三峡旅游公司涉嫌垄断经营的法律思考

三峡旅游公司涉嫌垄断经营的法律思考 孙晋 武汉大学法学院 副教授 关键词: 三峡大坝/三峡旅游公司/行政性垄断/规制垄断 内容提要: 中国长江三峡工程开发总公司的全资子公司长江三峡投资发展有限公司与深圳华侨城控股股份有限公司等单位共同组建了长江三峡旅游发展有限责任公司，独家控制和使用三峡大坝旅游资源经营旅游业，收取高额旅游门票收入和三峡专用通道通行费，涉嫌垄断经营。本文试图从法学的角度对案件的性质、成因及危害进行分析，认定三峡旅游公司构成行政性垄断且滥用市场支配地位，并认为相关市场主体应当转变观念，实现政企分离，从体制上理顺管理与经营的关系，是解决问的关键。 三峡旅游涉嫌垄断经营正悄然地演变成一个民生问题——一个关系到坝区经济发展，一个与坝区群众基本利益息息相关的问题。问题的发展引起了社会各界的广泛关注。本文试图从法学的角度对案件的性质、问题的成因和解决问题的建议进行思考，以供有关方面参考。 一、案情介绍——问题的提出 据反三峡旅游垄断联盟网站和其他媒体以及桂慧樵记者的相关报道，2003年3月28日，中国长江三峡工程开发总公司(以下简称“三峡总公司”)以开发三峡大坝旅游资源为由，由其全资子公司长江三峡投资发展有限公司与深圳华侨城集团等单位共同组建了长江三峡旅游发展有限责任公司(下称“三峡旅游公司”)，以营利为目的，向游客收费。三峡旅游公司通过对通往大坝的公路实施封闭管理、新建景点涨价、通过专用的通行证控制大坝人流的进出、并购其他涉及三峡旅游观光的景区等手段进行垄断经营。 对此，各方反响强烈，形成了三峡旅游公司和反对三峡旅游垄断的民众和社会团体的两方激烈的争论。 [1]众多媒体刊文认为三峡旅游公司是垄断经营。中国外经贸大学竞争法中心执行主任董灵副教授认为，三峡旅游公司至少涉及了行政性垄断和具有市场支配地位的经营者所实施的自然性垄断行为。三峡旅游公司本身不是一个具有独立行政权力的单位，但因其特殊的地位拥有了自然性垄断且涉及了很多行政权力，才会产生诸多的问题。例如它不但可以发放通行证，还可以自行收费、罚款，而这些都不是市场主体可以做的。同时，他还认为，三峡专用公路由一个旅游公司来管，这也是政企不分的现。而三峡旅游公司与“黄牛岩”、移民观景台“小坛子岭”、“三峡风情园”等旅游景点的竞争则属于典型的排挤竞争对手，是滥用自己市场支配地位的表现。三峡旅游公司不但打压了其他竞争对手，也损害了广大消费者的利益，更不利于三峡旅游的长远发展。 [2]三峡旅游公司认为其垄断经营不存在。对于社会舆论普遍关注的三峡大坝旅游垄断问题，三峡旅游公司总经理陈孟炯则说，三峡旅游公司使用不正当手段进行市场竞争与垄断资源的事情“不存在”。 [3] 二、三峡旅游公司涉嫌垄断经营的竞争法界定 垄断是现代社会经济生活中的常态，是市场经济发展的必然产物。对于垄断概念的界定和特征描述从来就众说风云、莫衷一是。美国著名经济学家萨缪尔森就曾说过，垄断只停留在经济上的描述性解释，尚不能精确成一法律概念。 [4]在《反垄断法》缺位的中国，法学界还是为了明确垄断的定义做了巨大的努力，涌现了大量的专著和论文。由于看问题的角度和出发点不同，研究出的结论也各不相同。代表性的观点有：(1)垄断是指“经营者自己或者通过企业兼并等方式，形成对一定市场的独占或控制”。 [5](2)垄断是指“某一或少数几个企业占据相关市场的很大份额，从而具有支配市场，特别是市场价格的力量”。“垄断并不以违法为前提”。 [6](3)垄断是指“经营者违反法律，单独或者与其他经营者联合，通过滥用市场支配地位或者法律规定的其他方式，在特定的市场上排除或者限制竞争，损害其他经营者和消费者的合法权益，违反社会公共利益的行为。” [7](4)垄断是指“竞争者以单独或联合、支配、协调一致等方式，凭借市场优势或者其他行政权力，控制支配市场，限制和排斥竞争的状态。除国家竞争立法政策基于经济发展和国民经济整体利益考虑，对一些行业或领域内的垄断给予法律适用的豁免外，垄断是为竞争立法所反对和禁止的。” [8](5)垄断是指“与自由竞争相对的一个概念，是指排斥、限制竞争的各种行为的总称”，是一种“具有社会危害性的违法行为”。 [9](6)垄断亦即市场支配地位，是指单个或多个企业或企业联合组织在相关市场上具有控制产品数量、价格和销售等，从而能够削弱甚至消除竞争的能力或状态。 [10]上述六个观点从前到后，垄断的概念的外延呈扇形状排列。但是在这些观点中都有一致的地方：垄断的主体都是市场竞争者，都在相关市场上占据优势地位或具有占据优势地位的能力;垄断所引起的后果都是削弱甚至消除竞争。据此，结合我国《反垄断法(送审稿)》对垄断的定义：“本法所称垄断行为，是指排除或限制竞争，损害消费者权益，危害社会公共利益的行为”，可以归纳出垄断的特征或衡量垄断的标准：垄断主体是除国家竞争立法政策基于经济发展和国民经济整体利益考虑，对一些行业或领域内市场竞争主体的垄断给予法律适用的豁免(多指国家垄断和政策性垄断 [11])外的市场竞争主体;都在相关市场上占据优势地位或具备占据优势地位的能力;实施了法定的垄断行为或为了自身利益而实施了损害消费者权益，危害社会公共利益的不正当竞争行为。造成的法律后果是削弱甚至消除竞争，损害消费者权益和危害社会公共利益。 三峡旅游公司于2003年3月正式成立，注册资本为1.5亿元，其业务几乎囊括了旅游业从上游到下游的全部业务：包括一家国际旅行社、一个国家4A级风景区、三家星级酒店、三座旅游码头和一个旅游车队;三峡总公司的全资子公司——长江三峡投资发展有限责任公司拥有三峡旅游公司35%的股权;深圳华侨城控股股份有限公司拥有35%的股权;三峡总公司的另一子公司宜昌市三峡工程多能公司拥有的股权是28%;宜昌市政府所有的宜昌市投资公司是2%。三峡旅游公司从负责三峡工程建设的三峡总公司那里获得了三峡大坝区域的旅游开发和经营权。因此，三峡旅游公司是典型的股份制企业，应当属于我国市场经济中的一般市场主体，并不是属于只有在限制竞争的条件下才能实现资源优化配置的特定的行业、企业和特定行为，不在反垄断法的豁免之列。所以，三峡旅游公司是反垄断法规制的适格主体。三峡旅游公司从负责三峡工程建设的三峡总公司那里获得了三峡大坝区域的旅游开发和经营权，并以三峡工程对外公路和坝区封闭管理为借口对道路和区域进行封锁，对进出坝区的人流和车辆利用派发通行证的形式进行控制，由此控制了整个进出三峡旅游游客的数量和路线。对于和自身有竞争的市场对手，三峡旅游公司采取控制通行证办理、控制上坝顶游客名额、比其他旅行社门票价格更高，只有三峡旅游公司办理的游客才可以登上三峡坝顶参观等强制手段，来达到其市场垄断的目的。凭借控制通行证，便利地实施“并购”计划，先后并购了秭归县景点和中堡岛观景台等项目。由此可见，三峡旅游公司不仅仅具有在三峡旅游市场占据优势地位的能力，而且通过各种不正当竞争手段去谋取和巩固自己的垄断地位，造成的法律后果是形成了以三峡旅游公司为代表的小团体的利益集团的形成，其各级管理人员的年薪是当地各级政府公务员和同类企业的十几倍甚至几十倍，高达十几万至几十万元。 [12]更为严重的后果是其凭借三峡大坝这一无可替代的稀缺性旅游资源而制定的垄断高价，极大地损害了消费者的利益，实现了其高额的垄断收入。而其为了攫取垄断利益所实施的限制竞争排挤对手的手段即通过控制出入三峡大坝的专用公路，不仅仅给坝区居民生活和出行造成极大的不便，而且给当地旅游公司和当地的经济带了巨大的打击，向游客收取高额门票，损害了社会整体利益。由此，根据我国《反垄断法(送审稿)》对垄断的定义以及上文的垄断具备的特征，我们可以认定三峡旅游公司其经营行为已经构成了限制竞争和滥用市场优势等垄断行为与状态。 [13] 反垄断法律体系中的实体法部分由三个部分组成，分别是市场支配地位控制制度、经济力量过度集中控制制度、联合限制竞争行为控制制度。而三峡旅游公司的行为则属于垄断行为中的滥用市场支配地位。市场支配地位，又称为市场控制地位，是德国和欧共体反垄断法中的重要概念。其具体含义是指企业和企业联合组织在市场上达到或所具有的一种状态，处于该状态的企业和企业联合组织在相关的产品市场、地域市场和时间市场上，拥有决定产品产量、价格和销售等各个方面的控制能力。 [14]美国反托拉斯法使用的相应概念是“垄断力”或“市场支配力”，指企业在特定的相关市场上具有控制能力和排除竞争的能力。日本《禁止私人垄断及确保公平交易法》中使用的相应概念是“垄断状态”，用以表示企业在一定规模的相关市场上占有较高的市场份额，从而对市场竞争产生明显不利的状态。我国台湾地区的《公平交易法》使用的概念是“独占”，指企业在特定的市场处于无竞争状态，或具有压倒性地位可排除竞争的能力。 [15]通过各国或地区对市场支配地位的定义，可以得出相似的经济现象即某个企业或企业组织凭借其在特定或相关市场的优势，能够控制或支配市场，进而影响该市场的竞争状况。市场支配地位的形态是指市场支配地位的具体表现形式，其主要包括独占、准独占、绝对优势、寡占。其中准独占是指一家企业作为某种特定商品或者劳务的供应者或需求者，在相关市场上不存在实质性竞争，即具有准垄断的地位。由此观之，三峡旅游公司在三峡旅游业这个相关市场上并不是一家独占，目前还存在宜昌新世纪国际旅行社等多家旅行社与之共存。然而这些旅行社的存在并不能给三峡旅游公司带来实质性的竞争。根据我国《反垄断法(送审稿)》中对于市场支配地位的认定：本法所称市场支配地位，是指一个或者几个经营者在特定市场内拥有控制价格或者排除、限制竞争的能力。经营者具有下列情形之一，应当认定其具有市场支配地位：(1)在特定市场内独家经营的;(2)在特定市场内居于优势(压倒性)地位，其他经营者难以进入的;(3)在特定市场内虽然存在两个以上的经营者，但他们之间无实质竞争的。由此可见，三峡旅游公司在三峡旅游业市场中居于优势(压倒性)地位和其他经营者难以进入的准独占地位。 三峡旅游公司进入三峡旅游市场的时间并不比宜昌新世纪国际旅行社等多家旅行社进入的时间要长，甚至要比这些企业更晚一些。可是最终取得三峡旅游市场垄断地位的为什么是三峡旅游公司呢? 三峡总公司的全资子公司——长江三峡投资发展有限责任公司拥有三峡旅游公司35%的股权。而三峡总公司是经国务院批准开发水利，建设三峡的公用企业。三峡旅游公司从负责三峡工程建设的三峡总公司那里获得了三峡大坝区域的旅游开发和经营权，并以建设三峡为名，控制出入坝区人流为实控制了三峡专用公路和坝区道路，由此自然就控制了资源之源，导致三峡旅游市场中任何与之竞争者都处于竞争劣势地位。因为游客的目的是参观三峡大坝，而只有三峡旅游公司的旅客才能顺利的到达坝顶参观，象宜昌新世纪国际旅行社等多家旅行社的游客上坝顶参观就会受到三峡旅游公司的多般阻扰。自然在这个市场上的其他竞争者都无法与三峡旅游公司展开实质性竞争。 由此可以看出三峡旅游公司获得市场支配地位的优势在于对三峡专用公路和坝区道路的控制，而作为一个普通市场主体的三峡旅游公司获得如此的优势是欠缺法律依据的。对三峡专用公路和坝区道路的封闭管理的政令是宜昌市人民政府1997年6月20日发布《三峡工程坝区道路和对外专用公路交通管理规定》(第48号令，于1997年7月1日起施行)。该规定第2条称：本规定适用于三峡工程坝区道路和东起长江路、西止大象溪的三峡工程对外专用公路及其出口匝道(统称三峡工程建设专用道路)的交通管理。第5条规定：三峡工程建设专用道路实行封闭管理。所有机动车辆进入三峡工程建设专用道路，必须具有三峡工程业主和坝区公安交通管理机关指定单位核发的专用通行证，并按规定行驶和停靠。第6条规定：除经批准的坝区公共交通专用车辆外，任何单位和个人不得在三峡工程建设专用道路上从事客运经营。出台《三峡工程坝区道路和对外专用公路交通管理规定》的目的是为了保证三峡大坝建设的顺利完工，而如今三峡大坝建设已经完工，这一政令的原本目的已经不存在。三峡旅游公司仍然凭借这一法律目的已经不存在的政令封闭并控制道路，其行为属于典型的行政垄断行为。前文已经分析并得出结论，三峡旅游公司属于垄断行为中的滥用市场支配地位。也就是说，三峡旅游公司利用行政权力的袒护形成行政性垄断状态，进而排挤竞争对手，滥用其市场支配地位。 为什么说三峡旅游公司的经营行为是行政性垄断行为呢?行政性垄断是垄断行为的一种，是市场主体凭借政府行政机关或授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。 [16]这里所谓的“授权的单位”，指的是行政机关授权的公共组织，将行政机关授权的公共组织纳入行政性限制竞争行为的主体范围，是为了增强反垄断规制的准确性和有效性。在实践中，行政机关授权的公共组织因其兼有管理职能和经营职能，更容易利用管理优势实施经营行为，从而形成非常典型的行政性垄断行为。三峡总公司是行政机关授权的兼有管理职能和经营职能的公共组织是不争的事实，该公司授权三峡旅游公司专营三峡工程建设专用道路，从而在三峡旅游市场兼有管理职能和经营职能，进而形成市场支配地位，导致市场竞争受限，市场公平失衡，这就构成了行政权力的滥用。相对于市场垄断的相对性、非永久性和可替代性，行政性限制竞争所形成的垄断具有绝对性、稳定性和不可替代性，对竞争具有更大的危害。 [17]早在上个世纪80年代，针对部分地方政府和部门分割市场的行为，国务院于1980年10月17日发布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，规定“在经济活动中，除国家指定由相关部门和单位专门经营的产品外，其余不得进行垄断、搞独家经营”;“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割。任何地区和部门都不准封锁市场，不得禁止外地产品在本地区、本部门的销售。”这是我国最早对关于地区封锁和部门分割等妨碍竞争行为作出禁止性规定的法律文件。而这两种表现形式也就是现在法学界所讨论的行政性垄断的两种主要表现形式——行业垄断和地区封锁。时至今日，中央仍在强调行政性垄断的危害。中央“十一五”规划建议就明确指出：要“深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化”，“进一步打破行政性垄断和地区封锁”。三峡旅游公司利用三峡总公司的特殊优势，取得三峡大坝旅游的独家经营权，并通过控制坝区对外公路的通行证，打压、排挤其它旅游企业，剥夺了其它旅游企业的公平竞争权利，严重损害了其它旅游企业的合法权益。违反了《反不正当竞争法》第6条关于“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”的规定。违反了国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为若干规定》第3条关于“公用企业应当遵守国家法律的规定，不得利用自身的优势地位妨碍其他经营者的公平竞争，也不得侵害消费者的合法权益”的规定。这里所谓的公用企业，恰恰指的是行政机关授权的公共组织，是我国行政性垄断中与行政机关并列的另一个主体。 三、三峡旅游公司形成行政性垄断的原因追问 官本位的历史陋习，计划经济体制向市场经济体制的转轨，加之我国的行政权力有着干预市场、干预经济的习惯，行政权力制约机制的不健全，以及经济管理上的条块分割等错综复杂的因素，催生着中国特色的行政性垄断。具体而言，行政性垄断产生的主要因素有三： 1.行政性分利集团的产生是产生行政性垄断的前提 “分利集团”或称“利益集团”，一般是指“一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团”。美国著名经济学家奥尔森在《国家兴衰探源》这一著作中提出并论证了以下观点：允许自由地建立各种组织而又长期没有动乱或入侵的国家，其经济增长受到分利集团的阻碍和危害也更严重。奥尔森认为，分利集团之所以会阻碍经济增长，主要是这些特殊的利益集团具有排他性，它们阻碍了技术进步，资源的流动与合理配置;它们降低了生产经营活动的报酬，提高了社会交易成本而降低了社会经济效益。奥尔森说：“希望采取集体行动以增加其收入份额的组织，不会关心社会总收益的下降或‘公共损失’。因此之故，用分蛋糕来比喻社会总收益的分配还不够恰当，更近似的比喻是在瓷器店里争夺瓷器：一部分人虽然多拿了一些，但是还会同时打破一些本来大家可以分到手的瓷器。” [18]奥尔森这种利益集团的分析特别适合透析中国的行政性垄断。这是因为行政性垄断所谋取的利益是一种集团利益，而且行政性垄断的结果也不是增加了社会总收入，而是减少了社会总收入。 [19] 2003年以来，三峡坝区旅游游客接待人数以30%以上的速度快速增长，逐渐成为长江三峡旅游的核心景区。早在三峡工程建设之初，三峡总公司就委托清华大学对三峡坝区的旅游开发进行了可行性研究。埃及阿斯旺大坝、巴西伊泰普大坝的旅游收入占主体业务的26%左右，同为世界顶尖级水利工程，对比估算，三峡大坝的旅游发展，收入潜力最终每年可以接近60亿元。三峡总公司的负责人曾对外表示，三峡旅游工程完工后，初期每年的旅游收入有望达到30亿元。而三峡总公司旗下的三峡旅游公司总经理陈孟炯则表示，到2010年，该公司的旅游收入将超过10亿元。可见三峡旅游公司对三峡旅游业的垄断并不是想把这个蛋糕做大，而是正如奥尔森形容的那样：“是在瓷器店里争夺瓷器：一部分人虽然多拿了一些，但是还会同时打破一些本来大家可以分到手的瓷器。” 2.利益分配制度不合理是行政性垄断产生的外在条件 现有的财政政策造成了地区、部门利益的强化。任何扭曲的社会现象都是和经济利益相关联的。改革开放后，地区、部门利益日趋突出，尤其在实行财政分灶吃饭后，本地、本部门企业的经营好坏，直接影响到财政收入的高低，而本地区财政收支的状况，直接与本地管理者的经济收入相关。这种企业效益与财政收入高低的关联性,使企业的生产经营成为政府必须关注的一个重要问题。实践中，当企业在竞争中缺乏竞争力、经济效益受到威胁，政府、部门往往不是帮助企业通过正确的市场决策增强竞争能力以尽快适应市场，而是直接用行政命令等简单直接的方式限制、排斥或阻碍外地同类企业或外部门企业参与竞争。为达到较好的地方财政状况而追求地方、部门利益的欲望，是行政性垄断产生的内在动力，是行政性垄断屡禁不止的重要原因。 3.法制欠缺——行政性垄断的外生条件 行政性垄断是与产权不明、政企不分、市场体系不完备等现有体制相适应的，它不可能在体制内部自我消化，而只能依靠外界即法律的力量进行规制。由于行政垄断是经济转型时期的畸形产物，它存在着计划经济条件下的合理性与市场经济条件下的矛盾性的双重特征，因此人们对其看法也不尽统一，没有形成主流观点，在争论中延误了立法时机，即使到现在仍然有少数学者坚持己见，使得行政垄断泛滥。在实践中虽有一些零星立法，但由于认识不够、经验不足，存在很多问题。 就行政性垄断而言，现行的法律法规存在很大的欠缺。一方面，现行法规数量少、体系不完整，法规位阶低、刚性不够，立法技术不高、内容冲突，缺乏权威性，难以适应时下反行政垄断的需要。另一方面，责任性规范欠缺或规定责任过轻，导致制裁不力，缺乏应有的威慑力。再者，反行政垄断机构设置不合理，运行机制不完善。对行政垄断的规定不健全及仅流于形式上的规定，使得法制建设严重滞后于社会经济发展，从而出现制度供给不足，为行政垄断留下了巨大的生存空间。在这种环境下滋生起来的行政垄断也必然愈演愈烈，滞后的法律制度是其生存的外部条件。加之落后的政令跟不上经济发展的脚步，也容易被不法利益集团利用作为垄断地位谋取的不法依据。有识之士指出，从1997年7月1日起，三峡专用公路和坝区道路依据宜昌市政府的第48号令实行对外封闭运行，这在当时是必要的，但随着三峡大坝主体工程阶段性完工，三峡对外公路和坝区道路封闭管理却逐渐演变成三峡旅游公司垄断道路运输和三峡大坝旅游强行收费的“专用公路”。其对于和自身有竞争关系的市场对手，采取控制通行证办理、控制上坝顶游客名额等“行政”强制手段，进行市场垄断，这是不合理的。实际上，三峡旅游公司正是利用了宜昌市政府的第48号令这一现已完成历史使命的过时政令和三峡总公司公用企业的地位才形成今天这种垄断局面，制度供给不足与落后是其主要原因。 四、社会危害以及解决问题的建议 (一)行政性垄断的社会危害 行政性垄断不是现阶段中国的特有现象。西方经过10—13世纪的涉及欧洲大陆的商业复兴运动后，自由市场体制有了相应的发展，但与之相伴随的保护主义思潮的影响，也出现了一种不可忽略的对自由经济进行行政垄断的现象，如赋予某一行业以特权、给予新兴企业在特定区域生产、出售产品的垄断权，限制其它企业参与竞争等。后随着亚当?斯密“自由经济”观点风靡西方世界，由重商主义经济政策引发的行政垄断才被逐渐消解。但即使是现在，美国、欧盟等发达资本主义国家和地区也有行政垄断的存在，东欧、俄罗斯等体制转型国家更是不同程度地存在着行政垄断。 目前在中国，由于长期实行计划经济和高度国有化，在主要基础设施和公共服务部门形成的行政垄断，已经成为一个庞大的既得利益集团;其突出特征就是借助政治资源来进行经济资源的占有和分配，排斥其他利益集团参与竞争，妨碍生产要素自由流动，寻求本地区、本部门的利益最大化，而不是全社会财富或人民福利最大化。不仅如此，行政垄断还极容易成为孳生腐败的温床。毫无疑问，行政垄断已经成为中国经济长期高速增长的制度性瓶颈;不消除行政垄断，就不可能建立起完善的社会主义市场经济体制，中国经济也无法得到平稳的发展环境。 在本案中，据报道，截止2006年，三峡旅游公司通过垄断经营，将三峡大坝参观门票由2003年的32元涨至目前的105元，其获得的营利收入较2003年同比增长了20多倍。造成的后果并不符合三峡总公司高层领导曾提出了“建好一座电站，带动一方经济，改善一片环境，造福一批移民”的水电开发理念。三峡旅游公司一系列固化垄断利益的手段给当地社会利益和经济造成严重的侵害：通过三峡专用公路和坝区道路封闭管理严重影响当地居民的出行，制约当地经济发展。一方面，对所有进入坝、库区的各类旅游车辆每人收费105元旅游门票费才发给通行证;另一方面，对需要通过三峡专用公路进出库区的民众按人头收取每人一次3元的通行费。长期通过将三峡坝区红线内与红线外隔离开的封闭方式进行管理，一方面起到了独家垄断三峡大坝和周边旅游资源的作用，另一方面也达到了对坝区每年多达百万之众的游客资源进行垄断的目的。给当地的旅游业造成毁灭性的打击：烂尾楼比比皆是，数千亩商业土地荒芜，政府拟投资2亿元复垦，多处景点被迫下马或接受三峡旅游公司的并购，坝区周边仅有的三家酒店相继破产倒闭，旅行社损失巨大，面临倒闭。 [20] (二)解决行政性垄断的对策 1.转变政府职能，实现政企分开 对于行政垄断我国目前并没有一个统一的界定，但行政权力介入市场无疑是其本质的特征。行政垄断的根源就在于政企不分，一些企业既作为市场主体参与市场逐利，同时又具有行政管理职能，在经营上实行行业垄断和市场限制，这是十分不合理的。因此，破除行政垄断，必须对国有垄断行业的经营主体实行真正意义上的政企分离。随着三峡工程的完工，三峡总公司应该转变职能和角色，从兼有市场管理职能和市场经营职能转变为以市场经营职能为主，尤其是其控股的三峡旅游公司，更应当成为一个不享有市场特权的、与当地其它旅游企业平等竞争的市场主体。 2.加快相关立法进程 随着我国经济体制改革的深入，各级政府逐渐认识到价值规律和市场调节的作用，也认识到防止垄断、鼓励竞争的重要性。但是从我国目前禁止行政垄断立法的状况看，仍存在立法形式散乱、冲突，立法内容不完备，没有规定有效的法律制裁措施等不足。 对此，我们呼吁以实现经济民主为目标的《反垄断法》的早日出台， [21]对相关行政垄断行为进行明确规定，明确禁止政府及其附属部门滥用行政权力和限制经营者的市场准入的行为，鼓励市场竞争，建立健康完善的竞争机制，从而切实保障我国经济的稳定、快速发展。特别是要加强对行政垄断行为相关责任单位和个人法律责任的追究，一旦发现，严惩不贷。 3.加强行政垄断的司法审查 这是对行政垄断的司法救济途径。行政行为的司法审查是指国家通过司法机关对行政机关行使行政权力的活动进行审查，对违法活动予以纠正，并对由此给公民、法人或其他组织权益造成的损害给予相应补救的法律制度。 如立法审查一样，世界各国也都普遍确立了这一制度，只是在具体行使司法审查权的机关、审查范围、审查依据等方而各具特色。我国宜在行政诉讼法有关规定的基础上，由反行政垄断法规定可起诉的造成垄断的行政行为类型，并为行政管理相对人设置反行政垄断救济的具体程序，真正通过司法途径实现法律救济，并通过此手段达到控权的目的。 五、结束语 就三峡旅游市场竞争秩序恢复问题，关键在于解决通向大坝的公路封锁垄断经营。封锁垄断经营所产生的后果已严重影响了区域社会经济的发展。所以我们主张，三峡总公司不是常规意义上的一般企业，而是一个带有公用性质的企业，通过其投资建设的三峡对外公路不能视同为一般企业专用道路。而且随着三峡大坝全线建成，三峡工程的主要矛盾已逐步由工程建设转移到移民安置和坝库区经济社会发展上来，因此，应该与时俱进，适应新情况，适时调整三峡对外公路和坝区道路的管理方式。 根据交通部公路管理部门关于“专用公路在什么条件下可以改划为省道、县道或者乡道”的解释：当专用公路主要用于社会公共运输时，该专用公路可以改划为省道、县道或者乡道。所谓主要用于社会公共运输，是指该专用公路的社会公共运输量已超过其主管单位的专门运输量。目前三峡大坝已全线建成，工程专用的使命已经完成，该路应依法变更为“国道”或者“省道”，回归社会，服务人民，用之于“公共运输”。 据悉，2007年2月13日在国务院三峡办主持召开“三峡船闸完建期综合运输专题工作会议”上，宜昌市政府在“情况汇报”的材料中再次提出了“尽早开通三峡专用公路”的建议，建议说“三峡专用公路是到目前所进行的应急翻坝转运的唯一的一条由我市主城区直达坝上的陆上通道，为确保三峡工程的正常施工，三峡专用公路在工程建设期有必要实行封闭式管理，在三峡工程建设进入收尾期时，从服务地方经济、确保长江水运畅通和三峡坝、库区社会稳定的高度来看，三峡专用公路都应该尽早开放。” [22] 解铃还需系铃人。三峡总公司和三峡旅游公司一旦放弃对三峡专用公路的垄断经营，市场竞争秩序得以恢复、问题得以解决的那一天就不会太遥远了。 注释: [1] 参见桂慧樵:《三峡旅游垄断经营的调查》,转引自反三峡旅游垄断联盟网站。 [2] 参见雷剑峤：《争夺三峡大坝》，载《南方周末》，2006年11月16日。 [3] 参见向小文：《打破行政垄断的桎梏》，载《市场报》，2006年10月13日。 [4] 参见[美]萨缪尔森：《经济学》，胡代光等译，北京经济学院出版社1996年版，第310-311页。 [5] 国家工商行政管理局条法司：《现代竞争理论和实践》，法律出版社1993年版，第17页。 [6] 张瑞萍：《反垄断法理论与实践探索》，吉林大学出版社1998年版，第44页。 [7] 王学政：《中国反垄断立法应注意的几个问题》，载王晓晔编：《反垄断法和与市场经济》，法律出版社1998年版，第129页。 [8] 文海兴、王艳林：《市场秩序的守护神——公平竞争法研究》，贵州人民出版社1995版，第129页。 [9] 种明钊主编：《竞争法》，法律出版社1997版，第283-285页。 [10] 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社2004年版，第137页。 [11] 孙晋：《反垄断法适用除外制度构建与政策性垄断的合理界定》，载《法学评论》2003年第3期。 [12]参见桂慧樵:《三峡旅游垄断经营的调查报告》，转引自反三峡旅游垄断联盟网站。 [13] 参见王晓晔：《企业合并中的反垄断问题》，法律出版社1997年版，275-289页。 [14] 曹士兵：《反垄断法研究》，法律出版社1996年版，第86页。 [15] 参见赖源河编审：《公平交易法新论》，元照出版公司2002年版，第173页。 [16] 参见漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社2004年版，第150页。 [17] 参见徐士英等：《竞争法新论》，北京大学出版社2006年版，194-195页。 [18] 李道揆：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社1990年版，第271页。 [19] [美]曼库尔·奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆1999年版，第51页。 [20]参见桂慧樵:《三峡旅游垄断经营的调查报告》，转引自反三峡旅游垄断联盟网站。 [21] 朱宏文，王健：《反垄断法——转变中的法律》，社会科学文献出版社2006年版，第27页。 [22] 参见桂慧樵:《三峡旅游垄断经营的调查报告》，转引自反三峡旅游垄断联盟网站。