.任何言说者均可不因受到论辩内或论辩外的某种强制的阻碍而无法行使其在1和2中所确定的权利。 分析上述这些条件,如我们将它们具体带入到立法论证所发生的实践情境中就会发现,这实质是一个国家的立法过程只有是一个民主的立法过程方能确保立法论证的展开。因为民主作为一种政治制度所要承认和保障的正是要让所有公民都能拥有平等地参与到政治决策过程中的权利。而这种平等参与政治过程的方式,就体现为是公民在政治决策过程中自由地发表言论,毫无限制地表达自己的看法,以及无所顾虑地提出任何异议。只有确保了这两项内容的实现,一个政治制度才被认为是民主的。而这些其实也正是论证得以展开所必须具备的制度条件和环境。可见,在论证与民主政治之间存在着一种必然的联系。 其实,早在希腊时期,金冠之辩――德摩斯提尼就指出了这种关系。在他看来,民主政治“是一种以演说为基础的体制”。这实质也是在说,一种可以针对公共事务在公共场所里发表见解的政治体制也必然被要求是民主的。“如果没有民主制度,公民就不会被赋予充分的言论自由权利,也就没有发表演说的可能,公共意志的表达、统一就不会通过民主的方式实现,公共政策的制订、利益的分配、诉讼的进行,也就不会通过公共修辞实现。社会事务的决策,就只能通过集权或武力来解决。”由于民主政治制度就体现为是所有公民都能公开且平等地发表自己对政治主张的见解,这也就决定了要保障公民能够平等且公开地发表自己的主张、态度、愿望和需求,则只能采用民主政治制度。显然,二者是相辅相成、相互构建的。可见,如果立法论证不能获得民主制度的确认和保护,那么让一种依靠言语的证明力而非强制力的言语表达对法律制定这一分配利益的过程产生实质影响,也终将只是一个美好梦想而已。 二、我国当前立法民主观的错位 立法民主一直是我国立法活动的一项基本原则。《立法法》第5条明确规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”然而,具体到立法实践中,这一原则却常被理解为是在立法过程中深入群众、听取群众意见,走“从群众中来,到群众中去”的群众路线。显然,这是将立法工作中走群众路线的工作作风与少数服从多数的民主政治混为一谈了。 “民主作风”是1944年毛泽东同志在陕甘宁边区参议会第二届会议上第一次提出并系统阐述的概念。从第一次提出到其后我党领导人的使用语境来看,该词一直都被用来反对“官僚主义”的工作作风。而“发扬民主作风还是采取官僚主义,实质上就是如何看待群众,如何认识和处理领导与群众关系的问”。所以,采用“民主作风”,正是我党在革命斗争中逐 渐认识到“人民群众的伟大力量”后,坚持走群众路线,“从群众中来,到群众中去”的一种领导经验的。作为一种“领导方法”,它要求领导干部必须善于深入群众开展调查研究,只有在广泛听取群众意见的基础上才能做出得到群众拥护的正确决策。而为了听到不同意见,就要创造一个“让人讲话”、而且是“讲真话”的政治氛围。其中关键就取决于,领导者能否端正自己的领导地位,不以高高在上自居而是甘当“小学生”和“勤务员”,不仅能接受不同的意见,更能倾听批评的声音。正缘于此,1977年邓小平同志明确指出“民主作风是个党风问题、军风问题、民风问题、学风问题,总的说来是党风问题。”毫无疑问,作为执政党如何执政的方法,这种民主的工作作风直接影响着党与群众之间的关系问题,不仅在革命斗争的历史时期,而且就是在当代,也具有重要的政治意义。但笔者认为这与“民主政治”有本质区别。 马克思曾经说过,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”在社会资源相对稀缺、人的欲望相对无穷的现实中,政治就是“事关利益的分配”业已成为一个基本事实。与其他政治形式不同,以民主方式对利益分配进行的决策,不依赖于任何至高无上、不证自明的权威,而取决于所有利益相关人的利益是否都获得了平等的考虑。这种民主的“内在平等”理念对人的政治平等性的肯定正是使自己获得发展的一个内在张力。显然,这与体现领导与被领导者之间关系的民主作风有着实质不同。此外,更重要的是,民主的“内在平等”主要体现在人与人的对话过程中。可以说,民主政治就是一种对话政治。因为,如果说民主政治意在实现的是所有利益相关人都能平等地参与决策,那么各种有关利益分配的主张都能得到“有效表达”是人们参与民主政治的根本前提。“自由平等的公民以言行就重大议题进行协商讨论的活动,其目的一方面在于表达一己真性,展示真我风采,另一方面在于和他人进行交往沟通,寻求某种尽可能兼顾每个人意见的共识”,这就是民主政治本身。在这样的民主政治中,倾听别人的意见只是对话过程一部分,只有对自己提出的主张做出论证,并获得他人的接受才算是通过说服达致共识。这又决定了民主政治与领导为了做出决策而倾听下级或群众意见的民主作风有着本质差别。总之,以群众路线为基础的民主作风的实质就是,强调领导人的工作方法与态度,要求各级领导干部在立法工作中必须密切联系群众,听取群众意见,不能脱离群众;而少数服从多数的民主政治,则是要求无论是领导还是群众,都必须按照法定的职权与程序,平等对话,并充分表达自己的意见,最终按多数人的意见做出决定。这是两种存在巨大差异的民主观,在实践中,必然会产生冲突。所谓“听证会成为听涨会”的公众抱怨,就是群众不满这种现象的一种表现。当然,这两种民主观的差异也集中反映在二者对立法论证的认识上。 三、两种民主观中立法论证之比较 在将立法民主理解为是立法民主作风的观念中,立法论证只是立法者(尤其是立法起草者)一种集思广益、扩大视听、征求群众意见的渠道。但其实,征求意见绝不能等同于是论证。虽然,通过这种渠道,立法者可以了解到社会生活中的一些实际现状。但关键的问题是,这一渠道并不能确保这些客观情况会必然反映到立法决策过程中。事情可能往往是,一些程序外的其他因素将会对立法决策产生更为实质性的影响,比如起草者预想的立法初衷、立法事项所涉及的其他政府部门的意见,有时候,甚至是领导个人的见解或喜好。所以,即使征求意见起到了尽可能最大限度地收集更多真实信息的作用,但实际上,这一程序对立法决策仍然不会起到实质性的影响。这里,所谓没有造成实质性影响就是说,立法内容的决定仍然取决于起草者以及其他拥有权力的主体。而“立法论证”过程中所涉及的群体,往往仅是形式上参与了立法程序。对他们的意见采纳与否则要取决于听取者的判断和态度。并且,这个斟酌采纳的过程是如何进行的,采纳了谁的意见,又否决了谁的意见,以及依据的什么理由做出这样的取舍等等,则一概不在立法论证程序运作的范围之内了。在此,立法的民主性并没有因立法论证活动而获得加强,而立法论证也没有发挥其对民主立法过程的本应有的建构 作用。相反,这种打着扩大民主旗号的论证反而会迷惑人们关于民主的认识,即认为所谓民主就是听一听利益各方的意见。而实际上,这种不能对立法决策造成实质影响的程序并不是民主政治中的所要求的立法论证。 民主政治中的立法论证则不同。通过民主发展的历程我们可以看到,无论是古典民主还是现代民主,人们都在致力于通过民主去追求和保护一个根本的政治精神和态度,那就是“尊重人民”。所谓尊重,就是执政者能够对人们提出的诉求有真切地感同身受,并在做出决策时能够予以审慎对待和考虑,决策做出是以这个为基础的而非其它。这同样也是民主立法程序所要伸张的核心价值。而立法论证就是要通过程序规则的设置,来确保这种主观态度的贯彻始终。在进行立法论证的程序中,任何人的发言都要以理性说理的方式进行,并且鼓励观点与观点之间展开竞争性的说理辩论,以确保每一个发言都能获得同样是公开地理性说理的回应。依此,决策的过程也就是对这些各种说理做出理性裁断的过程,是在一种公开且说理的形式中进行的。这里,由立法论证程序所确保的公开是重要且关键的。通过公开,思辨的过程被曝露于公众的视听之中,从而接受公众的判断,这也必将促使裁断者顾忌听众的反映。因为一个明显错误的判断带来的将是对其判断能力和动机等方面的质疑。公众舆论于此才能对其产生实质性的影响,左右决策者判断的方向。正是通过这样的立法论证过程,民主政治得到了强化。民主立法成为各种利益主体平等对话的平台,权力的执行受到了有力的制约。并实现其终极目的――制定出一部能为社会公众普遍接受,进而也能被很好服从的法律。立法论证由此完成其对民主政治的建构作用。 综上所述,我国当前对立法民主存在一定程度的误解。随着改革开放之后经济的发展和社会的剧烈变化,这样的理解显然已经阻碍了我国民主立法向着正确的方向发展。民主立法近几年显现出的停滞就是印证。立法论证理论就是要提供一个新的可供践行的,从而突破历史观念的束缚,寻找到真正适合我们当前社会发展需要的立法民主模式,最终为我国法治事业奠定好基石。