政府债务收入的绩效审计

政府债务收入的绩效审计 政府债务资金，是指由政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需 由政府偿还的内外债务。分为以下两种类型：一是政府或财政直接借款或转贷的一类项目债 务资金；二是政府或财政出具承诺、担保的二类项目债务资金。 在我国，现阶段中央及地方政府涉及的内部债务收入主要包括国库券的发行收入（简称 国债）、国家开发银行的贷款等等各类资金；外债收入主要包括外国政府贷款、国际金融组 织贷款和国际商业贷款。其中国际金融组织贷款和外国政府贷款由国家统一对外举借和偿 还。由于政府债务资金重点用于基础性和公益性项目建设，所以它可以看做是各级政府筹集 和使用的公共资金。 我国政府债务资金由各级财政部门作为政府财政性资金按照预算法规和国库集中收付 等有关规定进行统一管理。政府债务资金设立专用账户，实行财政开设、单位使用、政 府监督。政府债务专用账户均由财政部门为最终债务人开设，用于记录、核算和反映政府债 务资金的收付使用、本息归还等事项。现阶段我国各级政府，尤其是地方政府对债务的管理 透明度不高，各种债务还没有完全纳入预算管理，债务种类繁多，管理单位错综复杂，债务 风险大。 政府债务资金作为国家进行宏观调控的重要手段之一，是政府经常运用的财政政策。从 宏观经济的角度看，当国内的经济出现萧条，总需求不足时，政府实行扩张性财政政策，方 法之一就是通过举债，投资于公共基础设施建设来拉动内需，促进经济增长。反之，紧缩性 财政政策，减少公共投资，抑制通货膨胀。负债这个经济杠杆运用好了，就能促进我国经济 发展，运用不好不但无法促进经济发展，还会引发政府信用危机。因此，增强政府负债资金 的管理能力和建立完善的监督机制就成为我国今后改革的方向。 首先，政府负债应纳入财政预决算的范围，对政府负债逐步实行统一管理。人大有必要 对地方政府负债投资建设计划实行项目论证、评估、审批。每年要对计划执行的动态状况进 行分析，而且要建立偿债准备金制度，防范还贷风险。 其次，完善制度。从制度上来约束用款人行为、规范贷款资金使用和贷款项目的管理， 以提高贷款资金的使用效益。 第三，要制定债务预警指标体系。对政府负债及其他可能导致风险的财政活动等都应纳 入上级政府及人大的监督范围，加强审计力度，并对下级政府的财政状况进行评估、预警。 一个国家或地区，借入和利用的债务水平（界限）主要应该从以下方面考虑：该地区的 经济发展对资金的需求量；经济情况对债务的承受能力；资本市场的资金供求情况；使用债 务资金的经济效益。 一、债务的规模（数量界限） 从绩效审计的角度看，债务的引入数量不能只从供给与需求的角度考虑，更重要的是考 虑债务资金使用的经济效益，其最佳规模是债务的边际收益等于债务的边际成本时的债务使 用量。债务的最佳规模实际上只是一种理论推演，一般评价债务规模的指标主要有以下几个： 1.名义偿债率。它的经济含义是当年的还本付息额占地方政府当年财政总收入的比重， 即每年的财政收入中有多少可以被用于偿还到期的本息。公式表示如下： 名义偿债率＝当年还本付息额／当年财政总收入 2.实际偿债率。它的经济含义是当年的还本付息额占地方政府当年财政总支出的比重， 即每年的财政支出有多少是实际用于偿还到期的本息。公式表示如下： 实际偿债率＝当年还本付息额／当年财政总支出 3.收入债务率。它的经济含义是当年的债务余额占地方政府当年财政总收入的比重，表 示所欠债务余额与财政收入之间的关系。公式表示如下： 收入债务率＝当年债务余额／当年财政总收入 4.经济债务率。它的经济含义是当年的债务余额占地方当年国民生产总值的比重，表示 所欠债务余额与整体经济之间的关系。公式表示如下： 经济债务率＝当年债务余额／当年国民生产总值 除了以上指标外，还有一些其他债务衡量指标：当年的还本付息额占当年国民生产总值 的比重；历年还本付息额的现值与借款本金的比较等。 二、债务结构管理 债务结构管理是指在债务规模基本确定的前提下，根据经济建设对资金的实际需要和具 体要求、资本市场行情及其发展趋势等，对债务结构的各个要素的构成比例进行合理配置， 优化组合，以达到降低成本、减少风险、保证偿还的目的。债务结构管理主要包括： 1.利率结构管理。就是要合理安排，适时调整债务利率结构，以降低或稳定债务成本， 避免风险。具体做法是争取优惠性利率，降低债务成本。 2.币种管理。一般根据利用外资中对各种货币的实际需要，国际货币的汇率走势、国家 外汇收支和外汇储备的状况等来安排和调整外债币种结构。进行币种结构管理的目的就是通 过合理搭配，适时调换币种来防范和减少汇率风险。力争做到债务币种多样化，合理搭配币 种结构的比例，币种结构的调整要及时、有效。一般而言，一个地区出口收入主要是什么货 币，在借入外债时可以考虑尽量借入该货币，以便于偿还。 3.期限结构管理。债务有中长期之分，期限结构管理的目的在于合理安排短期债务和中 长期债务的比例，以保证到期如数还本付息。期限结构管理应以中长期债务为主，力争将短 期债务控制在债务总额的20%以下。 同时，在借入债务的使用上，短期债务应以能够尽快收回本息的项目为主来使用，而长 期债务则可以考虑安排基本建设支出。 4.合理安排借款市场与国别地区分布。市场与国别结构的优化在于筹资场所多元化，可 以防范筹资风险和保证借款来源的稳定。 三、债务收入的绩效审计方法 1.债务收入规模审计。2006年以前，按照《中华人民共和国预算法实施》的规定， 中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示，即对债务实 行的是规模管理，不允许中央政府超规模、超预算发行债券。因此，审计重点是举借的债务 收入规模是否符合人大批准的预算所列数额，有无超过预算举借国内外债务；地方政府超规 模举借内债是否报经国务院审查批准，有无擅自超规模举债问题。 2005年12月，全国人大常委会批准《国务院关于实行国债余额管理的》，采取国 债余额管理方式管理国债发行，即全国人大不再对每年的债务发行规模进行审批，改为审批 年度预算赤字和年末国债余额限额。据此，2006年以后对债务收入规模的审计重点转为债务余额是否在全国人大批准的额度之内。 2.对债务收入缴库情况的审计。审查债务收入是否及时全部缴入国库。审查国内债务有 无在承销单位不及时足额入库；国外债务有无长期滞留国外不及时汇回国内，汇回国内的债 务收入是否缴入国库外币账户，有无另设账户进行核算管理。审计中，尤其要注意审查超预 算发行的债务收入的缴库是否足额，有无在国库之外另行开设账户管理，有无隐匿、转移债 务收入。 3.对债务收入列报情况的审计。审查债务收入是否如实列报，尤其要审查超预算发行的 债务收入的列报是否真实，有无以预算数而不以实际发行数列报、隐瞒债务收入的问题。 ^