我国经营性事业单位改制转企面临的问题及对策研究（可编辑）

我国经营性事业单位改制转企面临的问及对策研究（可编辑） 我国经营性事业单位改制转企面临的问题及对策研究 西安建筑科技大学硕士学位论文 我国经营性事业单位改制转企面临的问题及对策研究 专 业 :马克思主义理论 硕 士 生 :边 华 指导教师 :田广研 教 授 摘 要 随着我国社会主义市场经济的不断完善与发展,传统的事业单位已经不能适 应市场经济的发展,再加上事业单位本身的管理体制、内部机制都存在潜在的问 题,因此必须进行改革。本文主要研究的是我国经营性事业单位的改制转企。针 对改制转企的过程中,将会面临的风险、价值取向、内部体制机制、市场定位、 融资以及职工利益保障等一系列问题进行阐述。深入剖析论述这些问题产生的原 因,如市场经济逐利性的弊端、事业单位对传统体制的依赖、事企并行的管理体 制、单一的经营机制等。在论述的过程中采用了文献研究法、比较分析法、案例 分析法和理论与实践相结合的方法。案例分析法主要对江苏演艺集团和中国木偶 艺术剧院这两个改制成功的经营性事业单位进行了客观的研究和,阐述了他 们在各自改制转企中采用的措施,进而得出对本文的启示。最后对我国经营性事 业单位改制转企将面临的问题提出对策和建议,只有注重公益性服务,推进市场 化改革;塑造主体市场,彻底转换;创新机制,建立完善的现代企业制度;充分 认识市场,有效规避风险等才能成功的改制转企。本文的主要理论依据有中国社 会主义市场经济理论、西方非政府组织企业化经营理论还有政府公共服务或准公 共产品市场化运营理论。经营性事业单位改制转企还需要一个漫长的过程,本文旨在对经营性事业单 位改制转企提供有益地参考,推动和促进这一转制进程的顺利实施。 关键词:经营性事业单位;改制转企;市场化 西安建筑科技大学硕士学位论文 Operating institution reform in our country enterprises are faced with the problem and countermeasure researchSpecialty: Marxism Theory Name:Bian Hua Instructor: Professor Guangyan Tian Abstract With the consummation and development of our country socialist market economy unceasing,the traditional institution already can not adapt to the development of market economy,and the management system of the institution itself and internal mechanism is a potential problem,thus it has to be reformed.This paper mainly studies the our country business enterprise that unit the restructuring of enterprises.It aimed at elaborating the restruction of the process,the rish of futher,the value orientation, internal systems and mechanisms,the position of market,finacation and the benefit of the staff and so on.In-depth analysis of the causes of these problems is discussed, such as the shortcomings of market economy profit-driven,the dependence of the institution in traditional system,the system of separating parallel management a singe operating mechanism,etc.In the process of paper used the literature research,comparative analysis,case analysis and the method of combining the theory with practice.The case is mainly analysis performing arts group in jiangsu and China puppet art theatre.They are both successful in profit-making institution has carried on the objective research and evaluation. This paper expounds the measures they used in their transformation into,then draws the inspiration for this article.Finally,it turn to operating institution reform in our country enterprise that will face the problems put forward countermeasures and suggestions, only on the premise of public welfare services and the classification reform of public institutions; shaping the main market, thoroughing transformation; innovation of the mechanism, establishing a perfect modern enterprise system; it will be work.Under the fully understand the market, effective avoiding risk to西安建筑科技大学硕士学位论文 succeed the restructuring of enterprises.In this paper, the main theoretical basis with Chinese socialist market economy theory and western theory of enterprise management in non-governmental organizations and the government public service or quasi public product marketization operation theoryProfit-making institutions restructuring is still need a long process, this paperaimed to profit-making institutions is provide beneficial reference to the transformation, promote and advance the smooth implementation of the transformation processKeywords: operating institutions, restructuring and Transformation, marketize 西安建筑科技大学硕士学位论文 目 录 1绪 论 1 1.1选题背景 1 1.2选题的目的和意义1 1.3国内外研究现状 2 1.3.1国内研究现状. 2 1.3.2国外研究现状. 4 1.3.3国内外研究述评 5 1.4研究思路和研究内容. 5 1.5研究方法 6 2研究的理论基础 7 2.1中国社会主义市场经济理论. 7 2.2西方非政府组织企业化经营理论8 2.3政府公共服务或准公共产品市场化运营理论 9 3我国事业单位的改革历程及目标 11 3.1我国事业单位的概述11 3.1.1我国事业单位的含义11 3.1.2我国事业单位的性质11 3.1.3我国事业单位与政府部门的区别 11 3.1.4我国事业单位与国外非营利组织的区别 12 3.1.5我国事业单位的类型13 3.2我国事业单位改革的历程 15 3.3我国事业单位的现状18 3.4我国事业单位改革的动因 18 3.5我国事业单位改革的目标 19 4我国经营性事业单位改制转企的现状、存在的问题及原因. 21 4.1我国经营性事业单位改制转企存在的问题21 4.1.1价值取向偏离23 4.1.2市场定位以及未来发展目标选择困难. 23 I 西安建筑科技大学硕士学位论文 4.1.3内部管理混乱、机制不健全..24 4.1.4转向市场的风险问题..24 4.1.5经营体制单一,市场竞争力差.25 4.1.6融资困难.25 4.1.7职工的利益难以保障..26 4.2我国经营性事业单位改制转企存在上述问题的原因.26 4.2.1市场经济逐利性的弊端.26 4.2.2事业单位对传统体制的依赖..27 4.2.3事企并行的管理体制..27 4.2.4缺乏市场运作的经验和能力..27 4.2.5单一的经营机制,缺乏竞争能力28 4.2.6事业单位资金来源方式的转变.28 4.2.7国家关于事业单位改革的配套政策落实不到位28 4.3经营性事业单位改制转企的案例分析.29 4.3.1江苏演艺集团..29 4.3.2中国木偶艺术剧院30 5对我国经营性事业单位改制转企的建议及未来发展.33 5.1对我国经营性事业单位改制转企的建议33 5.1.1注重公益性服务,推进市场化改革..33 5.1.2塑造市场主体,彻底转制34 5.1.3创新机制、建立完善的现代企业制度.34 5.1.4充分认识市场、有效规避风险.35 5.1.5形成多元化、立体化发展经营模式..35 5.1.6多元融资,共同发展..36 5.1.7完善、落实事业单位改革有关配套政策,增强政府改革扶持方式.36 5.2经营性事业单位改制转企的未来发展.38 6 结论与展望..39 6.1.本文的主要观点.39 6.2本文的创新之处.40 6.3展望40 致 谢.41 II 西安建筑科技大学硕士学位论文 参考文献. 43 附录 硕士研究生学习阶段发表论文. 47 III 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 绪 论 1.1 选题背景 一般来说我国事业单位是指在计划经济时代下产生的,国家给予财政拨款, 使其正常运转,没有生产收入,接受国家政府机关领导的服务性的社会组织。 政 府对于这些单位投入的资源更多的是用于事业性费用的支出和工资的支付。 事业 单位最大的特征就是所需要的运营经费、员工工资福利等都是国家给予拨款 扶持 的。随着社会的进步,我国的社会公共事务日益增多,紧靠国家财政已经有些 力 不从心。此外,随着市场经济体制的发展与完善,传统的事业单位管理机制已经 有些不适应。另外,就事业单位内部运行机制来说,传统的人事制度、分配制度、 晋升制度、约束制度以及激励制度等各项制度都使事业单位员工的利益需求得不 到满足,员工相对固化,妨碍优秀人才的成长。因此,国家对部分转制事业单位 改革,特别是经营性事业单位提出明确要求,按照“脱钩、分类、转制、搞活”的原 则,推进经营性事业单位走向市场。 近几年,在推进大部制改革的过程中,我国不断地优化生产关系以适应生产 力的发展,从中央到省市各级都在全方位的推进改革的步伐。事业单位的转制改 企已经成为了在政府机构改革、国有企业改革后中国的又一项艰巨而重要的任务。 从 2004年开始至今,经营性事业单位员工全部实现聘用制、取消行政级别等各种 改革措施,已经在江苏、四川、广东等地开始施行,力度越来越大。 2011年至 2015年,我国预计用五年时间,对事业单位进行分类,再经过五年 即 2020年实现事业单位管理体制和运行机制的初步建立。经营性事业单位 将彻底 面向市场,转制成集团公司或者企业。改革后他们的行政职能、社会分工等都会 发生很大的变化,这个过程中也必然会面临各种问题和风险,不容忽视。 1.2 选题的目的和意义 事业单位是我国所特有的一种社会组织,由于事业单位与政府、非政府、非 营利组织存在着模糊的界限,因此事业单位在职责和工作形式等方面都与其他类 型的社会组织既有共同点也有特殊之处。 本文的研究目的在于置身于经营性事业单位改制转企的大潮中对探索实践过 程的体会和思考,更多的是对深化经营性事业单位改制转企实现持续健康发展的 1西安建筑科技大学硕士学位论文 期盼和努力。试图通过较为系统的研究我国经营性事业单位的改制转企,从而分 析经营性事业单位改制转企过程中遇到的普遍问题,并对这些问题提出探讨性的 建议,顺利推动这一转制过程的顺利实施。 本文首先通过对事业单位性质、定义还有类别的阐述,进一步明晰改革的动 因和改革的方向;进而通过对经营性事业单位转企改制的现状剖析,对如何解决 当前经营性事业单位改制转企将面临风险问题、价值取向等方面的问题提出了建 议,以及对如何积极稳妥地推进经营性事业单位改革进行了初步研究。本文的理 论意义在于,经营性事业单位的转制改企是我国事业单位分类改革的一项重要任 务,同时,这也是我国整体改革发展的必然需要。经营性事业单位改制转企后, 不但能够减少政府的压力,更好的适应市场经济的发展,有利于市场的公平竞争 机制,更能发挥原有的公益性,运用市场更好的来实现公益,传播社会主义精神 文明建设。本文的现实意义在于只有找出解决经营性事业单位转制改企的症结所 在,发现问题,提出解决办法才能有效的促进事业单位的改革进程,有利于更好 的规范运作、统一认识。在深化体制改革中积极稳妥地推进事业单位改制转企, 重视和不断解决经营性事业单位改革中出现的问题,才能达到顺利推动改革目标 的实现。 1.3 国内外研究现状 1.3.1国内研究现状 我国对事业单位的研究在改革开放之后,随着市场经济体制的逐步形成、发 展,事业单位在教育、卫生、科技等方面开始出现改革的萌芽,政府也开始出台 相关政策。在早期的事业单位改革中,大多是政府部门的政策汇编或者政策界的 初步设想,因此并未做到对事业单位改革的真正的学术研究。直到九十年代后, 我国开始重视对事业单位的研究,到党的十四大、十五大,随着我国国民经济迅 速发展起来,事业单位的数量也越来越多,机构越来越膨胀,直接导致国家财政 不堪重负,因此我国事业单位的改革势在必行。这时,对事业单位改革的关注还 有研究的领域也都变大了,文化、社会保障,医疗卫生等方面也都开始受到关注 及研究。我国事业单位改革后就一直受学者们的关注,特别是在 21世纪以后,事业单 位的研究进入了一个新的高潮阶段,这个阶段出现了大量的关于事业单位改革的 主要研究和理论,其中比较有代表性的是:赵立波的《论事业单位向非营利组织 2 西安建筑科技大学硕士学位论文 转化?现实描述与理论探析》 (《中国行政管理》,2005,2);徐菁菁、张朝华所著 的《事业单位改革的关键:结构调整与体制创新》(《湖北教育学院学报》,2005, 2);徐晖、徐哲的《审视与构想:论中国事业单位体制改革》(《云南行政学院学 报》,2005,1) ;李志强的《公共服务创新与事业单位改革》 (“落实科学发展观推 进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会 2006年年会论文集);赵成福写 的《我国事业单位改革:目标与路径》 (《社会科学家》,2006,5);栾建国的《对 社会事业单位改革和提高公共服务能力有关问题的认识》 (《武汉学刊》 2006,6); 伏玉林的《事业单位改革:公共服务提供与生产的民营化》 (《学术月刊》,2007,1); 刘霞的《稳步推进中的事业单位人事制度改革》《中国人事报》 2007,10;李 鑫的《国有事业单位企业化改革中薪酬改制核心问题评析》(《前沿》2008,8); 冯华艳的《付费和激励:我国事业单位改革的路径选择》 (《河南社会科学》 2008, 9) ; 还有赵立波的《以科学分类为基础推进事业单位改革》(《学习时报》2012,9) 等 等。除了这些学者之外还有大量关于事业单位改革的研究。张春霖教授在《中国: 深化事业单位改革,改善公共服务提供》中指出,事业单位改革首先要明确,要 重新界定政府在公共服务中的角色,改革公共服务体系,建立健全适应小康社会 [1] 发展的公共体系。李盛霖 认为:中国事业单位改革的方向,是要建立一个能够与 社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理和精简高效的现代 [2] 事业组织体系。范恒山 建议:应从总体上收缩事业单位规模,对现有事业单位进 行清理,在做好相关善后工作的基础上坚决撤消一些不必要的单位和部门。其他 的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构,把政府财政全额拨款的事 业单位减少到最必要的程度。同时,应在事业单位中建立新型的法人治理结构、 [3] 有效的激励约束制度和竞争性的劳动人事制度。李曙光 认为:我国事业单位改革 的总方针应该是在明确政府、企业、公共服务机构定位的前提下,对现有的事业 [4] 单位进行详细的分类,推进事业单位的市场化使其具有竞争力。赵立波 认为:在 明确原则基础上,需要立足事业单位现状,结合分类改革战略需要,建立分层次、 精细化的分类体系,分类改革要清理规范,形成体制。党的十八大也明确提出, 要推进事业单位分类改革。国内对于事业单位改革的研究已经比较多,但是大多 集中在对事业单位整体改革的研究上。 [1] 李盛霖.把握国情积极稳妥推进事业单位改革[EB/OL].新华网,2005-06-24[2] 范恒山.关于事业单位改革的思考[N].中国经济时报,2004-04-12[3] 李曙光.关于事业单位改革的思考[EB/OL].中国网,2004-06-23[4] 赵立波.以科学分类为基础推进事业单位改革[N].学习时报,2012,9 3西安建筑科技大学硕士学位论文 1.3.2国外研究现状 事业单位是我国特有的称谓,西方国家没有相应的事业单位,但是国外的政 府、企业还有非营利组织所行使的职能跟我国的事业单位的职责是基本相似的。 非营利组织(Non-profit Organization,缩写 NPO)是介于政府组织、营利组织之间 的社会组织,是不以营利为目的向社会提供服务的组织,又称“第三部门”、“独立 部门”、“公民社会组织”、“非政府组织”等。西方国家的学者对于非营利组织的研 究深入而且系统,因此国外著作中提出的公共服务理论和非营利组织的相关理论 的研究成果对我国事业单位改革有一定的借鉴意义,但由于我国特殊的国情,因 此在借鉴的同时要结合我国的实际情况。 西方学术界对于非营利组织的研究兴起于 20世纪 60年代末 70年代初期,这 一时期的研究主要是跨国关系和非国家行为体的总和研究中,代表作品有罗伯 特?基欧汉和约瑟夫?奈的《跨国关系与国际政治》以及《权利与相互依赖》北京大 学出版社,2002年。到 20世纪 80 年代,西方学者们主要侧重于从组织理论 和行 政管理理论的角度来研究,一般侧重于对各种非营利组织的内部结构、资金来源、 作用、效能、与外部关系等问题进行深入的分析,其研究带有强烈的实用色彩。 同时,也存在着忽视非营利组织本身所受到的内外限制,而把其能力和作用过分 夸大的倾向。美国在 80年代形成了以耶鲁大学为研究中心的研究群体,在美国国 内成立了大量的非营利组织研究中心,还有高校非营利组织研究机构和大批国际 性非营利组织学术研究会。进入 90 年代后,研究者们开始关注针对非营利组织的 治理方式以及组织本身与国家、社会、市场的关系等问题,使得公民社会理论和 非营利组织研究的关系日益密切。目前西方对非营利组织的研究主要集中在非营 利组织与“公民社会”以及与“全球治理”的关系两个方面。 美国约翰?霍普金斯大学非营利组织比较研究中心根据非营利组织工作和服务 的内容了非营利组织国际分类体系ICNPO的方法,把非营利组织分为 12 大 类,24 小类,其中包括以下类别:文化与悠闲、教育与研究、卫生、社会服务、环境、 发展与住房、法律、慈善中介与志愿行为鼓动、国际性活动、宗教活动与组织、 商会及其他。莱特斯?M?萨拉蒙等著的《全球公民社会?非营利部门视角》也具有 参考意义。萨拉蒙教授提出的非政府组织五特征法得到了众多学者的认同,即组 [1] 织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性。 据约翰?霍普金斯大学非营利部[1] 莱斯特?M?萨拉蒙等著,贾西津、魏玉等译.全球公民社会一非盈利部门视界[M].北京:社会科学文献出版 社,2002 4 西安建筑科技大学硕士学位论文 门比较项目研究中心对美、英、法、德、日等 16个国家的调查,非营利组织的就 业主要集中在教育、卫生保健和社会服务 3 个领域,它们分别占非营利组织就业 [1] 总人数的比重为 27.9%、22.1%和 20.1%。 另一代表人物詹姆斯?P?盖拉特在《21 世纪非营利组织管理》一文中清楚地界定了“非营利”和“营利性”的定义和区别。以 向大众提供公共服务为目的的就是非营利组织,而营利性则是以创造利润为目的。 他认为非营利组织成败的关键是使命,使命的声明必须表示组织是开放的,而不 是封闭的,组织要随着外在社会的改变而改变。同时他还提出了人口老龄化、社 会多元化、志愿者制度改变、职业女性比率增加等多个趋势。还有里贾纳?E?赫兹 琳杰等著的《非营利组织管理》 、朱莉?费希尔著的《NGO与第三世界的政治发展》 等都对我国事业单位改革有一定的参考意义。国外虽然没有事业单位,但他们的非营利组织成熟运作的模式,给我们事业 单位的改革带来了新的视野。 1.3.3国内外研究述评 在对国内外的研究现状成果进行归纳总结的同时,我们不难发现,国内对事 业单位改革的研究虽然很多,有些也很深入,但是大部分都集中在对事业单位改 革的整体思路上进行研究,或者是对事业单位改革的各种体制方面进行论述。比 如国内很多学者都对事业单位改革进行整体的论述,强调事业单位改革的原 因、 必要性以及以后的发展等。还有些针对事业单位的改革模式也进行了系统的分析。 还有些学者对事业单位的用人机制、人事制度、养老保险制度等单一的方面进行 分析论述。虽然为事业单位改革提供了很大的帮助和借鉴之处,但同时也存在着 很多分歧和未涉及的地方,比如经营性事业单位改制转企面临的各种问题或者对 事业单位改制转企的价值取向等方面的系统分析。本文就主要针对这一层面的问 题进行研究。国外虽然没有事业单位,但国外的非营利组织发展较为成熟,对我 国事业单位的改革提供了很大的借鉴之处。 1.4 研究思路和研究内容 本文主要研究的对象是我国经营性事业单位,就经营性事业单位改制转企的 问题进行研究。通过案例分析,归纳总结等方法,同时运用了中国社会主义市场 经济理论、西方非政府组织企业化经营理论和政府公共服务或准公共产品市场化[1] 李玉春.探析事业单位改革的现状[A],2010 5西安建筑科技大学硕士学位论文 运营理论作为依据,对我国经营性事业单位改制转企面临的问题加以分析研究, 提出解决建议。并且重点从社会价值取向层面对经营性事业单位改为企业作以分 析,得出结论。 本文在写作思路上主要从两个方面入手。一是对比分析了我国事业单位和政 府部门、国外非盈利组织各自之间的共性和不同点,明确了我国事业单位的定义、 特点、类型和性质,系统的总结了我国事业单位的改革历程。二是论述中着重理 论结合实践,通过对经营性事业单位现状的剖析与解读,找出经营性事业单位改 制转企面临的问题,并分析产生这些问题的原因,然后通过案例分析给出解决建 议,最后得出结论。本文第二章,是本文研究的理论依据,是对文章研究的有力 支撑。第四章和第五章是本文的核心所在,重点分析了经营性事业单位改制转企 面临的问题、原因和建议。 1.5 研究方法 本文主要采用了以下几种研究方法:第一,文献研究法。通过阅读大量的文献资料,认真搜集和整理相关信息, 对已有的研究成果进行归纳总结,同时将对本文有借鉴和指导意义的文献加以融 合、吸收。并且对最新理论成果、政策加以结合运用。第二,理论与实践相结合的方法。本文以中国社会主义市场经济理论、西方 非政府组织企业化经营管理理论和政府公共服务或准公共产品市场化运营理论为 理论依据,结合我国市场经济的特点和我国基本国情,对我国经营性事业单位改 制转企进行深入剖析。通过进行全方面的实证探讨和规范研究,来获取最终论文 的原始资料和信息,使论文具有更强的理论和实践指导作用。第三,比较分析法。本文通过对国外非政府组织的研究,并对事业单位和政 府部门、非营利组织进行比较分析,同时阐述了国外非营利组织对事业单位改革 的启示,为课题的研究提供有力的借鉴。第四,案例分析法。本文对经营性事业单位改制转企的成功案例江苏演艺集 团和中国木偶艺术剧院进行客观研究和评价,阐述了两家事业单位改企以来采取 的有效措施,并进行分析,结合我国经营性事业单位的特点,对经营性事业单位 改制转企提出探讨性建议。6 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 研究的理论基础 2.1 中国社会主义市场经济理论 社会主义市场经济理论就是改革开放以来实践经验的理论升华,是改革开放 的精华理论。随着社会的不断发展,改革开放的不断深入,社会主义市场经济也 在不断地完善和发展中。同样的社会主义市场经济理论也全面推进了改革开放的 进程。中国社会主义市场经济理论有着丰富的内容和理论创造性,是马克思主义 政治经济学和科学社会主义理论的新的发展。因此,市场经济与社会主义制度相 结合,就是中国改革的基本目标。改革对于我国来说是一场伟大的事业,是社会主义社会发展的直接动力,只 有改革才能解决社会主义所面临的矛盾。改革就是社会主义制度的自我完善,改 革不改变根本制度,只改变上层建筑和生产关系当中不适应生产力发展的部分, 改革从根本上来说,就是进一步的解放和发展生产力。我国的改革并不是一个阶 级推翻另一个阶级,从而夺取政权这种意义上的革命。它的目的是为了巩固和发 [1] 展社会主义,更好的坚持社会主义。 改革是中国的第二次革命,改革的内容就是要重新理顺政府、市场、企业和 社会之间的关系框架,只有处理好这几者之间的关系才能更好的建立和完善社会 主义市场经济体制。首先,企业是市场的主体,要进一步将企业推向市场。在市场经济条件下, 随着社会主义市场经济的不断发展和完善就要培育出与之相适应的市场主体,市 场主体是生产力发展、科技进步和现代化建设的主导力量。只有市场主体企业开 始换发生机活力,企业才能在市场中更好的竞争,发挥各自的经济实力和无限的 潜力,更好的体现企业在市场中的经济和社会功能。这就要求事业单位改制转企 后,必须首先建立起完善的现代企业制度,成为市场的主体。企业的经济功能, 就是使企业潜在的生产力转化为现实的生产力,不断为社会创造财富、推动生产 规模、推动生产力进步、提高效率、培养人才、促进社会发展。企业的社会职能, 就是不断为人们提供更好的公共产品、社会服务,满足人们日益增长的需求,推 动公共事业的发展,为国家提供财富,为人们尽可能的提供就业的机会,为国 民[1] 周循,周恩毅.马克思主义中国化的理论成果[M]西安交通大学出版社,2003年 9月,第 139页 7西安建筑科技大学硕士学位论文 经济和人民生活水平的提高做出贡献。其次,要加快市场体系的培育。完善社会主义市场经济就要发挥市场体制在 资源配置中的基础作用,必须培育和完善以统一、开放、竞争、有序为基本特征 的现代市场体系。要深化体制改革,形成统一的市场体制,实现资源的合理优化 配置。同时,要大力整顿和规范市场经济秩序。再次,转变政府的职能,加强完善国家的宏观调控。政府的职能主要是统筹 规划、信息引导、组织协调、检查监督等等。转变政府职能就要实行政企分开、 机构改革、建立更好的行政管理体制,适应社会主义市场经济的发展。政府仅仅 行使其行政职能,为社会主义市场经济提供一个公平、公正、公开竞争的发展环 境。政府职能转变的关键在于,企业作为商品生产者和经营者要有其独立的生产 经营权。最后,改革就是把本应由社会和市场提供的服务从政府中分离出来,回归政 府职责的本位。所有的改革、创新都是为了促进社会的发展,只有社会更好 的发 展人类才能进步,终究回到以人为本的境界。因此在改革的过程中我们要坚持加 大为社会大众提供公共服务和社会事业的职责,促进社会主义精神文明建设。政府、市场、企业还有社会是相互联系、互相制约的关系。只有共同发展才 能完善社会主义市场经济的建设,这是一项艰巨复杂的过程,需要我们共同的努 力。传统计划经济下的产物事业单位已经不能适应市场经济的发展,因此必须进 行改革。经营性事业单位改为企业后也要面向市场,自主经营、自负盈亏。 2.2 西方非政府组织企业化经营理论 随着新的人口变迁引发的社会需求的增加还有经济危机带来的压力不断出 现,社会福利制度产生的弊端也开始日渐暴漏,日益拉大的贫富差距也越发明显 等一系列的社会矛盾的激烈演变。传统模式下由政府拨款、企业或者个人资助来 完成公益项目和自身发展的非政府组织不得不面对缺乏资金的问题。西方非政府 组织也称非营利组织,面临的问题迫使他们开始改变方式。大多数非政府组织从 以前的单纯接受社会资助,转变为吸纳投资。西方非政府组织在享受政府给予的 一些政策扶持之外,吸纳投资来启动生产经营的营利性活动,开始了企业化的经 营模式,并向社会企业转型。这种新型的非政府组织在保证员工利益、生产成本、 组织利益的前提下,还支付原来的非政府组织开展各项活动的费用,为组织的壮 大奠定了基础。西方非政府组织企业化经营理论在全球范围内迅速崛起,是非政 8 西安建筑科技大学硕士学位论文 府组织与企业的创造性结合,不但具有社会性,还具有商业性,在发展的同时不 忘为社会提供公共服务。非政府组织向社会企业转型一般有公益与商业结合、公 益与商业交叉、公益与商业分立三种形式。 在传统的计划经济条件下,我国事业单位承担了某些公共产品服务的职能, 然而经营性事业单位改制转企,就要将原本的这些承担部分公共产品职能的事业 单位改为企业,那么,承担的社会服务将何去何从。我们在经营性事业单位改制 转企过程中可以借鉴西方非政府组织企业化经营这一理论,让转制后的企业成为 社会企业,在自主经营之外履行社会服务的职能;追求社会价值的同时也追 求经 济价值;通过商业活动的收益来支付社会活动;企业是市场的主体,在市场驱动 下,肩负社会使命的职责;衡量财务绩效的同时也要衡量社会影响;将非营利组 织和商业企业的资本还有管理的办法融合在一起。作为社会企业要将社会的利益 放在首位,以社会价值为目标,运用商业活动来经营维护组织的发展和公益项目 的开支。 2.3 政府公共服务或准公共产品市场化运营理论 政府提供的公共服务或准公共产品已经不能满足人们对于公共服务或准公共 产品的日益需求的增加,这一矛盾就要求政府改变提供公共服务的模式,建立完 善的公共服务或准公共产品社会化体系。只有加快政府职能的转变,拓展公共服 务市场化运营,才能缓解政府的财政压力,促进社会主义市场经济的发展。 政府公共服务或准公共产品市场化是指政府充当公共服务决策的制定者,制 定公共服务的数量和质量,以市场为主导,引入竞争机制和激励机制到公共 服务供给主体领域,使公民能够在多元的公共服务供给者之间进行选择,以 提高 公共服务或者准公共产品的质量。在这里,政府不是公共服务的直接供给者,只 是管理者或者付费者。在私营部门、非营利组织等通过竞争选拨后,将提供公共 服务的权利转给他们,让他们成为供给服务的主体,承担公共服务职责。公共服 务市场化主要表现为两种形式:一是将由政府承担的公共事物交给市场去完成; 二是政府在管理中借鉴私企的经验和做法。政府公共服务或准公共产品市场化运 营就是要打破常规的由政府垄断公共服务,用公平的市场竞争将原本由政府承担 的某些公共服务职能推向市场,同时利用市场对资源优化配置的功能进行有效地 改善公共服务质量。 政府公共服务或公共准产品市场化运营主要采用的就是公共服务外包,完全 9西安建筑科技大学硕士学位论文 市场化,外包的主要形式就是采取公共服务出租和凭单制度的方式。公共服 务合同出租是通过签订合同的形式,而凭单就是政府给予的消费某种服务的凭证, 待消费之后政府用现金兑换凭证。除此之外,还有公私合作和非国有化两种公共 服务市场化运营模式。 有许多公共服务或准公共产品的生产和服务政府都可以交由市场化运营的企 业来承担,减少政府的压力。西方国家的公共服务市场化运营发展的比较迅速, 而我国缺乏相关的法律法规,技术有限,相对比较落后。10 西安建筑科技大学硕士学位论文 3 我国事业单位的改革历程及目标 3.1 我国事业单位的概述 3.1.1我国事业单位的含义 事业单位(Institutional Organization),是指国家以社会公益为目的的,由国家 机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活 动的社会服务组织。 (《事业单位登记管理暂行条例》国务院第 252、411号令)我 国的事业单位主要包括教科、文卫,以及新闻出版、体育、环境监测、城市建设 等等,此外,还有一些机关的附属机构和法律服务所等。 事业单位是在计划经济时期建立并发展起来的,因此,它的组织与管理体制 都有着典型的计划特征。事业单位的事业机构都是公立机构,资产都属国有,所 需要的各种经费都是政府拨款,政府对事业单位进行直接管理和组织,并决定事 业单位的设立、注销还有编制。 3.1.2我国事业单位的性质 我国的事业单位是一些参照公务员的管理办法和绩效考核的单位,登记在编 制部进行,是相对于企业而言的,不以营利为目的的国家机构的分支。 之所以说事业单位是具有中国特色的组织,是因为它衍生于政府组织但又不 同于政府部门,不管是在其职能还是管理模式上面都与政府部门有不同之处。根 据事业单位的定义,国家举办、社会公益目的、社会服务是事业单位的核心内涵。 著名经济管理专家成思危在其主编的《中国事业单位改革一模式选择与分类指导》 书中,提出对事业单位的主要特点作了进一步阐释,认为包括五个方面:第一, 由政府主办并主管;第二,经费依靠财政拨款;第三,人员列入国家编制;第四, 活动遵循国家计划;第五,业务脱离经济主体。 3.1.3我国事业单位与政府部门的区别 我国的事业单位与政府部门是不同的。政府部门的定义也有广义和狭义之 分。 广义的是指中央和地方的全部立法、司法和行政机关。而狭义的就是依照国家法 律设立并享有行政权力、担负行政管理职能的国家行政组织。 事业单位虽然也带有公益性质,但不属于政府机关。国家对于不同的事业单 11西安建筑科技大学硕士学位论文 位也给予不同的拨款补助,分为全额拨款的事业单位,比如学校;差额拨款的事 业单位,比如部分医院;最后是不拨款的事业单位,这类事业单位自收自支、自 主经营。我国设立事业单位的宗旨就是为社会服务,以公益服务为前提并且参与 部分政府职能的,从事教育、科技、文化等方面的活动。因为事业单位大多是由 政府行政部门直接依法设立的,因此事业单位的决定也多数具有强制力,人员的 工资来源大部分由财政拨款,人员待遇参考公务员的待遇。 但就我国现有的事业单位来说,在政事职能划分、机构编制还有管理模式等 方面都是与政府部门无法进行有效区分的。随着社会主义市场经济体制的发展与 完善,在逐步理顺职能的基础上,事业单位经过法定程序成为事业法人,成为独 立享有法人权力、履行法人义务、承担法人责任的法人实体,在管理体系上独立 于政府。这已经迈出了改革的重要一步。 3.1.4我国事业单位与国外非营利组织的区别 “非营利组织”这个名词最早出现在美国国家的税收法当中,它的定义是以从事 慈善、教育、宗教和科学性事业为目标,还有就是为了实现税收法规定的其他目 的;这个机构的收入不能为个人享有,也不能分配给股东或者个人;这个组织的 主要活动是不影响立法、不干预选举、不从事政治活动。除此之外,它有很多不 同的解释,因此也被称为非政府组织还有志愿团体等。我国的事业单位虽然跟国 外非营利组织有共同点,都是以公益性为前提,但也有不同之处,表现在:首先, 事业单位比国外非营利组织涉及的范围要更广一些;其次,虽然事业单位也以公 益性为前提,但是还存在为公众提供有价服务的事业单位,以收抵支的方式仍然 存在;最后,事业单位和国外非营利组织的设立方式是不同的,事业单位是由我 国政府直接设立的,而非营利组织是由社会各方兴办的。国外非营利组织的发展 比我国事业单位时间久,也较为成熟,对我国的事业单位改革也有着一定的启示 和借鉴之处: 第一,国外非营利组织的成熟发展鼓励事业单位大力开展投资和经营活动。 我国事业单位是国家设立的,因此基本都依托于政府部门,单纯的依靠政府给予 的财政拨款来运行。其工作性质、资金来源都比较单一。近几年,有些经营性事 业单位充分利用自身优势,开展了一些经营和投资活动,也取得了一定的成效。 这样不但可以弥补经费,还为事业单位的改革提供了有效的途径。政府也要对这 些事业单位开展投资和经营活动给予扶持和帮助。 12 西安建筑科技大学硕士学位论文 第二,政府要加大对事业单位的资助力度。我国事业单位和国外的非营利组 织虽然都不能代表政府,但是却有力的推动着社会事业、社会服务的发展。社会 事业自然需要政府的资金支持才能更好的完成,它的主要资金来源也是政府资助。 我国的事业单位大多数都是直接承担了部分政府行政管理和服务工作,是政 府一 些工作的延伸,它的改革还有以后的发展必然需要政府给予财政的扶持。政府可 以通过采购或者委托等适应市场经济需要的形式来提供这部分公共资金,换种说 法,这种资助也可以是政府的捐赠。在社会主义市场经济不断发展和完善的同时, 为了适应市场经济的发展,事业单位要改革,改革过程中,政府要在分类、定性 的基础上,对事业单位加大财政支持的力度,推进事业单位改革的顺利发展。 第三,政府要支持事业单位提供相应的高水平的有价公共服务。国外的非营 利组织大多也会采用通过提供高水平的服务,然后收取相应的服务费用,将市场 机制充分的引入内部运行机制,获取资金来源。尽管事业单位还有非营利组织都 相对可以远离部分的市场压力,但他们也绝不是生活在真空之中,也需要生存和 发展,因此向有能力的顾客收取私人付费也是自身发展的需要。我国事业单位, 尤其是一些中介类事业单位也要转变观念,提高自身的服务水平,扩展服务内容 来取得相应的报酬,维系自身的发展。 第四,避免官僚化、商业化的出现。虽然对于事业单位和国外非营利组织来 说,引入市场竞争机制还有商业化管理的模式,有助于自身发展还有工作效率、 服务水平的提高,但同时也要防止出现它们运用自身的特殊性伪装成非营利组织 的营利机构,进行营利的冲动。我国事业单位也存在很多这种现状,享受着国家 财政拨款的同时变相的进行经营收费活动,或者占着国家的资源却不履行职责, 利用自身亦政亦企的模糊性质,同时享受政府和企业双重的权利和利益,然后游 刃有余的穿梭在政府部门的行政约束和企业的市场压力之外。所以,就我国事业 单位来说,要避免官僚化和商业化的出现,更不能利用自身的特点发展成为以营 利为目的的市场主体,忽略了自身的公共服务职能。 3.1.5我国事业单位的类型 按照不同的分类方式,事业单位的类型也各有不同。我国最常用的,且便于 行业的主管部门有效管理的分类方式就是按照行业和领域的划分,进行分类的。 1998 年 10 月颁布,2004 年 6 月修订的《事业单位登记管理暂行条例》也是主要 按照这种思路进行分类的。在 2005 年 4 月 15 日发布的《事业单位登记管理暂行 13西安建筑科技大学硕士学位论文 条例实施细则》中,将我国现有的事业单位分为 27 类。细则第四条指出“事业单 位是本细则所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其 他组织利用国有资产举办的,从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、 广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、 物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事 务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨 询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织”。这种分类方式 不但便于行业主管部门的归口管理,同时在经费拨款、人事管理、物资分配还有 计划供应、行政级别等方面都有较好的控制力。随着事业单位改革历程的推进还 有社会主义市场经济的逐步完善,事业单位从自身承担的职能还有社会功能 的角 度出发,按照政事分开、政企分开的原则上,事业单位可以分为三大类:承担行 政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位和从事公益公务活动的事业单 位。物品这个概念在经济学中被定义为私人物品和公共物品及介于两者之间的准 公共物品。公共物品的最好提供者就是政府,因为它是指不具有消费上的排他性 与竞争性的物品,因此无法由市场直接提供。“纯公共物品”是指具有完全的非排他 性和非竞争性的物品,“准公共物品”则是指具有有限的非排他性和非竞争性的物 品。从纯公共物品和准公共物品的定义上来看,这两个都应该由政府直接提供, 但是因为政府财力有限,无法包办公共物品,因此只能提供有限的公共物品。即 便是政府提供的那有限的公共物品也未必能做到很高的效率,因此在政府之外的 营利组织、非营利组织也都不同程度的为社会提供公共服务,缓解政府的压力。 为了能使公共服务更好的提供,政府一般采用以下两种解决办法。一是,利用 企 业,政府通过特许经营、合同外包、经济资助等不同的方式来激励企业生产提供 公共物品;另一种是实行技术分权,也就是政府设立各种公共机构,将本身的社 会责任分摊出去,包括提供公共服务的职能。中国的事业单位也就是政府举办的 公共机构,来承担政府的职能,即提供公共物品的职责。因此,事业单位可以分 为三大类。第一,承担行政职能型事业单位,也被称为“政事不分型”事业单位。这类事业 单位是根据国家相关法律、法规或者行政审批设立的,完全或部分承担行政职能, 主要的职责就是从事决策、执行、监督等行政管理类的工作。这类事业单位有中 国证监会、银监会、电监会还有行政许可机构和执法监督机构等。 第二,从事公益活动的事业单位,也称“资源有待整合型”的事业单位。这类事 14 西安建筑科技大学硕士学位论文 业单位是通过行政批准,依法登记,为社会提供公共服务或为政府提供相