欧盟成员国资格的取得标准与丧失

欧盟成员国资格的取得标准与丧失 *? 葛勇平 摘 要:满足一定的标准和条件～并通过的程序之后～申请国方有望加入欧洲联盟。但是～随着欧盟的不断扩大～出现的难以避免和合理解决的问越来越多～可以预见～将来极有可能发生成员国资格的丧失问题。一般而言～存在成员国的退出或被开除或被中止权利三种可能性。 被中止权利 退出 关键词:欧盟成员国资格的取得标准 开除 一、欧盟成员国资格的取得标准 早在1992年6月，欧盟委员会在提交给欧盟首脑会议的一份报告中就明确提到了“东扩”这个问题。1993年6月，欧盟哥本哈根首脑会议考虑到各国发展差距等因素，同时又强调不应因此削弱或牺牲欧盟之“深化”，故明确规定了入盟候选国必须达到的三项标准:第一，以民主及法制国家为保证的制度上的稳定，保护人权，尊重和保护少数民族;第二，有效运行的市场经济，并能够承受欧盟内部的竞争压力;第三，必须在入盟前接受欧盟的法律成果，包括《欧洲联盟条约》关于政治联盟和经济货币联盟的规定。这些标准被称为“哥本哈根标 1准”。欧盟明确示，只有在上述条件得到满足时，入盟才有可能实现。在一国考虑其加入欧盟的可能性之前，该国必须证明它能够满足上述三项基本的成员国标准。 根据1997年《阿姆斯特丹条约》第49条第1款的规定，每一个尊重该条约第6条第1款所规定的基本原则的欧洲国家均可申请成为欧洲联盟的成员。这些基本原则是自由、民主、尊重人权、基本自由权和以法治国。但是在申请国满足入盟条件的情况下，欧洲理事会和欧盟成员国保留是否同意加入的决定权。 上述基本原则和“哥本哈根标准”是不容谈判的，但在入盟的谈判过程中，有31个具体明确的衡量领域供判断候选国是否及在多大程度上符合入盟标准。这些议题是:自由的商品贸易、自由的人员流动、自由的服务贸易、自由的资本流通、公司法、竞争政策、农业、渔业、交通政策、税收、经济与货币联盟、统计、社会政策和就业、能源、工业政策、中小企业、科学和研究、教育和培训、电信和信息技术、文化和视听媒体、结构政策措施的地方政策和协作、环境、消费者政策和健康保护、司法和内政方面的合作/刑事案件方面的警务和司法合作、关税联盟、外交关系、共同的外交和安全政策、金融监督、金融和财政规定、公 * 葛勇平(1970-)，男，哈尔滨工业大学法学院教授，法学博士，国际法教研部主任，中国国际法学会理事、中国欧洲学会欧洲法研究会常务理事，从事国际法、欧洲法和宪法研究。 1 详见BULLETIN EC 1993。 共机构和其它。 在苏联模式中发展了四十多年的中东欧国家为达到哥本哈根入盟标准，首先必须进行社会转型。欧盟东扩十国与历史上的四次扩大有根本性的区别，前四次扩大都是在西方的经济和政治体制之内进行的，而在此次考虑加入的中东欧国家中，除塞浦路斯和马耳他之外，皆为前社会主义体制国家。只有在这些国家进行了卓有成效的社会转型之后，才有足够的条件加入欧盟。 欧洲宪法条约草案第一部分第58规定，联盟向所有尊重本宪法第一部分第二条所指的 23联盟价值观并承诺发展联盟价值观的欧洲国家开放。此外，任何愿意成为联盟成员国的欧洲国家均应向理事会提出申请。理事会应将上述申请通知欧洲议会和各成员国的国家议会。理事会同委员会磋商后以及在征得欧洲议会以其组成人员的多数同意的认可后，以全体一致同意作出决定。然后，各成员国应与候选国家缔结加入联盟的协定，该协定应写明加入的条 4件和方式。最后，各缔约国应根据其各自的宪法规定对上述加入联盟的协定予以批准。 二、欧盟成员国资格的丧失 5诚然，目前热门的话题是欧盟成员国资格的取得，在此讨论该资格的丧失似乎不合时宜。但是，随着欧盟的不断扩大，出现的难以避免和合理解决的问题越来越多，姑且不论出于何种原因或考虑，我们可以预见，将来极有可能发生成员国资格的丧失问题。而且，就一组织而言，有加入就有退出或开除或中止权利，这是十分逻辑的。因此，笔者不妨未雨绸缪。 如果条约中没有关于终止、废止或退出条约的规定，则原则上缔约国不得废止或退出条约。6这一论断显然不能排除实际发生废止或退出条约的可能性。按照国际法的一般规定，在一定条件下，成员国资格可能丧失。分为下列三种情况:第一，被组织开除。开除是国际组织使其成员丧失成员资格的一种最激烈的方式。例如在1939年，苏联因入侵芬兰被国际联盟除名;1954年，捷克斯洛伐克因拒绝履行财政义务被世界银行除名。第二，被组织中止权利。这种一时失去的权利在一定条件下可以被恢复原状。它与终止权利相区别。第三，主动退出组织。前两种情形都带有惩罚性质，而主动提出退出组织的请求无惩罚性质，但需要经 7过一定的预告期，例如国际劳工组织规定的预告期为2年，期满后退籍生效。 2 该条规定，联盟以尊重人的尊严、尊重自由、民主、平等和法制以及尊重包括少数人的权利在内的人的权利等价值观为基础。在一个以多元化、非歧视、宽容、正义、休戚与共和男女平等为特点的社会里，上述价值观是各成员国的共同价值观。参见欧共体官方出版局编，苏明忠译，《欧洲联盟法典》(第三卷)，国际文化出版公司2005年版，第6页。 3 参见曹卫东编译:《欧洲为何需要一部宪法——附译<欧洲宪法条约草案>》，中国人民大学出版社 2004 年版，第159页;还可参见欧共体官方出版局编:《欧洲联盟法典》(第三卷)，苏明忠译，国际文化出版公司2005年版，第36页。 4 参见同上，《欧洲联盟法典》(第三卷)，第36-37页。 5 例如土耳其申请加入欧盟问题，参见葛勇平:《东扩加深欧盟未来的困惑——从土耳其入盟坎坷谈起》，《哈尔滨工业大学学报(社科版)》，2007年第3期，第51-54页。 6 参阅《维也纳条约法条约》第56条，其中规定:“一、条约如无关于其终止之规定，亦无关于废止或退出之规定，不得废止或退出，除非:(a)经确定当事国原意为容许有废止或退出之可能;或(b)由条约之性质可认为含有废止或退出之权利。二、当事国应将其依第一项废止或退出条约之意思至迟于十二个月以前通知之。”在经过国际法委员会多年的准备工作之后，各国代表于1968和1969年在维也纳召开大会，并于1969年5月23日签署了《维也纳条约法条约》。在有35个国家批准之后，该条约于1980年1月27日生效。条约的英、法、德文本见BGBl. 1985 II, S. 926 ff. 7 参见梁西:《国际组织法(总论)》，武汉大学出版社2002年版，第28-30页。 (一)欧盟成员国的开除 欧盟各条约中没有关于开除成员国的规定。既然没有有关规定，可以考虑修改条约，创设新规则。由于根据阿约第48条，修改条约的提案以所有成员国——包括可能被开除的成 8员国——的同意为前提，所以，创设开除条款的可能性不在考虑之列。其实，如果仅一个成员国时常反对欧洲一体化的各项政策，即可促使开除一事无从谈起。原因在于，成员国的这种拒绝或反对在国际法上常常是合法的行为，若对此予以制裁或惩罚，则意味着否认了国家主权平等原则。 值得争议的开除情况是，一欧盟成员国持续地作出严重违反联盟条约的行径，但却不属于联盟条约第7条(阿约)所列事项。在此，则其它联盟成员国及主管的共同体机构有义务通过欧洲法院的违约审判程序促进提出对该国的评判。若仍无济于事，那么，从采用最后手段(Ultima ratio)的意义上说，相对于持续违约的联盟成员国，就不能再要求坚持善意履行条约的诸成员国继续持守条约条文了。鉴于欧洲法院的相关判决没有得到实际执行的可能，必须依据一般国际法准则对违约国实施开除。对上述严重违反多边条约情形的处理可考虑适用维也纳条约法公约第62条第2款中规定的方式方法，赋予其它缔约方中止违约方权利或终止与违约方和约的效力的权力。当然，由于阿约第7条第1款中的程序在原则上排除适用维也纳条约法公约的可能性，所以，考虑适用该条款必须满足两个前提条件，即不适用联盟 9条约第7条第1款(阿约)，并且不涉及重新恢复对条约的忠诚。 (二)欧盟成员国被中止权利 在此必须指出，开除是国际组织针对严重违约情形采取的终极解决措施，适用之前，应当采用中止违约方权利的方式处理问题，只有在证明此法无用或出现无法容忍的情况时，才考虑适用开除的方式。根据阿约第7条第1款，根据三分之一以上成员国或委员会的建议，在欧洲议会同意的前提下，在理事会要求该违约成员国政府发表意见之后，理事会可通过一致意见认定，“一成员国严重地、持续地违背本条约第6条第1款所列举的基本原则的情况 10存在”。根据阿约第7条第4款，在此例的表决中，该违约成员国的投票无效;其它成员国的弃权票不影响决定的效力。一旦理事会作出认定意见，它即可通过多数决机制决定，中止该违约成员国原本拥有的源自于联盟条约的一些权利，包括投票权。同时，该违约成员国 11继续受出自于联盟条约的义务的拘束。 中止一成员国的投票权利势必带来一定的后果，理事会必须对此加以密切关注，特别是顾及对一些自然人和法人的权利的影响，以及在共同的外交和安全政策领域及刑事案件方面的警务与司法合作领域的影响。众所周知，欧洲联盟是根据1992年2月7日缔结的、1993年11月1日生效的《马斯特里赫特条约》建立的，其宗旨是深化欧洲一体化进程、加强政 8 在1992年6月，丹麦举行全民公决，结果是拒绝通过《马斯特里赫特条约》。作为对此事件的反应，有关人员曾考虑，是否可以通过全体成员国先集体退出欧洲共同体，然后再彻底重建共同体的方式来解决问题。这仅仅是一个设想而已，但并非完全不可能。1993年5月，经过再次全民公决后，丹麦终于批准了马约，马约于同年11月1日起生效。此后，无人再提这个“集体自己开除自己”的想法。 9 So Matthias Pechstein/Christian Koenig, Die Europaeische Union. 3. Auflage, Tuebingen:Mohr Siebeck Verlag 2000. Rn. 464. 10 在奥地利，由于奥地利自由党(Freiheitliche Partei Oesterreichs)成功进入了维也纳联邦议会，当时欧盟的另外14个成员国对该国实施了政治制裁，时间从2000年1月底起到9月止。这一制裁并非基于阿约第7条，而是条约中未事先规定的一种报复性措施，而且有违反共同体法的嫌疑。 11 参见欧洲联盟条约(阿约文本)第7条第2款第1段第1句和第2段。 府间合作。在欧洲联盟的框架下实行双轨制体系:共同体体系和两个政治领域的政府间合作体系(共同的外交和安全政策和刑事案件方面的警务与司法合作)，三者共同构成欧盟的三 12大支柱。由此可见，对这两个领域造成的影响将对整个欧盟具有重大意义。例如在以全体联盟成员国名义实施的对外政策方面，当违约成员国的投票权被中止时，该国仍然负有支持的义务，由此，其它拥有投票权的成员国将有权力独立作出有关决定，而不必征得该违约成员国的同意。同理适用于对修改联盟条约和新成员加入的表决。这与联盟条约第23条第1款所规定的弃权具有完全不同的性质。弃权的成员国并无贯彻实施联盟决定的义务，但认可 13该决定对联盟的拘束力。被中止投票权的违约成员国必须履行各项义务，否则，可能会招致联盟更严厉的处罚。 除了投票权利可能被中止之外，其它权利也可能被中止，例如诉讼权(欧共体条约第227、230和232条)。被中止的权利不仅适用于联盟条约范畴，还包括欧洲共同体各条约范畴。可见，鉴于此种处罚将导致违约成员国处于极其尴尬和无权的境地，任何一个成员国政府在作出决定之前，都应该与其它成员国深入协商、权衡利弊、谨慎从事。然而，因被中止某些权利而暂时“无权”的成员国并非“无助”的成员国。欧洲法院对在上述两个领域被中止权利的情形无权监督，与此相反，被中止权利的成员国能够对共同体法律体系中的相关措施向欧洲法院提出异议。若该中止行为被证明是违反共同体法律规定的，因而无效，则中止的效力在共同体体系内必须被取消，而在共同的外交和安全政策和刑事案件方面的警务与司法合作领域却不受影响。无效的法律行为仍然被有效地执行，这是违背法治原则的。当然，人们很难想象，这样的非法中止会在那两个领域持续下去。最可能的结果是，鉴于欧洲法院的介入及其具有权威性和合法性的判决，欧盟领导机构寻找到其它适当的处理方式和方法，例如开除或修改条约或促使该成员国退出联盟。 欧洲宪法条约草案第一部分第59规定，当有成员国有严重破坏该宪法第一部分第二条所指联盟的价值观的明显危险性时，理事会可根据三分之一成员国的、或欧洲议会的、或委员会的附带理由的提案并征得欧洲议会的同意意见后，以其成员的五分之四多数同意制定欧洲决定，以便对上述危险性进行确认。在作出此项确认前，理事会应倾听有关成员国的申辩意见，也可按照同样的程序向有关成员国提出建议。另外，理事会应对导致上述确认的理由 14是否仍然有效进行定期检查。上述确认一经通过，理事会可以特定多数同意作出中止有关成员国享有因实施本宪法所产生的部分权利的决定，包括该有关成员国政府代表在理事会的 15投票权;同时，有关成员国根据本宪法所承担的义务必须继续予以履行。为了本条的目的，有关成员国在欧洲理事会或理事会的代表不得参加投票表决;在统计第一款和第二款的票数 16时，有关成员国不包括在内;弃权票不妨碍第二款所指欧洲决定的通过。 12 这就是欧洲联盟(European Union)大厦下的所谓三大支柱(Three Pillars):欧洲各大共同体(European Communities)、共同的外交和安全政策(Common Foreign and Security Policy)和司法与内务领域的合作(Cooperation in the Fields of Justice and Home Affairs)。若按欧共体原来的三个共同体分别计算，可以是五大支柱，由于欧洲煤钢共同体条约已经失效，也可称为四大支柱。 13 参见欧洲联盟条约(阿约文本)第23条第1款第2段第2句。 14 第59条第1款和第2款。参见欧共体官方出版局编:《欧洲联盟法典》(第三卷)，苏明忠译，国际文化出版公司2005年版，第37页。 15 第59条第3款。同上。 16 第59条第5款。同上，第38页。值得注意的是，当理事会以特定多数同意做第三款和第四款所指的欧洲决定时，特定多数同意指的是参加投票的成员国代表中的至少72%表示赞成，此项“72%”应能代表那 (三)欧盟成员国的退出 不论是在欧共体基础条约中还是在欧盟成立条约中，我们都找不到关于欧共体或欧盟成员国的退出的规定。由此或可推论，欧盟成员国的退出或开除是不可能的。但是，1997年《阿姆斯特丹条约》却有关于解除欧盟成员国资格的可能性的规定。如上所述，根据阿约第7条第1款，当欧盟理事会一致认定，当一成员国严重地、持续地违背阿约第6条第1款所列举的基本原则的情况存在时，该国的成员国资格可能被解除。 德国联邦宪法法院在其马斯特里赫特判决中指出，在愿意接受长期成员资格的基础上签署无限期有效(阿约第51条)的(欧洲)联盟条约的联盟国家，也可以通过与此相背的 17行动最终取消这一归属性。该论断中的“联盟国家(Unionsstaaten)”使用的是复数，非指单个成员国。换句话说，如果联盟国家通过一致决定来解除联盟条约，或进行条约变更，由此导致一个或几个联盟的成员国被开除出联盟，这些可能性无论如何是存在的。如果一联盟国家试图单方面主动退出联盟——或称单方废约，由于阿约第51条规定，联盟条约无限期 18有效，所以，任何联盟国家的单方解约权不适用。此外，阿约第49条规定，联盟成员国的增加必须基于联盟整体、且必须全体联盟成员国依国际条约法同意，因此，在相反的退出情形中，单方面的解约权也不被认可。 鉴于欧洲原子能共同体条约、欧洲共同体条约和欧洲联盟条约均属于国际法上的国际条约，当一联盟国家在特定情况下无法继续留在联盟内时，则应考虑适用维也纳条约法公约。根据该条约第62条，在一些严格前提限制下，缔约时的情势发生重大变更可以成为条约终 19止或成员退出的合法依据。根据现代国际法的通说，此处的情势非指默示的、可通过惯常的解释查实的条约条件，而是指依据某项补充的条约解释可以客观地判断出的、当事方据此可作出理智期待的现有条约条件。仅当此条件出现了根本性的无法预见的变化时，当事国才 20能提出终止或者退出条约。伊恩?布朗利指出，“情势不变”原则是一个客观的法律规则，只有当特定事项发生时才适用;由于当事国一方必须援引它为理由才能终止条约，所以它不能自动导致条约终止。国际法委员会以及《维也纳条约法公约》将确定边界的条约排除在该原 21则之外，目的就是为了避免造成显失公平的情况。 但是，在对待联盟条约中的特别修改程序(阿约第48条)时，由于可能发生滥用援引 些人口占参加投票的成员国总人口至少65%的成员国的意见。 17 BVerfGE 89, 155 (190). 18 可参考比较欧共体条约第312条(阿约文本)。该条规定:“欧共体条约无限期有效”。德文原文为:Dieser Vertrag gilt auf unbegrenzte Zeit. 19 条约的终止指条约由于某种法律事实和原因而使条约自动失去效力，从而解除当事国履行条约的义务。通常分为九种情况，其中，第九种单方废约在两种情况下是被允许的:一方违约和情势变迁。适用情势变迁的逻辑前提是“一切条约都假定情势不变原则”，若情势有变(德文:Wegfall der Geschaeftsgrundlage)，则“情势不变条款”(clausula rebus sic stantibus)可为单方废约(笔者注:或修改条约)提供理由。例如，1926年中国废除1856年与比利时签订的含有领事裁判权的条约，即以“情势变迁”为根据。参见邵津主编:《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第345-346页;[英]伊恩?布朗利:《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，法律出版社2003年版，第681-684页。clausula rebus sic stantibus是拉丁文，其中包含一个特别的语法现象，即第六格的Ablativus absolutus，其德文字面涵义是Klausel (bei) Sachen so stehend。笔者感谢Gilbert Gornig教授的悉心指点。rebus sic stantibus的英文意思是things thus standing. It is a doctrine in international treaty law that stands for the proposition that a treaty may become inapplicable owing to a fundamental change of circumstances.参见www.en.wikipedia.org/wiki/Clausula_rebus_sic_stantibus 20 参见[德]沃尔夫刚?格拉夫?魏智通主编:《国际法》，吴越、毛晓飞译，法律出版社2002年版，第一章扁号130。 21 [英]伊恩?布朗利:《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，法律出版社2003年版，第682页。 “情势不变”条款的情形，所以，对是否允许援引该条款是有争议的。在允许援引的情况下，那些无法实现修改联盟条约目的的联盟成员国可能会考虑单方终止成员资格，或者要求暂时解除自己的条约义务，借此来对其他成员国施加压力。这种情况是应该被避免的。此外，共同体条约包含一系列的保护条款和紧急状态条款，当涉及成员国的某些重大利益或成员国出 22于经济原因无法履行条约义务时，可以考虑适用这些条款。共同体条约第227条(马约文本，即原条约第170条)规定，任一成员国如果认为另一成员国未能履行依照本条约应该履行的各项义务中的某一项义务，该任一成员国可向欧洲法院提起诉讼。提起诉讼之前，该任一成员国应将此事提交委员会，请求予以解决。委员会在给予有关成员国以面或口头方式提出辩驳意见的机会后，应就此提出附理由的具体意见。若委员会在该任一成员国提出请求后三个月内未提出意见，不受此影响，该成员国可向欧洲法院提起诉讼。由此可见，若一些成员国的权益受到另一些成员国违约行为的侵害，此权益最终会得到欧洲法院的保障。所以，维也纳条约法公约第62条所述情形不易发生。当然，有关退出情形有可能在货币联盟中的 23敏感领域产生。对此，欧洲联盟将无力有效地阻止该种事实上的退出情形发生。 欧洲宪法条约草案第一部分第60条第1款规定，任何成员国均可根据其本国宪法的规 24定作出关于退出联盟的决定。第2款规定，决定退出联盟的成员国应将其意图通知欧洲理事会，欧洲理事会应为此目的提出指导方针。联盟根据此指导方针同决定退出联盟的成员国缔结旨在确定退出方式的协定，此协定还应对双方的未来关系框架作出安排。理事会在征得欧洲议会的同意意见后，以特定多数同意缔结关于退出联盟的协定。第3条规定，自上述退出协定生效之日起，或自第二款所指通知之后的两年期满之日起，本宪法停止适用于该有关成员国;除非欧洲理事会在与有关成员国达成一致意见后以全体一致同意作出关于延长上述 25期限的决定。 三、小结 若想加入欧洲联盟，需要符合若干具体标准和条件，并通过既定的谈判和核查等过程。作为欧盟的特征之一，欧盟组织结构的复杂性将长期存在。对于尚无先例的成员国资格丧失问题，主要有开除、终止权利和主动退出三种可能性，在国际法范围内涉及国际条约法和国际组织法的法律原则、规定和习惯法，在欧洲法范围内还包含了欧盟各成员国之间的国际关系问题和共同的对外政策问题，所以，本文的论证稍有纯理论和庞杂之嫌。但是，从欧洲一体化的历史进程和近年来扩大的态势，欧盟内部已经产生了诸多难以解决的问题和分化瓦解的潜在因素，一旦欧盟国家赖以联合的基本情势发生根本性的变化，作为国际组织的欧盟必将面临如何依据法理和法律法规应对的问题。这正是本文关注的问题所在。 22 例如共同体条约第59条和第95条第5款。 23 Matthias Pechstein/Christian Koenig, Die Europaeische Union. 3. Auflage, Rn. 462. 24 见欧共体官方出版局编:《欧洲联盟法典》(第三卷)，苏明忠译，国际文化出版公司2005年版，第38页。 25 同上，第38-39页。