政策性银行的改制转型

政策性银行的改制转型 我国政策性银行的发展与改革 ——以国家开发银行为例 内容提要: 随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行的发展模式面临着改革的压力。 本文将从政策性银行定义及作用、改制的原因、优势和劣势展开分析，通过对比介绍政策性银行在国内外的发展与改革，以及政策性银行在我国的发展历程，并以国家开发银行改制为和切入口，对其业务范围等方面在改制前后进行对比，并就国家开发银行在改革中才出现的问题进行分析，总结其经验教训，并提出相应的对策，共同探讨我国政策性银行在发展中遇到的机遇与挑战，分析政策性银行改革中应注意的问题。 【关键词】 政策性金融 改制 国家开发银行 中国政策性金融体系是在经济向市场经济过度的过程中产生的。1994年，作为金融体制改革的一项重要举措，由国有独资商业银行分设出来三家政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。他们根据政府的决策和一项专门从事政策性金融，不以盈利为目的，根据分工服务于特定的领域。随着我国经济金融的发展，三家政策性银行都面临改革与转型的任务。其中，国家开发银行率先完成改制，于2008年12月11日整体改制为“国家开发银行股份有限公司”，揭开了我国政策性金融改制的序幕。作为我国政策性改制先的锋，国家开发银行通过改革取得了很大的成功，但是也不可避免的存在一些问题，希望通过对这些问题的分析和总结，能为其他政策性银行的改制提供一些经验和借鉴。 一(政策型金融的概念及政策性金融在国外的发展 在世界范围内，政策性对于政策性金融的准确定义尚无统一的、能普遍接受的界定。在英文里政策性金融通常为“Policy-based Finance”。西方学者一般从政策金融的目标或运作方式来对政策金融进行界定。日本的小滨裕久、奥田英信等， 将政策性金融定义为:“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段，也即为了培养特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠，并有选择地提供资金。” 中国的政策性金融，是指在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。 (一) 政策性银行的概念 所谓政策性银行，是指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构 (二) 政策性银行在国外发展概述 世界上许多国家都建有政策性银行，其种类较为全面，并构成较为完整的政策性银行体系，如日本著名的“二行九库”体系，包括日本输出入银行、日本开发银行、日本国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库。 韩国设有韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行、韩国住宅银行等政策性银行。依据1954年4月颁布的《韩国产业银行法》，韩国产业移行是独立法人，应遵守该法案及行规，任何对韩国产业银行规章制度的修改都必须先由董事会通过。这样，就从所遵守法规层面将其与韩国其他商业银行区分开来，明确了其政策性银行的地位以及政策性银行与商业性银行相比上级主管领导及监督方式的不同。 法国在政策性金融方面，是在老牌的发达国家里并不多见的历史悠久、系统庞大的政策性金融制度与组织体系。法国设有法国农业信贷银行、法国对外贸易银行、法国土地信贷银行、法国国家信贷银行、中小企业设备信贷银行等政策性 2 银行。 美国的政策性金融体系主要表现出三方面特点。一是政策性金融机构一般都是由政府出资设立，然后逐渐转为债权人完全所有的合作性机构。二是并未形成行政化主导的、庞大的组织构架，而是以增进市场机制的效率、弥补商业金融的不足为原则，形成了多层次的、结构合理的机构体系。三是与其他国家的金融体系相比，美国的政策性金融更加体现了对市场机制的依赖性，政策性金融与商业金融密切结合在一起，事实上，由于美国具有非常发达和完善的资本市场和商业金融体系，政策性金融业务往往更多地会通过市场来进行。美国设有美国进出口银行、联邦住房信贷银行体系等政策性银行。 二战后，为配合欧洲复兴计划的实施，德国政府依照《德国复兴信贷银行法》于1948年11月成立了德国复兴信贷银行，主要目的是协助政府重建战后的德国经济。《德国复兴信贷银行法》规定，德国复兴信贷银行是依法设立的法人团体。这就明确了德国复兴信贷银行政策性银行的地位，也说明政策性银行在一国特殊的历史时期可以起到独特的作用。 二(我国政策性金融的发展 1994年，作为金融体制改革的一项重大举措，国家决定设立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。同时将原四大国有银行所负有的政策性职能分离出来，切断基础货币与政策性业务的联系，为加速国有银行的商业化和确立中央银行的独立性创造条件。由此，政策性金融作为一个独立的金融体系在我国正式建立。 三大政策性银行中，国家开发银行成立于 1994 年3月7日，是按照国家有关政策，筹集和引导境内外资金，向国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基建和技改等政策项目发放贷款;其资金来源主要靠财政拨款及发行政策性金融债券，此外还包括部分中国人民建设银行吸收的存款。中国进出口银行成立于1994 年7月1日，是执行国家产业和外贸政策，为扩大机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性金融支持;其资金来源主要靠发行政策性金融债券，另外也在国际融资市场筹措资金。中国农业发展银行成立于1994 年11月18日，是按照国家相关政策，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付;其资金来源主要靠中国人民银行的再贷款， 3 同时发行少量政策性金融债券。 自1994年成立开始，政策性银行在计划经济向市场经济转轨的过程中，积极承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标，促进国有专业银行商业化改革等多重使命。 随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行的发展模式也面临着改革的压力。2007年1月19日至20日在北京举行的全国金融工作会议上，温家宝总理指出，要继续深化国有银行改革，加快建设现代银行制度。按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革。首先推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务。对政策性业务要实行公开透明的招标制。 2008年12月11日，经国务院同意，中国银监会正式批准国家开发银行以发起设立的方式进行改制，设立国家开发银行股份有限公司，注册资本金为人民币3000亿元，由财政部和中央汇金投资有限责任公司共同出资发起设立，双方持股比例分别为51.3%和48.7%。国家开发银行股份有限公司性质为商业银行，从现有的资产规模和股东构成属性看，是我国排名居工、农、中、建行之后的第5家大型国有商业银行。国家开发银行的改制标志着我国政策性银行改革的一个巨大进展。 三(我国政策性银行的改制——以国家开发银行为例 (一) 我国政策性银行改制的原因 1. 随着我国经济的日益发展，社会主义市场经济体制日益完善，政策性银行传统的业务已不能完全适应现阶段的经济发展水平。 国家给予政策性银行的优惠和补贴以及信用支持是与市场经济发展的特定阶段相联系的。我国从1993年开始建设社会主义市场经济体制，而我国三大政策性银行都成立于1994年。这个时期的政策性银行能充分发挥国家所赋予的特殊职能，积极推动我国的经济建设。而在工业化完成之后，在金融市场相对成熟、社会信用体系相对发达的条件下，政策性业务自然会趋于萎缩。 2. 随着经济的发展，我国三大政策性银行在各自的业务领域已不能完全适应新时期的经济发展要求，需要做出动态调整。 对于三大政策性银行来说，国家开发银行在“两基一支”领域的传统业务已经 4 受到商业银行的竞争，而经济社会发展对开发银行又提出了新的融资需求，如“走出去”、社会瓶颈等领域。进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和进出口行发展的需要，主要表现在近年来机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持;传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”为主的自主经营业务迅速上升。近年来，农发行又逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。 3. 政策性金融在世界范围内进行调整 世界范围来看，1/3的政策性银行亏损和大量不良资产导致了其业务和经营的不可持续性，这也是我国政策性银行进行商业化转型的重要动因。现代商业银行稳定的现金流和自负盈亏的能力的基本要求，安全性、流动性和效益性的已经越来越被更广泛的接受。包括德国、美国等在内的许多国家对其政策性银行进行了改革。 4. 政策性银行自身在资本金方面的劣势 缺乏健全的资本金补充机制，资本充足率偏低。我国政府没有建立起对政策性银行动态注入资本金的制度。与国外同业相比，我国政策性银行的资本充足率普遍偏低，其中农发行的资本充足率最低，并且农发行和进出口行都没有根据五级分类提足呆坏账准备金。 5.政策性银行尚未健全内部治理结构，不能从内部很好地规避经营风险 政策性银行尚未建立健全内部治理结构。按现代银行制度的要求，我国3家政策性银行在治理结构的建设方面尚有较大距离，如是否建立有效的激励约束机制、完备的内控机制和风险管理体系等。随着定位、资本金补充等问题的明确，能不能建立起既符合政策性银行国际惯例、又符合我国国情的治理结构，对政策性银行的长远发展会产生重要影响。 (二) 政策性银行改革前后业务范围的转变 1.资产负债结构对比 从政策性银行转型为商业银行之后，其职能与业务范围发生了很大的变化。接下来我们以国家开发银行为例来分析这一变化。 5 1表1为国家开发银行2008年和2007年的资产负债结构。 (单位:人民币百万元) 项目 2008年度 2007年度 12月31日 占比(%) 12月31日 占比(%) 资产 457,602 12.0% 193,197 6.7% 现金及存放中央银行款项 2,840,681 74.3% 2,228,228 77.0% 发放贷款和垫款 316,183 8.3% 304,604 10.5% 投资证券 206,752 5.4% 166,639 5.8% 其他 3,821,218 100.0% 2,892,768 100.0% 资产合计 负债 2,743,814 79.0% 2,237,433 87.9% 发行债券 39,935 1.2% 39,927 1.6% 次级债 236,912 6.8% 50,613 2.0% 向政府和其他金融机构借款 360,462 10.4% 158,174 6.2% 同业存放款项及客户存款 91,567 2.6% 58,174 2.3% 其他 3,472,690 100.0% 2,544,594 100.0% 负债合计 表1 国家开发银行2008年和2007年资产、负债结构 从国家开发银行的近两年资产和负债结构可以看出，其资产业务最主要的部分是发放贷款和垫款。因为国家开发银行作为政策性银行的主要职能是向国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基建和技改等政策项目发放贷款，因此这一项高达70%以上的比例处于正常。作为政策性银行，国家开发银行的负债构成与其他国有商业银行有较大不同，占据其负债80%的是发行债券。对于一般的商业银行，其主要来源是存款收入，而作为政策性银行，发放政策性金融债券是其最主要的资金来源。作为曾肩负经办国家基本建设投资的拨款，管理和监督使用国家预算内基本建设资金和部门、单位的自筹基本建设资金的中国建设银行，其资产、负债结构呈现下表的构成。 2表2是中国建设银行的资产、负债结构。 1 数据来源:国家开发银行2008年年报 6 项目 2008年12月31日 2007年12月31日 平均余额 占比 平均余额 占比 资产 3,520,537 49.9% 3,140,118 50.9% 客户贷款和垫款总额 2,193,646 31.1% 2,112,620 34.3% 债券投资 1,016,396 14.4% 650,496 10.6% 存放中央银行款项 77,759 1.1% 60971 1.0% 存放同业款项及拆除资金 136,428 1.9% 100,689 1.6% 买入返售金融资产 6,944,766 98.5% 6,064,894 98.4% 总生息资产 (112,408) 1.6% (86,886) 1.4% 总减值准备 219,833 3.1% 186,750 3.0% 非生息资产 7,052,191 100.0% 6,164,758 100.0% 资产总额 负债 5,778,316 87.4% 5,003,903 86.8% 客户存款 606,592 9.2% 550,243 9.5% 同业及其他金融机构存放款 项和拆入资金 18,468 0.3% 32,850 0.6% 卖出回购金融资产 51,332 0.08% 48,682 0.8% 已发行债务证券 8,224 0.01% 14,186 0.2% 其他计息债权 6,462,932 97.8% 5,649,864 98.0% 总计息债权 146,025 2.2% 117,144 2.0% 非计息债权 6,608,957 100.0% 5,767,008 100.0% 负债总额 表2 中国建设银行2008年和2007年资产、负债结构 从表2可以看出，商业银行的资金来源中，客户存款占据了最多的份额。而对于其资产，客户贷款和垫款也占据了最多的份额，但还有30%左右的资产运用于债券投资。 因而，从上面可以看出，国家开发银行由政策性银行转变为商业性银行，应保持自身资产业务范围广、资产质量高的优势，同时合理增加投资类业务，并注 2 数据来源:中国建设银行2008年年报 7 意打开新的如客户存款等资金来源。 2.业务特点 截止2008年年底，国家开发银行具体的业务可以分为信贷业务、资金筹集业务、资金交易业务、投资业务与投资银行业务、金融合作与创新等。 其中，2008年，国家开发银行发放贷款人民币11696亿元，向煤电油运以及农林水、邮电通讯、公共基础设施等重点领域发放人民币7679亿元，占全部贷款发放65.65%。国家开发银行为国家许多重大项目提供融资支持，如三峡水利枢纽及输变电工程、深圳大亚湾核电站、秦山核电三期、广东阳江核电站、安徽铜陵至黄山高速公路、京津城际高速铁路、伊泰煤炭集团、中国铁通、中国—东盟博览会基础设施项目、宁夏贺兰山风电厂节能减排项目等。还加快开展国际合作业务，为巴西卡迪奥塔火电厂二期项目、中亚天然气管道项目等提供融资。在资金筹集业务方面，国家开发银行是中国债券市场仅次于财政部的第二大发行体，并十分注重创新债券发行。在资金交易业务方面，国家开发银行的人民币利率互换做市交易量市场排名第一，也是国内首批获得开展商品衍生品交易资格的金融机构之一。在投资业务与投行业务方面，国家开发银行在基金投资、股权投资、产业整合、资产证券化、债券承销等方面均有涉及且逐渐进步。 对于国家开发银行，转型为商业银行以后，国开行要继续巩固“两基一支”(即基础设施、基础产业和支柱产业)传统领域优势。1994年，依据国务院的相关文件，国家开发银行有权利发放软贷款，即国家开发银行作为政策性银行，可以通过政府或国有公司的融资平台进行贷款，其贷款允许用于国家确定的重点建设项目的资本金或股本投入。虽然国家有关部门已经叫停了“软贷款”，但是国家开发银行在“两基一支”领域依然具有相当大的优势，其可以通过业务上的继承性继续巩固自己在这些领域的份额以及盈利。同时，因为其政策性银行带来的种种优势，国家开发银行贷款来源稳定、不良贷款率低、盈利能力稳定，这为其开展其他业务奠定了良好的基础。同时，国家开发银行可以以商业化改制为契机，大力发展机构存款业务。截止2008年底，国家开发银行已在新疆、广西等省进行基本存款账户试点，争取促进其存款业务的快速发展。 (三) 国家开发银行改制中应注意的问题 1.对于政策性金融向商业性金融的转型，如国家开发银行，应认清自身特点， 8 合理利用自身优势进行改制。 (1)应注意利用自身在基础设施、基础产业和支出产业上的优势。 国家开发银行改制为股份公司后，资产业务仍以中长期信贷为主，其信贷主要投向的重点领域与以前相比仍集中在“两基一支”领域。多年以来，国家开发银行依靠自身政策性金融的性质，以开发性金融的方式为国家在基础建设领域的发展贡献了很大的力量，同时也是自己在很多基础领域有极大的资产业务发展优势。投资这些项目和领域，既能保证资产业务的质量，同时可以促进国开行的长远发展。因此，国家开发银行应充分利用自身优势，力争继续在这些领取获取利润。 (2)合理应对国家开发银行组织架构的特点 不同的商业银行具有不同的架构，一般商业银行都采用总分行制，而其营业网点更是遍布省、市、县、乡镇各级行政区划。但不同的银行也有自己不同的特点，大型银行网点遍布，在大型城市网点更多;股份制商业银行的业务在总部所在地附近发展更为良好;而有些银行如中国邮政储蓄银行，则以营业网点众多且多分布于中小城市及农村为特点。 国家开发银行在这方面最显著的特点是营业网点少，分支机构只到省分行一级。这样精简的分支机构设置虽然可以使国开行避免冗杂的机构，但这也在一定程度上限制了国开行吸收存款和扩大规模。 我认为，国家开发银行应合理分析这一组织结构对其的影响程度，不能盲目地为吸收存款而增加网点个数，不能盲目增加分支机构的层级。其应找到适合自身特点、保证盈利能力的发展模式，建立适合自己的分支机构的组织架构。可以依据业务发展的需要设立分支机构，可以考虑通过与其他银行及银联的合作，缓解自身发展与增加分支机构之间的矛盾，也可以考虑并购的方式。但是一切改变都应符合国开行自身的特点和盈利模式，不应盲目增减机构。 (3)合理利用内部人才优势 国家开发银行的员工中，从学历角度来讲，博士占比3.4%，硕士占比41.5%，本科占比47.0%，其他学历占比8.1%;从年龄角度来讲，59.4%的员工年龄在35岁以下，14.1%的员工年龄在36岁至40岁之间，9.8%的员工在41至45岁之间，7.4%的员工在46岁至50岁之间，5.7%的员工在51岁至54岁之间，只有3.6% 9 的员工在55岁以上。较高的学历水平和十分年轻的年龄分布，对于国开行的发展有着极大的促进作用。不需要肩负很多退休职工的保障问题，使国开行的发展比很多银行有着巨大的优势。国开行应利用这一优势，注重对人才的培训和培养，是人力优势转化为人才优势，促进国开行的长远发展。 2. 政策性金融改革，应建立有效的内控机制 政策性银行改进内部控制的原则，应当与商业银行基本一致，即建立与市场机制适应的、微观经济主题的自我约束和自我发展机制。 作为政策性银行，其特殊性质可能很多员工不能认识到内控的重要地位和重大作用。因为政策性银行除了具有金融的特性以外，还带有一些财政的性质，如受到国家产业政策影响等。但对于内控制度来讲，政策性银行应注意在机构内部发展内部控制的文化，要使管理人员从思想上摆脱行政官僚的意识，充分认识风险管理与内部控制的内涵。同时，要完善内部控制制度和机制，系统地进行内控工作。另外，还可以建成内部控制的评价机制。这样，才可以为其合理运营创造良好的条件。 3. 拓宽筹资渠道，优化负债结构 财政部门可以根据每年实际拨付给政策性银行的资本金或补贴退税来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行一定的自主权，增加其筹资渠道。可以借鉴外国经验，开发基本融资等渠道，加大向国外筹集横幅优惠贷款的力度，研究面向社会公共发债的可行性。提高政策性银行内部或行级之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，较小利息负担。由于财政拨付资本金数额巨大、稳定、且无偿付红利或股息的后顾之忧，因此要建立财政拨付资本金的固定化、合法化机制，这是最主要的低成本资金来源。 4. 可以考虑组建新形势下促进国民经济发展的政策性金融机构 我国三大政策性银行均成立于1994年，是在我国开始建设社会主义市场经济体制的时期。三大政策性银行在各自的职能范围内均为经济的发展起到了巨大的促进作用。 今天，我国的国民经济发展又呈现出新的特点，可以考虑设立新的政策性发展机构或者部门以促进国民经济的发展，如建立政策性住宅金融机构、政策性保险公司、中小企业金融机构、环境银行、科技开发银行等。对于这些极具开发价 10 值、风险较大、期限较长、经济发展必须的项目，政策性金融应积极承担起政策性的义务，在这些领域内设立相关政策性金融机构或体系，完善政策性金融体系。 四(总结 2008年12月11日，国家开发银行整体改制为“国家开发银行股份有限公司”，揭开了我国政策性金融改制的序幕。正因为政策性金融符合当时我国经济发展水平，所以其为我国经济的发展贡献了巨大的力量。今天，在我国国民经济发展到一个新的阶段的前提下，我们应当对政策性银行也做出一定的调整。无论是像国开行一样对其进行商业化改革，还是对政策性银行内部加强管理、调整运营方式，一些对于政策性银行的改革都应建立在符合我国现阶段经济发展水平的基础上。只有这样，才能使政策性银行在新的经济阶段下继续推动我国经济的发展，促进我国经济的持续、健康发展。 五(参考文献 [1] 黄达《金融学》(第二版)中国人民大学出版社，2009.1. [2] 国家开发银行2008年年度 [3] 金融时报《增强紧迫感责任感 努力把金融改革发展推向新阶段》,2007-01-22 [4] 浙商网:www.zjsr.com 《政策性银行改制国开行先行》 [5] 陈雁媛 钟贤君《德日韩政策性银行的比较研究》.经济研究.2008.06 [6] 21世纪经济报道《监管部门正式叫停国开行软贷款业务》 11