浅论政府行为的规范化

收稿日期: 2002 ) 01 ) 06 作者简介: 黄启乐 ( 1949) ) , 男, 中共广东省委党校行政学部副教授、副主任。 第14卷第 2期 2002年 4月 广东行政学院学报 Journal of Guangdong Institute of Public Administration Vol114 No12 Apr12002 浅论政府行为的规范化 黄启乐 (中共广东省委党校 行政学部, 广东 广州 510053) 摘要: 政府行为规范化对市场经济发展具有至关重要的意义, 在经济转型突变时期, 社会快速变化 形成各种各样的矛盾是实现政府行为规范化的难点。实现政府行为规范化要并从深化体制改革、提高理 论素养和健全政府法制三个方面着手开展。 关键词: 政府; 政府行为; 政府行为规范化 中图分类号: D63 文献标识码: A 文章编号: 1008 ) 4533 ( 2002) 02 ) 0028 ) 04 一 政府有广义和狭义之分, 广义的政府是一个国家 政权机关的统称, 包括立法机关、行政机关和司法机 关; 狭义的政府单指国家行政机关。本文讨论的是狭 义的政府。政府行为泛指政府 (包括广义和狭义的政 府) 的公务行为。本文要讨论的政府行为是国家行政 机关依法行使行政权, 实施行政管理的行为, 也就是 政府行政机关为实现其职能的作为和不作为。所谓作 为, 就是政府做其应该做 (管) 的事; 不作为有三方 面含义: 一是政府不随意干预私人领域的事, 二是政 府不随意干预微观经济领域的事, 三是政府不做法律 禁止的事。政府行为规范化是指政府行为符合一定的 规则 (规矩 )、范式, 它要求政府行为必须符合 /两 律0, 即符合规律和法律。具体来说, 包括以下要求: 第一, 政府行为要有确定的目标。政府作为统治 阶级的国家机器, 其行为目标当然应该按照统治阶级 的意志来定位。在共产党领导的、人民当家作主的社 会主义中国 , 政府行为的目标应该定位在实践 /三个 代表0 的重要思想, 为经济和社会全面发展创造有利 的条件和良好的环境, 为人民的生产和生活服务。 第二, 政府行为要有确定的范围。这主要包括两 个方面: 一是政府根据市场经济发展规律和社会发展 规律来确定政府行为实施的范围, 即明确哪些该做哪 些不该做, 哪些该管哪些不该管, 哪些事该由哪个部 门管, 职能要划分得清楚、科学、合理。二是严格按 照法律规定的范围作为或不作为。 第三, 政府行为要有正确的方式。哪些事情需要 直接干预、控制, 哪些事情需要间接指导、调控, 都 必须明确; 经济杠杆、法律法规、行政指令等行为方 式的运用都要得当、合理。 第四, 政府行为要有确定的程序。政府必须严格 按照法定程序作为或不作为, 不能带任何的主观随意 性。做到有法可依, 有法必依 , 执法必严, 违法必究。 二 政府是执政党治国的工具, 是执行国家职能的国 家机器, 政府行为就是政府执行国家职能的行为。无 28 论什么社会下的国家, 执政党和国家的大政方针 都必须通过政府行为来贯彻实施。政府行为是否规范, 关系到党的路线、方针、政策的贯彻落实, 关系到国 家各项事业的发展。 实现政府行为规范化, 有利于 /三个代表0 重要 思想的贯彻落实。我国的政府及国家公务员是 /三个 代表0 思想的第一实践者, 是人民的公仆。政府行为 规范化, 对经济的管理、调控有序得法, 就是代表和 顺应生产力发展的要求, 就能有力地促进经济的快速、 健康发展; 政府行为规范化, 对社会各方面事务的管 理到位高效, 就能促进包括精神文明在内的先进文化 的发展, 为生产力和经济发展提供良好的社会环境; 政府行为规范化, 政府及公务员不仅确立为人民服务 的意识, 而且提高为人民服务的质量, 这样就能拉近 党和政府与人民群众之间的距离, 使党和政府在人民 群众中树立起良好的形象, 使人民群众切身感受到共 产党和人民政府是为他们办实事、做好事的, 是真心 实意为他们谋利益的。 实现政府行为规范化, 有利于应对加入WTO面临 的挑战。加入 WTO 面临的挑战, 首先是对政府的挑 战, WTO所有的条款中, 只有两条针对企业, 其 余都是针对政府、针对政府行为的。这些条款要求政 府以规范的行为来管理经济, 遵循市场准入原则, 放 松管制, 给市场经济发展以更大的自由和空间。政府 行为规范化, 政府根据市场运行规律来确定行为实施 的范围及其作为与不作为的 /度0, 该管的管住管好, 不该管的坚决不管, 就是顺应和按照WTO协议、规则 的要求管理经济, 也是顺应、驾驭了市场经济运行的 规律, 市场经济就处于良好的运行态势, 实现高速而 稳健地发展 , 也就能提高我国经济的质量, 使其融入 世界经济, 在国际竞争中取胜; 政府行为失范, 该管 的不去管, 却管了许多不该管又管不好的事, 这就违 背了市场经济的运行规律, 结果不仅抑制市场经济的 发展和抑制社会活力, 导致政策执行的低效率, 甚至 导致社会经济生活的混乱和无序, 助长非正义经济的 蔓延, 而且与国际惯例相抵触, 与世界潮流相悖, 无 法在世界经济发展中获得营养和动力。 实现政府行为规范化, 有利于依法治国方略的实 施。政府行为是代表国家意志、运用国家权力的行为, 其特点决定了它具有法律效力和法律后果。也就是说, 政府行为强制性地要求行政相对人按政府意志作为或 不作为, 谁不认同政府行为, 违背政府的意志作为或 不作为, 就要受到行政制裁或法律制裁。唯其如此, 政府才能为市场经济运行提供法制保障。政府行为规 范化, 严格按照法定范围和法定程序对经济活动和社 会活动实施管理, 就能给市场经济正常运行和社会生 活安定以法制保障, 为人民群众树立起依法办事的榜 样; 政府行为不规范, 不按法律规定和法定程序, 则 意味着政府行为本身就违背国家意志, 丧失了法律效 力, 成为无效法律行为, 政府就无以服众。这不仅会 给市场经济活动注入主观随意性的因素, 造成巨大的 甚至是无可挽回的损失, 而且会给人民群众以错误的 导向, 助长违法乱纪的行为。 三 政府行为规范化的难点在于转型突变时期的经济 社会快速变化形成各种各样的矛盾, 使政府卷入矛盾 的旋涡中, 常常处于两难的境地。在两难选择中, 政 府行为容易越轨或失范。这些矛盾主要有: 政府角色的矛盾。改革开放以后, 各级政府 (尤 其是地方政府) 扮演者双重角色: 既是国家利益的代 表者, 又是地方利益的代表者; 既是中央和上级政策 的执行者, 又是本地区政策的制定者。这种双重角色 使政府受着双重的制约。一方面, 地方政府代表着国 家管理一方的国家事务和社会事务, 在与中央、上级 政府的关系上, 要通过自上而下的行政渠道贯彻执行 中央和上级的政策、决策、决定、指示和命令, 受中 央和上级政府的制约; 另一方面, 受本地区人民群众 的委托, 对其辖区内的事务进行领导和管理, 谋求地 方的安定与发展, 受本地人民群众的制约。中央和上 级的制约使地方政府在中央和上级的权威面前表现出 依赖和服从; 地方人民群众的制约使地方政府表现出 自成一体的倾向。但在实践中, 后者往往压倒前者。 因为第一, 地方政府作为地方利益的代表, 总是极力 使本地经济快速发展, 形成有本地特色、有龙头产业 和拳头产品的体系, 这样, 一方面可以满足当地人民 群众的要求, 另一方面也是对上级作出支持和对全国 作出贡献; 第二, 改革开放后的权力下放加重了地方 政府的责任, 如发展生产、改善生活、稳定社会、维 持秩序、保证就业、社会福利等。这些不可推卸的责 任要求地方政府站在自己的角度, 格外关注本地的发 展, 以满足本地群众生活与就业的需要。 正是由于这种角色的矛盾双方不平衡容易导致地 29 方政府行为的失范。如追求经济高速增长、产值增加 而直接对竞争性项目投资; 为早出效益、快出效益而 搞短期行为; 执行上级政策时有意回避那些与本地利 益冲突的条款和精神; 为保护本地经济利益而奉行地 方保护主义等。 压力与能力的矛盾。经济发展、权力下放一方面 使地方政府责任加重, 另一方面使政府面临越来越大 的压力, 而刚从长期经济体制束缚下冲出来的我 国各级政府还未完全具备应付复杂经济问的能力, 这种状况也容易诱发不规范的政府行为。西方国家在 市场经济发展过程中也曾出现过这种现象, 它们当时 强调从 /守夜人0 向 /经济人0 角色的转换, 于是过 多介入微观经济领域, 如增加对提供公共产品的企业 的补贴, 为维持市场经济秩序而强化审批权等。而我 国各级政府要提升应付复杂问题的能力更是需要一个 过程, 在这个过程中政府行为失范就更容易发生。具 体地说, 当政府的能力不足以应付繁杂的经济问题和 社会问题时 , 就容易出现以扩大行政职能、强化行政 权力来弥补能力不足的现象。 首先是就业的压力。国企改革, 工人下岗, 政府 要组织他们再就业; 每年本地也有大量新增加的就业 人口, 政府要安排他们就业。为创造大量职位, 最快 捷的办法就是多上项目、多办企业。于是, 政府直接 投资铺摊子、缺乏科学论证上项目这类 /规模上求大, 结构上求全 , 效果上追求急功近利0 的粗放型增长偏 好和短期行为就被诱发出来, 这个 / 热0 那个 /热0 就此起彼伏。 其次是财政的压力。地方政府既要为国家财政作 贡献, 又要致富一方, 保一方平安; 办教育、扶贫、 下岗工人补贴、精神文明基础设施建设等等, 没有一 样不需要财政支持。而那些财政基础比较薄弱、财源 欠缺的地方政府急需开辟新财源, 就要鼓励民间多办 实业。为此 , 不惜为民间、外商开办企业贷款作担保, 甚至政府直接投资竞争性项目。另外, 政府面临的财 政压力也容易使急功近利、竭泽而渔的 /三乱0 行为 被当作敛财之道而大行其道。 再次是政府自身的压力。由于过去职能配置及机 构设置不合理, 一方面造成许多政府部门的人员过量 积聚, 政府机构臃肿、冗员充斥, 背负沉重的包袱。 虽然经过几次机构改革, 尤其最近的一次力度较大, 但由于多年的历史积累, 许多下岗分流人员如离岗退 养者等还得由政府养起来。为解决这支庞大队伍的吃 饭生存, 政府往往容易走上违规的道路。另一方面, 有些应该得到加强的包括公安、税务、工商行政管理 等部门又得不到加强, 如公安部门要在复杂的社会环 境下保一方平安, 需要扩充警力却又没有编制, 只好 招募 /编外警察0, 缺乏经费来源就容易把眼光盯在收 费、罚款上, 并由此诱发 /三乱0 行为。 新旧体制的矛盾。这主要是新旧体制摩擦或 /断 层0, 政府新旧行为方式的原则基础并存, 政府行为的 选择就会出现随意性。具体表现在: 第一, 新的政府 职能结构与旧的事权划分发生矛盾, 政府职能已按市 场经济体制运行的要求转变, 但事权还停留在过去旧 的划分模式, 在这种情况下, 政府就有可能选择与旧 的事权划分相适应的行为方式。第二, 政府职能和体 制约束存在 /真空地带0, 政策法规出现空档, 防止政 府行为失范的制度屏障出现疏漏, 增加了政府行为的 随意性。 利益格局的矛盾。政府利益格局包括政府代表的 国家利益和地方利益, 还有政府自身的独立利益。这 三种利益有明确的界限, 不容混淆。现实生活中, 政 府及其公务员往往容易把这三种利益混淆, 或者是把 政府所代表的国家利益和地方利益混同, 以地方利益 代替国家利益; 或者是把国家利益和地方利益都看作 是政府自身的独立利益。于是, 就出现三种后果, 一 是为追求地方利益和部门利益而搞地方保护主义和部 门保护主义 ; 二是政府部门人为地分为 /清水衙门0 和 /油水部门0, 两种部门互相攀比而诱发权力 /寻 租0; 三是忘记了政府代表的利益必须通过政府组织协 调各利益主体、群策群力、艰苦奋斗才能取得, 而是 在 /为人民谋利益0 的口号下搞政府包办代替。 观念与现实的矛盾。市场经济发展的现实告诉我 们, 政府对市场的干预行为常常是一柄双刃剑, 既有 积极的功能, 又有负面效应。干预适度, 就能促进市 场经济发展; 干预过度, 就会阻碍市场经济的发育。 因此, 管得最多或管得最少的政府都不是好政府, 管 得最适当、管得恰到好处的政府才是理想的政府。怎 样才算管得恰当, 目前理论界和实际工作者众说纷纭, 还需要在实践中探索。但有一点是大家都肯定的, 即 政府不是无限的, 而是有限的。 我们一些政府及其公务员在市场经济的条件下, 还是以传统的 / 政府万能0 的理念和方式, 去理解 30 /政府主导0 并从事社会经济活动, 似乎只要政府出 面, 一切经济问题和社会矛盾就迎刃而解了。另外, 片面理解 /为人民服务0 的宗旨, 以为为人民服务、 为企业服务就是当人民和企业的保姆, 事无巨细都由 政府包揽起来, 这就更加强化了人们 /政府万能0 的 观念, 老百姓鸡毛蒜皮的事都去找政府, 使政府陷入 矛盾的旋涡不能自拔。 四 如何实现政府行为规范化, 这个问题的答案应到 实践中寻找。这里笔者只就市场经济运行的要求和从 当前能做得到的角度提出几点思考。 深化体制改革是关键。这里的体制改革, 主要是 指政府行政体制改革。首先以机构改革为契机重新科 学地好政府的职能结构, 在此基础上实现生产性 和服务性职能的分离和转移, 采取社会责任共负、委 外体制和服务外判等方式把大部分生产性职能向企业 或社会转移, 以此释放民间力量, 减轻政府压力; 其 次以财政体制改革为突破口, 理顺中央与地方、上级 和下级政府之间的权、责、利关系。权、责、利关键 在权, 有权必有利, 有权才能委责; 而权力的核心是 财权, 中央没有足够的财力, 宏观调控就是一句空话, 而且国家政权的根基不稳; 地方没有足够的财权, 政 府就是一个空架子。因此, 必须完善分税制, 当前主 要是进一步合理划分税种, 使财政返还的比例更切合 实际。分税制的完善, 财政转移政府支付更趋合理, 能够使中央和地方各得其所, 充分调动两个积极性, 进而大大抑制地方政府的不规范行为。再次, 建立合 理的政府利益格局, 实现政府利益的分解和分离, 实 行收支两条线, 在精简机构和减员增效的前提下保证 政府独立利益的充分实现, 使其不至于为寻找正常的 运作经费而违规。 提高理论素养是前提。通过提高政府首长和公务 员的理论素养, 使他们按照 /三个代表0 重要思想的 要求, 正确对待手中的权力, 严格依法行使行政权。 这里还特别要强调通过提高理论素养使政府首长和公 务员确立辩证思维方式, 正确看待政府管理中存在的 问题。有了辩证的思维方式, 就能冷静、客观地分析 各种矛盾, 处理好全局利益与局部利益、长远利益与 眼前利益、能力与压力等各种关系, 把握好政府行为 的合理限度。会看就会干, 把问题看准了, 看透了, 解决的办法也就容易找到。而且在解决问题的过程中, 政府及公务员的能力也会得到锻炼和提高。 健全政府法制是保障。政府行为的规范化, 不仅 要有政府及其公务员的自觉意识, 而且要有他律机制。 首先, 要以法律明确规定政府应该做什么, 不应该做 什么; 能够管什么, 不能够管什么; 该做该管的怎么 样做怎么样管。换言之, 依靠法律为政府行为给出明 确的、可掌握可操作的 /度0。其次, 实行政务分开, 加强其他国家机关、社会团体和人民群众对政府行为 的监督, 让人民群众帮助政府把握好其行为的 /度0。 再次, 建立决策失误追究责任制、执法责任制等政府 行为过错追究制度, 对非规范的政府行为造成国家或 公民的损失, 追究行为人 (包括集体和个人) 的责任, 以惩戒机制促使政府行为有 /度0。 责任编辑: 曾 慧 Humble Opinion on the Normalization of Government Conduct HUANG Qi- le ( Dept. of Administration Science, Party School, Guangdong Committee of CCP, Guangzhou Guangdong 510053, Chian) Abstract: The normalization of government behavior has a vitally signif icant influence upon the development of market economy. In the duration of economic transformation and mutation, omnifarious contradictions brought on by rapid social changes have grown the nodi of fulf illing the normalization of government conduct. It is impor- tant of fulfilling the standardization of government conduct to deepen system reform, to enhance theoretic attain- ments and to ripen legal system. Key words: government; government conduct ; standardization of government conduct 31