马克斯·韦伯的官僚集权理论

国学网－－中国经济史论坛 / 他山之石 / 西欧史坛 / 德国史坛 / 马克斯·韦伯的官僚集权理论 马克斯·韦伯的官僚集权理论 2006-05-26 万安中 中国政治学网 点击: 292 马克斯·韦伯的官僚集权理论 马克斯·韦伯的官僚集权理论 作者：万安中 文章来源：中国政治学网 点击数： 127 更新时间：2006-5-25 马克斯·韦伯的官僚集权理论 摘要:被誉为“组织理论之父”的马克斯·韦伯，创立了官僚集权理论。该理论倡导的官僚制组织，被视为与工业化大生产相适应的最为理想的组织结构。官僚制组织确实具备其合理性的基本内核，但这种模式也面临着危机，存在着不少弊端。改革官僚，已是人们越来越重视并不断探索及解决的重大问题。 关键词:马克斯·韦伯;官僚集权理论;官僚制组织 被誉为“组织理论之父”的马克斯·韦伯(MaxWeber)，是德国著名的社会学家、政治经济学家和官僚集权理论的奠基人。在整个20世纪中，韦伯创立的官僚集权理论，可能是影响最大的理论之一。可以说，韦伯的官僚集权理论是组织理论发展史上的里程碑，它标志着古典理论走向全面的成熟与完善。美国组织研究学者卡斯特与罗森茨韦克将之称为古典组织思想的“第三根主要支柱”。[1]为明晰官僚集权理论的重大价值，本文试图就该理论的重要内容，以及该理论中所倡导的官僚制组织的实质作一评述。 韦伯所处的时代，德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着“明显的分裂”，“经济结构越来越受到工业和资产阶级的统治，而文化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚保守主义的支配”。【幻作为这种现象的必然结果，德国的政府、军队以及工业企业中存在着复杂的组织结构和管理制度。韦伯深刻地认识到这些制度的特点与缺陷，并对这些特征及缺陷的产生原因进行了深入地分析，从而提出了官僚集权理论。 韦伯认为，人类社会实际上是组织的社会，人们正是通过组织这根纽带以各种方式连接在一起，因而人类社会的变迁在一定程度上可以看作为组织类型的变迁。韦伯把人类的社会行为分成四类，即基于感情的行为:基于传统或习俗的行为;以某种绝对价值为取向的行为;以个人各自的目的系统为取向的合理行为。[3]韦伯对这四种社会行为进行了细致的剖析，把历史上出现过的合法的统治归纳为三种纯粹的类型，即神秘型统治、传统性统治与法理性统治，三者分别对应于一种合法性权力—组织结构:神授权力—神秘型组织，传统权力-一传统型组织，法定权力—法理性组织。 神秘性组织，又称魅力型组织或称卡里斯玛型组织。这种组织是与卡里斯玛型的领袖人物联系在一起的。该组织大多由领袖及其追随者组成，维系组织的基础是领袖的个人魅力权威与组织成员的个人感情。这类组织的特点主要是:第一，组织成员必须绝对服从领袖的命令。组织成员对领袖有一种确定不移的信赖感，承认领袖，成为一种必然的义务，任何组织成员都不允许对领袖的权威提出怀疑与挑战。从心理学上讲，这种“承认”是“一种产生于激情或者困顿和希望的信仰上的、纯属个人的献身精神。”[4〕第二，组织内部管理的非专业化。现为组织内没有专门的行政管理职位，管理者与现代社会中的官僚完全不同，他们无需具备业务方面的专业知识与技能，其产生既非基于等级身份，也非基于家族因素，而主要取决于领袖个人的好恶与直觉。组织管理中没有抽象的法律原则、具体的规章、传统的先例及积累下来的司法判决与判例可循，惟一所诉诸的是神的宣判、默示及先知的预言。[5]第三，组织缺乏日常的、合理的经济支持。神秘型组织是一种“非经济性”的典型 组织，它拒绝卷入日常的社会经济生活，鄙视通过有的放矢的、持续的经济活动去获得正常的“收入”。[6]组织的收入一方面依靠资助，另一方面则依靠暴力掠取。第四，组织具有强烈的革命性。神秘型组织对现实具有强烈的批评与反叛性格，这就使之易于在社会剧变时期扮演重要角色。第五，组织的不稳定性。神秘性组织是一种典型的人治组织，其运行与维持皆严格系于领袖的个人的魅力品质及信徒与领袖之间在实践考验中形成的私人感情。这种组织注定只是组织形式的一种过渡状态，因为一旦领袖去世，组织内部就会因为争夺领导权而发生分裂与混乱。 传统性组织。韦伯认为这种组织的合法性是建立在遗传下来的制度和习俗基础之上，统治者是依照传统遗传下来的规则确定的。[7l其特征表现为:一是组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严。统治者的地位和身份的确立，在于他出生时就是‘旧含天宪”，血缘关系注定了他的地位。这种情况下，组织成员的服从是坚信古老传统的神圣性以及传统权力的不可怀疑性，是由于个人占据着传统的具有神圣的权力的职位而产生的。LsJ二是组织权力的集中性与行使的任意性。由传统型组织构成的统治团体中，统治者与其他组织成员间的关系不是“上司”与“下属”的关系，而是一种“主子”与“仆从”的关系，两者之间首要的并非事务上的职务，而是奴仆的个人忠诚与义务。三是组织缺乏行之有效的行政管理。组织中不存在按照事务处理自身需要的规则确立的固定的权限范围。组织中不存在固定的、合理的等级制度。官员的任免与升迁并不取决于自由的契约。[9〕对官员的管理缺乏必要与合理的专业业务培训。四是组织行为缺乏经济理性的考虑。财权收入的管理缺乏独 立性与科学性。在传统性统治中，市场发育受到限制，生产和贸易也无法实现自由竞争，资本主义生产方式很难得到积极发展。传统性组织中还存在着无节制的资源浪费与金钱挥霍。五是传统性组织具有强烈的守旧性，组织中的传统努力总是从其自身利益出发，或出于心理惯性的原因，敌视任何新生的事物，因而，传统型组织的组织文化有着本能的压制创新与守旧的倾向。 法理性组织。也即韦伯官僚集权理论中所特别关注的官僚集权组织。韦伯认为，法理性组织是符合现代社会与资本主义经济发展所需的组织结构形式。法理性组织必然是借助官僚体制的行政管理班子进行管理与统治，在此意义上，官僚组织是法理性组织的纯粹形态。[10〕官僚集权组织被认为是理想的组织结构，意味着组织的“纯粹形式”。[11] 韦伯分析了官僚组织产生的原因，他认为，就文化根源而言，近代以来萌发的基督教新教伦理与资本主义精神为官僚组织的成长提供了思想资源。从经济层面来看，商品经济的发展为官僚组织的产生提供了强劲的推动力。就政治层面分析，公共生活的公开化对政府部门的管理形成一种强大的压力。这种压力促使行政管理面对公众需求提高反应能力，要达到这种效果也只能通过严密的官僚组织体系。从法律层面来看，资本主义的理性法律孕育了官僚组织的合理性。韦伯认为，资本主义的发展是与理性的法律联系在一起的。“资本主义需要可以像机器一样在可靠的法律基础之上运行”。[12]可以看出，官僚组织体系的形成和发展是科学技术进步和工业文明化的结果;另一方面，官僚组织体系的形成和发展又进一步促进了科学技术的进步和工业文明化的进程。因而，在韦伯总结出官僚集权理论之后，官僚体系的组织形式己经作为一种普遍的社会组织形式而得到人们的认识和进一步推广。就该理论对社会实践影响来说，再也没有一种理论像官僚集权理论那样得到广泛的应用。 韦伯在官僚集权理论中所提出的官僚制，指的是一种权力依照职能和职位进行分工和分层、以规则为官僚主体的组织体系和管理方式。也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。韦伯将官僚制的组织模式视为与工业化大生产相适应的最为理想的组织形态，并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。 既然韦伯认为官僚制是现代社会中实施合法统治的行政组织，又是建立在法理权威基础上的一种高度理性化的组织机构的“理想类型”，[13]那么，这种行政组织，即官僚制，也必然具备其合理性的内核。 第一，官僚制组织是具有明确的职权领域与范围规定的行政机构。作业是根据工作类型和目的进行划分的，具有很清楚的职责范围，它科学地划分了每一工作单位，删除了那些无用的重复工作，并考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专 精于自己岗位职责的工作。 第二，机构与官员按照等级原则进行管理。官僚制组织拥有一大批官员，其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列，部属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按等级划定。[14] 第三，注重法律与程序。在官僚制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策;组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，以确保组织目标的实施。组织的个人必须秉公处理公务，不能掺杂个人私情。于是，法律、章程、规则、程序就具有了严肃性与普遍性，组织成员在形式上都是平等的。 第四，一定的专业知识和技术要求。官僚制组织的成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职，保证组织效率的提高。 第五，公、私分明化。行政人员必须完全同生产资料或管理资料的所有权分离。官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资。实行“职务机关的财富与私人的财富完全分开，以及职务运作场所与住所完全分开的原则”。 自18世纪以来，官僚制作为一种占支配地位的组织形态，以其形式合理性和技术性的在西方社会取得了极大的成功，但由于其自身存在的缺陷以及现代社会环境的发展变化，官僚制的组织模式也面临着危机，官僚制组织也存在着不少弊端。 第一，官僚组织的僵化与封闭。官僚制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性，以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性，因此，导致组织规模的无限制的膨胀。正如韦伯所说的:“早晚有一天，世界上充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，他们会紧紧抓住职位，处心积虑，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。……官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”[15〕同时，官僚组织的技术性与神秘性又使其成为脱离社会环境的封闭系统，官僚组织因其刻板，缺乏灵活性，越来越不能适应迅速发展变化的信息社会的需要，从而表现出整体的无效率。 第二，官僚制所倡导的“精神”，即非人格化、理性化与制度化，妨碍了个人的成长和个性成熟，某种程度上影响了组织成员的团结及效率。官僚们只会例行公事而丧失感情，成为“没有精神”的专家，没有情感的“享乐人”。技术的进步和组织的目标蚕食着个人自由，人们个性和热情被压抑了，人的工作变得愈来愈无意义和非人性化了。 第三，目的和手段的倒置使形式合理性步入误区。组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段，但是由于官僚制组织的自我膨胀和对自身利益的追求使得目的与手段倒置，当官僚制为实现其目标而不断完善其手段时，手段日益成为管理的目的。 第四，从实践角度分析，官僚制导致了普遍的官僚主义和腐败问题。在按组织分工与层级分化原则建立起来的官僚机器中，个人已经异化为机器的一个部件，任何灵活机动行为都是不允许的。这必然导致组织工作中的文犊主义、本位主义等“官僚病”。官僚制越是得到充分的发展，官僚主义的问题也就越严重。特别是充分论马克斯·韦伯及其官僚集权理论体现了科学技术中心主义化的官僚制，在其严密的合理性设计背后，却存在着公共权力的滥用和以权谋私的问题，以致世界各国都在官僚制的实践中受到官僚主义和腐败问题的困扰。在这一点上，可以说，官僚组织是滋生官僚主义及腐败的温床。 总之，尽管现代社会与韦伯所处的时代相比，社会的政治、经济和文化方面已经发生了很大变化，但那时形成的基本思想仍适用于今天的组织。可以肯定地说，在政府部门与大型社会团体、企业的管理中，官僚组织仍然是无法替代的组织形式。然而，人们必须充分意识到，工业时代发展起来的官僚体制，已存在着许多问题，它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。因此，大刀阔斧地改革官僚体制，如充分发挥和保持政府官员的主观能动性和适应性，下放权力，注重合理性，培养理性精神，发挥官僚制的技术优势，形成尊重知识和人才的组织理念，建立一个“廉价”、高效率的政府组织，己是人们越来越重视并不断探索及解决的重大问题。 PAGE 4