英国企业私有化

英国国有企业私有化问题 http://bic.cass.cn/info/Arcitle_Show_Study_Show.asp?ID=1832&Title=%D3%A2%B9%FA%B9%FA%D3%D0%C6%F3%D2%B5%CB%BD%D3%D0%BB%AF%CE%CA%CC%E2&strNavigation=%CA%D7%D2%B3-%3E%BF%BC%B2%EC%D1%D0%BE%BF-%3E%BE%AD%BC%C3 1989-2-1 唐宗 杜海燕 无论是在中央计划经济国家还是在西方市场经济国家，国有制效率问题都是在理论和实践方面未能攻克的难题。从60年代起，人们开始从不同的角度探索变革国有企业以提高其效率的途径。在西方国家中，英国曾是国有经济相对发达的国家之一。1979年撒切尔政府上台以来，英国大规模地推行私有化政策，引起了全世界的关注。 我们于1989年二三月间对英国国有企业私有化问题进行了系统考察。现根据考察过程中获得的资料，介绍和分析英国私有化的背景、进程、方法和效果，供研究参考。 一、英国私有化的背景和进程 第二次世界大战后，为了恢复经济，英国国有经济的范围迅速扩展，而且国有化又成为英国工党实现其社会经济发展计划的工具。在这样的背景下，英国国有化得到不断发展。先后实行国有化的行业和部门有英格兰银行(1946年2月)、英国民用航空(1946年)、煤炭(1947年1月)、铁路(1947年8月)、电力(1947年)、天然气(1948年)、钢铁(1950、1964年)、邮政(1969年)，此外还有城市交通、电话电报、供水、石油等。截至1979年，英国国有经济发展到顶峰，其产值占国内生产总值(GDP)的11%，投资占固定资本总投资的1/7以上，就业人数达到175万人。 从80年代初开始，私有化计划在英国被付诸实施。实行私有化的原因，从长期看可以归结为国有经济的低效率。而党派之争、政府财政困难以及推行减税计划的需要等等则是撒切尔政府推行私有化政策的更直接的原因。 战后，英国工党特别是其左翼对推行国有化计划施加了重要影响，这种影响最大时期是1955年以前，英国各种促进国有化的计划大多是这个时期提出的。这之后，在英国两党竞选活动中，国有企业问题始终是一个热点。保守党指责国有化的缺陷是破坏经济选择的自由，危害消费者利益，而工党则宣传，国有经济有利于社会发展和实现社会、经济双重目标。但是，长期困扰国有经济的低效率使英国公众对国有经济渐渐失去信心，甚至比较激进的左翼分子对国有经济的热情也有所减弱。1979年保守党上台执政，为私有化计划实施创造了条件。作为保守党选民的英国中产阶级可以从私有化过程中得到直接好处，因而他们成为私有化计划的直接的支持者。 同时，保守党政府上台后面临着严重的财政困难。当时整个国有企业亏损和负债每年高达30亿英镑，1978～1980年，受世界经济不景气打击，仅英国钢铁公司一家国有企业就净亏损18亿英镑。这时政府面临着增税和减税两种可能的选择。为了支持经济复兴，政府要实施减税计划，却缺乏必要的财力支持。于是变卖国有企业以增加政府财政收入便成为一种可能的选择。1979～1987年通过变卖国有企业约有200亿英镑进入了财政部。仅1987～1988财政年度，英国政府就从出售国有企业获得了50亿英镑的收入，约相当于同年税收总额的3%左右。所以，英国的私有化既有经济上的原因，也有意识形态的原因，但更主要的是政府政策选择的产物。 1979～1987年，英国有17家全国性大型国有公司实现了私有化；如果以1979年国有经济规模为基础，那么就是说已有40%的国有经济为私有经济所取代。1988年又有6家公司实行了私有化。 英国私有化以1984年为界大体上可以划分为两个阶段。第一阶段出售的是以英国钢铁公司为代表的竞争性行业的国有企业，其中包括英国宇航公司、Amersham国际公司(放射化学)、全国货运公司、英国国家石油公司等等。第二阶段是从1984年11月出售英国电话电报公司开始，主要出售的是非竞争性行业的国有企业。其中包括英国天然气公司、公用事业公司、电力公司、铁路等。最初英国公众对出售国有企业股票采取观望态度，有些人甚至把私有化看作是一种“犯罪”，但在私有化过程中人们的态度逐渐发生了变化，特别是看到股票增值的利益以后，出现了争购股票的现象。电话电报公司出售时有225万人认购股票，其中有一半的人在其一生中从未购买过股票。天然气公司股票上市时，认购股票的人多达500万人。英国航空公司，罗尔·罗伊斯公司，英国空港管理局，每个企业都拥有上百万股东。在整个私有化过程中，英国有数百万人第一次购买了股票。这使英国股东人数从1979年的300万人迅速增加到1987年初的850万人(其中1/2的人只持有一家公司的股票)，增加了近2倍，占全国成年人口1/5的人成了股东。由此看来，私有化在英国已经不是小范围的、无足轻重的偶发事件，而是影响整个民族的历史性运动。这一点是连那些最初倡导私有化的学者、社会活动家也没有预料到的。 二、有关私有化问题的争论 在英国，围绕着私有化问题发生的争论，主要是是否存在不宜实行私有化的天然垄断行业，以及如何对待天然垄断行业与竞争行业的实际差别，是自由化还是私有化。 在早期私有化过程中，一些原本就面临着私有企业激烈竞争的国有企业，在私有化之后并没有发生特殊的管理问题，并且在产出、投资、利润等方面都有了明显的增长。英国政府认为，私有化推动了企业降低成本、提高效率、改进技术。虽然这种观点在竞争性部门得到证实，但是在一些非竞争性部门却没有足够的说服力。这类企业在私有化之前情况很不好，但人们不清楚究竟是由于国有，还是由于垄断，或者二者兼而有之。私有化之后，这类企业的管理方式并没有发生明显的变化，管理人员往往也保持原班人马，于是有人提出，有些行业是属于不适宜私有化的“天然垄断行业”。特别是对自来水公司等纯垄断企业的私有化，反对的人很多，他们认为私有化会引进强烈的盈利动机，不会改善供水条件。 在同样赞同私有化计划的人中发生了案例分歧。有些人主张在某些天然垄断行业只推行自由化，通过限制国家垄断和改变管理结构、等办法提高效率，而不推行私有化。他们把“自由化”和“私有化”严格区分为两个不同的概念。这种意见在私有化之前就曾经提出过。当时针对国有企业过分集中，从而产生企业组织和政府之间发生功能重复、企业内部激励不足的问题，提出了两种解决办法，即用跨行业的联合取代集中性的部门机构和通过设立行业性地方分支机构实现分权化。实际选择的是后一种方案。但是在没有私有化的情况下，分散化的结果仅仅是用地方垄断代替中央垄断，效率问题仍然没有解决。保守党政府上台后，在80年代初，也曾尝试过对天然垄断行业只实行自由化的方案，但出于财政筹资以及满足支持保守党的选民利益要求等考虑，不久就转向私有化。而在私有化过程中重新提出的单纯自由化、不搞私有化的想法，或许是由于缺乏应有的说服力和可供实际操作的方案，未能为人们广为接受并付诸实施。 对这种有关私有化的案例分歧，大概很难做出明确的结论。最主要的原因在于，一些大型垄断性行业的公司实现私有化的时间尚短，在实现私有化后政府对其价格等仍然保持着干预和控制，这使私有化后的效率同私有化后非垄断行业公司的效率比较缺乏同一的条件。而且，有些大公司象电话电报公司，由于采用先进技术，每年成本递减3%，服务质量也得到改善，这些与产权变更是否有相关性以及在多大程度上相关，也由于时间太短而无法做出判断。 也有人认为根本不存在“天然垄断”行业。设在伦敦的私人机构亚当·斯密研究所就是这一派的代表。他们认为对于占垄断地位的企业可以通过建立竞争性市场结构打破垄断，关键在于启发公众对市场经济好处的认识，同时在私有化过程中进行具体的操作，调整结构，引入竞争。私有化使一些原来的国有企业改变了受政治家左右的状况，实现了“商业化”，这使企业能够直接感受到用户的压力。最初实行国有化时，人们曾假设国有企业会追求公共利益，但实际上并没有这样的动力机制。实行私有化以后，企业开始有了较强的利润动机，作为本企业股东的工人为了分红，会更关心企业的经营管理，而经理人员在市场竞争中会更有效地工作。 在英国私有化过程中，也存在着不大赞成甚至完全反对私有化的意见。他们主要的理由是，政府出卖国有企业实际上是出卖未来的收入权，国有资产卖的价格低，卖的收入用于减税，一年就用掉了，这实际是危害政府未来的收入，是一种短见的政策。而且，国有企业是用全体纳税人的收入建成的，目前仅出售给部分人，在全社会范围内表现为一种不平等的分配。但是，主张私有化的人争辩说，出售国有企业，即使是出售盈利的国有企业，对国家未来的财政状况也是有利的。第一，这些企业在私有化后盈利增加，从而税收随之增长；第二，政府节约了过去所负国债的利息；第三，未来投资项目不再需要政府提供资金。对私有化最激烈的反对意见来自工党的左翼，他们认为只要自由化，而不要私有化，同样可能有市场效率。为此，他们在伦敦等地进行了实际试验，但这些试验并没有取得有明显说服力的效果。再加上国有经济低效率的事实人们记忆犹新，因而反对私有化的主张没有为英国公众广泛接受。 三、实行私有化的操作方法 1.方案设计。在英国私有化过程中，在方案设计和实际操作中，一些科研机构起了重要作用，如亚当·斯密研究所成了私有化运动的一个先锋。在私有化过程中，任何利益集团为了保护自己的既得利益，都有可能从不同角度为之设置障碍，这个研究所为切实解决私有化进程中的问题提出了具体的操作方案，并通过政府成员、新闻媒介等影响政策和公众的观念。如这个所为铁路私有化设计了这样的方案，即铁路路基仍由政府管理，而行驶的列车则由不同的私人公司经营，这样先形成竞争性结构，然后再逐步推开，既不影响铁路职工就业，也不影响为旅客服务，使私人公司和公众都得到好处。象亚当·斯密研究所这样的研究机构既可以为政府推行私有化提供总体的思路，也可以为具体的公司实行私有化计划设计具体程序。 2.实施私有化的程序。在英国私有化过程中，具体的操作是由政府的工业贸易部统一负责的。而在实施的每一个阶段，都由政府以直接向社会招标的方式，雇用私人公司负责。大体上分为以下几个阶段。 第一阶段。政府要对某一个企业实行私有化时，先向银行招标，由投标的银行制定方案，展开竞争。政府一般是向10家银行招标，有些银行为政府咨询，有些银行则为企业咨询。银行的方案包括目标、企业财务状况分析、雇员补偿、消费者补偿、股票价格等。 第二阶段。不同的银行同政府或企业讨论实施私有化计划的细节，讨论的主要内容是价格。由于不同国有企业财务状况不同，要考虑公司变卖时是否会有人买，而其中有些资源价格是很难确定的。银行要对企业状况进行分析，并根据惯例对企业股票价格作出预测，并向政府或企业提出咨询。 第三阶段。政府同企业就股票价格等问题进行协商，雇用私人公司对企业财务进行审计。 第四阶段。银行同企业签订股票出售，包括公司股票价格等，然后股票正式在股票市场上市。 从上面的程序看，国有企业私有化的整个过程充满了“商业化”的味道，实际上同一般私人公司股票上市过程没有质的差别。 我们访问了在英国私有化过程中起了重要作用的施罗德斯银行。据介绍，这家银行在英国迄今已经实行私有化的23家公司中，以政府咨询银行的身份参与了22家私有化计划的制订和推行。其中在英国天然气公司的私有化中，施罗德斯银行以唯一一家银行身份起了咨询作用。这家银行之所以能相对垄断私有化业务，主要是它在撒切尔夫人上台时就开始投入较多的资源和人力研究私有化，因而在投标过程中有较强的竞争力。银行也从经营这项业务中获得了较多的佣金。 3.股票定价和发行办法。英国政府为了推行私有化计划，吸引更多的人购买国有企业的股票，最初把股价定得较低。许多人购得的股票很快就升值了，于是刺激了人们购买股票的热情。象英国货运公司的股价，目前已经比初始价上升了40倍。最初发行股票时，许多人持观望态度，后来发行电话电报公司的股票时，一度甚至出现排队争购的现象，以致超额认购9倍多。有些人购股是为了得到直接收入，他们买了股票后价格上升时便很快在股市倒手卖出。象天然气公司的股票最初订购的有500多万人，后来实际股东只有300多万。有些人想从中得到额外收入，但后来发现这种想法并非实际，于是购买热情有所减弱。 在推行私有化计划时，英国政府重要目标之一是分散股权，为此在股票发行办法上作了限制大公司过多购买的规定。采取发放预定单的办法，对一些小投资者订购的股票数量给予满足，而对一些可能的大投资者则加以限制，或者不允许购买，或者只按一定比例给予部分满足，从而实现股权分散化。对小额购股者还有优惠办法，如规定在三年内可以分期付款。1985年12月出售电报公司时，股票需求过旺，为了分散所有权，为政府发行股票的施罗德斯银行就创造了一种叫做“灵活抓回”的技术，即由该银行从机构持股者那里购回部分股票，向更多的公众出售。采取诸如此类的办法，主要目的是使公众从国有企业私有化中都能得到一定的好处，从而减少社会对私有化的批评。这也是已经实现私有化的国有企业股权高度分散的重要原因。 但是，也有些情况不同。如英国造船公司、英国汽车公司等，是为其他已经私有化的国有企业所购买，原因是什么，缺乏资料说明。 4.在私有化中给职工以优惠。推行私有化计划的一个重要障碍是原来在国有企业中就业的职工的反对，这在很大程度上是出于意识形态原因，也有职工出于对就业前景的担忧。他们通过工会势力对私有化计划施加相反的影响。为了缓和矛盾，英国政府采取了奖励本企业职工购买股票的政策，规定职工认购股票时，按认购数的一定比例另外给予免费股。所以，整个私有化过程中，有90%的职工成为本企业的股东，有些工人最初购买的股票在股市上比实际价格已经上涨了100倍。有些企业，如英国货运公司，干脆以低廉的价格出售给了企业的全体职工。这类办法，在很大程度上减少了来自企业内部对私有化的阻力。事实上，职工在私有化了的企业中很少能感觉到产权变更对个人的实际影响。但即便是这样，仍有少数企业出现职工闹事的情况，主要是为了借私有化之机要求提高工资。 四、私有化过程带来的实际问题 总的看来，英国国有企业实行私有化的历史还很短，因而现在还很难对这一经济过程的实际社会经济影响做出完整准确的评价。但是，在实施过程中已经发生了一些值得研究的问题。 1.国有资产在私有化过程中贬值问题。英国政府出售国有企业的实际收入远远低于国有企业资产的实际价值。这意味着政府来自企业的收入包括现期变卖收入和远期利润收入减少，对政府来说意味着国有资产发生某种贬值。英国学者对这个问题的解释是，政府减少的利润收入可以由增加的私人企业利润税所替代，因此变卖国有企业仅仅意味着政府收入构成发生某种转换。然而这种解释并不能令人完全满意。事实上，在私有化过程中会有以下几种可能情况发生:第一种情况是，政府经营不善使国有资产效率低下，其市场价值低于在相同技术经济条件下所可能具有的理论价值，而仅仅是由于产权变更改变了这部分资产的利润预期，从而引起其市场价值升值。由于这种增值事实上已经与政府无关，因而由此形成的收入本来也不应属于政府。第二种情况是，私有化导致原国有企业资产效率提高，使等量资产为政府提供的实际税收有较大幅度的增长，在数量上足以抵销因出售国有企业给政府带来的利润收入损失，这使贬值出售国有企业资产从长期看会给政府带来收入上的补偿。第三种情况是，推行私有化计划，变卖国有资产，增加了政府现期财政收入，使政府获得财源以推行减税计划，刺激整个经济的增长，为政府提供更多的税收，从而实现减税、养源、增收的良性循环。这样贬值出售国有资产从整个社会来看对政府仍然是有利的。如果这些情况不存在，那么政府收入转换的合理性和可能性就有问题。事实上，在不断换届的情况下，任何政府都难以避免不同程度的行为短期化，因而很难说已经注意到了私有化的全部可能后果。而国有企业一旦实行了私有化，便存在着一种不可逆趋势。因此，政府财政收入的永久性补偿，或者说国有企业卖完了怎么办，也是一个不可不虑的问题。 2.国有企业功能转变对宏观经济可能产生的影响。在私有化之前，英国国有企业受政府直接控制，成为经济中贯彻宏观政策的工具。然而，私有化使国有企业由原来的政策工具变成了政策对象。目前英国政府仍继续要求这些已经私有化的企业执行政府的反通货膨胀计划等，这就难免同私人股东的利润目标发生冲突，于是便发生了股东不愿继续投资而把企业利润挖走的现象。目前在英国，这种现象还不严重，主要原因有两个，一是私有化后这些企业目前仍然保持着实际垄断地位，从而支持了利润；二是政府为了保护股东利益，对一些企业如英国电话电报公司，在私有化之前就以扩大投资财源为理由抢先把价格涨了上去，从而在短期内满足了股东的收入预期。然而，这类因素都只能在短期内起作用，如果竞争性市场结构形成，从而对企业产生压力，如果被限制的价格已不能满足股东的利润预期，那么企业的功能就会最终改变。所以，国有企业私有化后可能会丧失对宏观经济的稳定作用，由此产生的经济影响需要有充分估计。 3.垄断行业私有化后的效率问题。既然一些垄断行业企业私有化并不能真正解决效率问题，那么私有化后如何形成竞争性市场结构，便成为重要的问题。引入竞争可以通过两种途径，一种是在私有化过程中将原有的垄断企业实行切块分割；另一种是在垄断企业之外建立新的竞争主体。在英国，他们根据自己的实践，感到前一种办法有困难，于是主要采取了后一种办法。在占垄断地位的大公司British Telecom之旁又建立了一家名叫Mercury的小公司，后者在前者尚未开发的新技术领域与之竞争，并且在一些地区与Telecom同时在街头设电话亭，在服务质量上展开竞争。但目前这些竞争因素还十分微弱，电话业务领域实际竞争成分只有1%。为了真正打破垄断，英国政府对作为竞争因素引入的这些小公司采取了扶植的政策。如为了降低小电话公司的成本，强制规定小公司先使用原有大公司电缆设施等，并由专门的机构对这种使用的付费标准做出规定。而小公司要想提高竞争能力，起到打破垄断的作用，需要采用先进技术，如卫星通信等，通过进入新的特殊的领域来占领市场。这种引入竞争、保护竞争的做法已经收到了一定的效果，但直到目前为止事实上还没有根本扭转垄断影响效率的局面。总的看来，私有化必须辅之以积极的引导政策，才能使垄断企业的效率问题得到缓解。 4.私有化后企业的组织管理问题。这个问题对原来就生存于私人企业竞争环境之中的国有企业没有特殊的意义，但是对那些垄断性的大型国有企业来说却是不容忽视的。为使这些企业在私有化后与市场机制相适应，英国形成了一套由三种功能不同但又互相制约的组织机构组成的调控系统，对私有化后的垄断企业的价格问题、竞争问题、效率问题等进行管理。 第一种是政府工贸部，它颁发营业执照给私有化企业，执照包含有关定价、公众服务等附加条件。私有化前，部长可以直接命令企业经理干什么；私有化后，部长不能再这样做。 第二种是特殊的调控机构，叫做公共代理机构。这种机构只在垄断性行业成立，每个行业成立一个机构，如电讯事务所、供水事务所等。它们负责监督企业的营业执照规定条件的执行，并且履行促进竞争、处理消费者抱怨等事项的责任。企业有定价权，但提价须经公共代理机构批准。这些机构是独立的非政府机构，但经费来源于政府，它们的成立由政府提出建议，议会批准。企业违背营业执照规定条件时，这类机构可向法院起诉。 第三种是垄断与兼并委员会。涉及有关改变营业执照规定条件的有争议的建议，由电讯事务所一类机构提出咨询意见，交该委员会审议。 通过这样的机构，政府实际上形成了影响私有化以后的企业管理的准市场性质的组织机制。目前，这样的组织机制具有反垄断的作用。但其总体经济效果如何，还很难做出评价。不过在私有化后竞争性市场结构过渡的过程中，这样的组织还是有其借鉴意义的。 五、私有化可能产生的矛盾和风险 1.私有化会导致企业与政府职能分解。一般说，国有企业承担着经济和社会两方面的职能，一方面企业要创造利润，进行成本核算，另一方面又要为社会创造就业机会，稳定价格水平。在这种情况下，单纯从经济效益的角度考虑企业经济状况，显然存在着现实的困难。而国有企业实行私有化，会通过强化企业的利润动机达到提高经济效率的目的。与此同时，从企业内外部激励结构看，企业不可能自觉自愿地继续承担大量的社会职能，这似乎说明，私有化将使企业的微观经济效益同政府的宏观社会计划发生矛盾。这是英国私有化过程中碰到的一个极现实的问题。如私有化后一些企业发生多余职工和淘汰职工的现象。类似这样的问题是实行私有化过程中所不能忽视的。对此，英国政府的做法是，不再硬性强制企业继续承担解决就业这样的社会职能，而是指望经济的增长吸收因私有化而多余出来的职工，同时由政府推行其他社会计划来扩大就业。从实践看，这种政策收到了一定的效果。所以，私有化的经济含义之一是有助于实现企业与政府职能的分解，但由此产生的社会经济矛盾要有充分的估计，并采取有效的措施将企业转移出来的社会职能承接起来。 2.市场有效运转是减少私有化操作困难的条件。从英国实践看，私有化在操作上并不存在明显的困难。资本要素市场的存在，使人们能以私人企业要素价格为参照，正确给出国有资产的实际价格。伦敦国际股票交易市场也同接受其他私人公司股票上市的条件一样，接受了国有企业的股票，人们也同样对这些上市的股票在二级市场上进行正常的交易。由于存在着人力资本市场，原来国有企业的经理人员能在私有化过程中参照整个社会情况获得公平的就业条件，而企业多余的或不愿接受私有化计划的职工，通过市场流动在心理和经济两方面得到补偿，使产权变更的影响不致于导致直接的社会矛盾。由于有发达的市场组织，甚至私有化操作业务本身也可以纯商业性方式委托给私人企业经营，既减少了操作上的交易费用，又避免了可能发生的舞弊行为。如英国政府直接规定，承办股票定价和发行业务的私人公司和个人不许购买股票，等等。所以，在英国，由于有一个有效运转的市场环境，使私有化仅仅表现为市场规则的扩展，私有化计划一旦在意识形态上为人们所接受，便能简单而顺理成章地付诸实施了。然而，在没有有效运转的市场条件下，私有化计划的障碍就不仅仅在于意识形态了，很有可能操作困难是私有化计划的主要困难，因此应给予更多的注意。这里需要的是重建规则、重行组织、重立程序。 3.在私有化过程中减少政府可能承担的风险。英国在私有化过程中所采取的一些措施，在很大程度上减少了政府可能为之承担的风险。如政府同私人公司签订合同，委托其发行股票。1987年秋，股票市场行情陡降。由于国有企业股票是在6个星期之间预定的，而6个星期后股票市价比政府提出的价格降低了40%，这样经营公司不得不把卖不出去的股票全部买下。总的看来，私人公司经营国有企业股票发行业务获得了较好的收入，但并不能保证每一笔业务都赚钱，公司把这种情况看作是风险投资中的正常情况。这样避免了私有化过程中好处大家得，坏处政府背的现象。在私有化过程中，英国政府让国有企业直接参与本企业财产的评估以及股票发行过程，参与私有化的整个决策，这事实上是把选择交给了企业，交给了企业经营者和职工，使其自己对私有化后的经营条件负责，这对减少私有化后的政府风险责任，显然是有帮助的。向本企业职工低价发行股票，也同样有利于减少政府的风险责任，因为私有化意味着政府不再为企业和职工承担义务，为了减少由此可能产生的职工不满情绪，把一部分产权低价转让给职工，显然不失为一项可行的选择，从长远看对政府是有利的，对职工的利益也给予了某种补偿。既然私有化过程实际上是改变政府职能的过程，那么选择正确的改变方式对改变的效果会产生直接的影响。 4.私有化过程的可能界限。私有化计划同其他任何计划一样，其实施效果是有条件的。由于资料不足，所以短期内还很难作出明确判断，究竟哪些条件可以保证国有企业私有化能够达到预期的效果。然而，明显的是，私有化并不能解决经济中的全部问题，而仅仅是从经济激励的角度改变企业无效率局面。因此，私有化运用于某些企业、行业也有可能产生相反的调节效果。以城市公共交通为例，在非高峰时期，在人口相对稀少地区，从成本核算的角度需要减少服务车次，但这样就会给当地居民带来不便，引起对政府的不满。而且在一城市内，如交通、供水、供气、清理垃圾等社会服务，形成竞争性市场结构在经济上缺乏合理性和可能性。因此，在一些西方国家中，这类企业仍然保持国有，政府对这类企业没有严格的效益考核，其经营亏损由政府补贴，领导人由政府委派，企业工作好坏主要看服务质量和居民满意程度。政府把改善这类企业的服务当作争取选民的一种手段。对这类公共服务性企业推行私有化，激励其经济效益，看来不切实际。所以，私有化本身也有其明确的运用界限。至于具体哪些行业、企业适用于私有化计划需要进行案例分析，至于从整个社会发展计划的宏观目标考虑，则更是需要认真加以讨论的。