新加坡的留白概念得到了解决

新加坡的留白概念得到了解决 文章摘要:在当前市场经济条件下，TRANBBS城市建设活动空前繁荣，城市建设主体日益多元化，城市建设管理过程中，发展商从自身利益考虑对土地利用性质、开发强度进行局部调整和要求时有发生，而在实际操作过程中，未按TRANBBS规划严格审批的情况也屡禁不止。分析其原因，无疑是多方面的，从发展商的角度来看，发展商在追求利润最大化的同时，也是为了最大限度的发挥土地的使用价值，希望通过对规划的局部调整以确保其投资的合理收益;从规划师的角度来看，规划师在制定规划时，有可能会因忽略或难以预计某些因素而使规划存在不合理的一面;从规划本身来看，对于已通过审批的规划方案，往往也会在...... 在当前市场经济条件下，TRANBBS城市建设活动空前繁荣，城市建设主体日益多元化，城市建设管理过程中，发展商从自身利益考虑对土地利用性质、开发强度进行局部调整和要求时有发生，而在实际操作过程中，未按TRANBBS规划严格审批的情况也屡禁不止。分析其原因，无疑是多方面的，从发展商的角度来看，发展商在追求利润最大化的同时，也是为了最大限度的发挥土地的使用价值，希望通过对规划的局部调整以确保其投资的合理收益;从规划师的角度来看，规划师在制定规划时，有可能会因忽略或难以预计某些因素而使规划存在不合理的一面;从规划方案本身来看，对于已通过审批的规划方案，往往也会在社会经济大背景、地块周边环境发生变化等不确定因素的影响下，变得不完全合理，即使是合理的方案，也不是唯一的，站在某一立场来考虑，或许存在着更佳方案。类似于这样的矛盾时时存在，并贯穿于规划编制与管理的全过程。本文试图通过对新加坡“白色地段”概念的解析，分析其在应对以上若干问时所采取的思路，以期对我国城市规划管理与编制工作提供借鉴。 1“白色地段”概念的提出 1.1“白色地段”(WhiteSite) 谈到“白色地段”必须首先解释“开发费”(DevelopmentCharge)和“土地溢价”(DifferentialPremium)这两个概念。根据新加坡1964年规划法令修正案，在规划允许的情况下，开发活动可以超过规定的开发强度或变更规定的区划用途，但必须支付开发费，使得土地增值的一部分收归国有，从而使得开发控制具有较强的适应性与针对性。对于拥有国家限制性契约(RestrictiveCovenant)的发展商在转换土地用途或使用率时，需支付“土地溢价”，土地溢价的计算方式以开发费为依据，并作出适当调整;对于没有面对限制性契约的地主在转换土地用途或使用率时，则需支付开发费。开发费是所议定的不同用途或使用率与发展基线之间的差异。发展基线(DevelopmentBaseline)指的是发展蓝图或获准发展中最高的土地使用率或用途。开发费通常在每年3月和9月份每隔半年根据市场行情审视修改，以反映房地产市场的价格变动。2000年12月以前，新加坡的土地政策规定“土地溢价”按照土地价差的100%计算，政府平均每年可以收取大约1.6亿新元的土地溢价。2000年12月，新加坡政府出台了新的土地政策，规定拥有限制性契约的发展商在转化土地用途或使用率时，所需支付的“土地溢价”从土地价差的100%削减至50%，使发展商部分获得了改变用途或提高使用率所得到的增值，增加了发展商的盈利，同时也加快了政府的土地交易，提高了土地使用率。 “白色地段”(WhiteSite)是由新加坡市区重建局(URA)于1995年提出并开始试行的新概念，其目的是为发展商提供更为灵活的建设发展空间。发展商可以根据土地开发需要，灵活决定经政府许可的土地利用性质，土地其它相关混合用途，以及各类用途用地所占比例，只要开发建设符合经允许的建设要求都是许可的，发展商在“白色地段”租赁使用期间，可以按照招标合同要求，在任何时候，根据需要自由改变混合各类用地的使用性质和用地比例，而无需交纳土地溢价。例如，发展商可在开发之初自由决定“白色地段”内较少比例的零售商业用途，在将来市场需求增加的情况下，灵活地将某些其它类型用途转化为 零售商业用途，而无需进行专门的申请和交纳“土地溢价”，从而在一开始就享有较高的建设透明度和较强的投资确定性。 1.2“白色成分”(QuantumOfWhiteUses) “白色成分”是指“白色地段”内可用于其它用途开发的用地性质和用地比例，所允许白色成分的多少是白色地段灵活性的体现，发展商可在一定许可条件下，通过对白色成分的合理调配与布局，充分发挥白色地段的综合效益。 2“白色地段”的运作程序 在1997年底完成的新加坡55个分区开发指导规划(DGP)中，部分DGP中规划有一定数量的“白色地段”，这些地段通常区位条件良好，周边环境发展成熟，或是基础设施配套完善，有地铁、轻轨通过，发展潜力巨大，或是在周边存在着历史文物保护等更为复杂的影响因素。“白色地段”的用地性质由发展商根据市场需求在政府一定规划许可内进行选择，例如可发展商业(Commercial)、居住(Residential)、酒店(Hotel)，甚至是市政和社区福利设施(CivicAndCommunityInstitution)。 每年年中或年末，由新加坡国家发展部MND(TheMinistryOfNationalDevelopment)在对市场土地供需情况和世界经济走势分析的基础上，通过媒体、网络等方式向外界宣布在年内或下一年计划招标拍卖的地段(ReserveSaleSites)，以用于私人住宅、商业金融等项目的开发建设，其中包括少量“白色地段”发展类型。 招标拍卖过程由新加坡市区重建局(URA)的土地售卖署具体负责。通常首先由政府首席估价师(ChiefValuer)对拟拍卖的白色地段进行估价，提出预估市场价 EMV(EstimatedMarketValue)，有实力的发展商如果对该地段有发展意向，须向政府部门提出申请。如果有发展商对该地块的估价高于政府部门预估市场价的85%，并承诺在开发过程中遵守招标文件所提出的全部TRANBBS技术要求，那么该发展商的申请才会被接受，并且该地块才会由备售名单(ReserveList)系统推向市场予以公开招标。在此之前，所有的申请者需与负责具体招标拍卖的政府部门签署协议，并交纳申请标价的5%作为定金，做出参与招标的承诺，在正式投标时，这些已成功申请的发展商必须以较前提出的价格或更高的价位参与地段的投标，最后由价高者得之。新加坡政府于2001年7月经修订后推出的这一政府售地程序GLS(GovernmentLandSalesprogramme)更适应于应对市场的迅速变化，尤其是在经济环境不确定的情况下，减少了“流拍”的可能。每年计划招标地段并不一定能全部拍卖成功，政府根据当时社会经济发展状况，对不成功的案例进行检讨，滚动到一下年度的相应计划当中，并选择更加合适的时机重新推向市场，以确保发展商投资“白色地段”的收益。 招标技术文件是政府引导“白色地段”按规划合理开发的重要依据，主要包含以下一些内容: (1)概念(General) 强调本机构是代表政府行使招标拍卖职能，投标者需遵守招标技术文件的相关规定;提出招标拍卖地块的名称和位置。 (2)规划概念(PlanningConcept) 规划白色地段允许的开发用途，发展商可选择其中一种或几种用途混合进行开发;规定白色地段必须配套的机关设施，如停车设施等;介绍该地段所处的环境，以及未来便利的TRANBBS交通条件和可能的发展潜力。 (3)规划指引(PlanningGuidelines) 规定白色地段强制性规划指标，主要包括用地面积(SiteArea)、用地性质(LandUse)、(最大)总容积率(GrossPlotRatio)、(最大)总建筑面积(GrossFloorArea)、建筑高度(BuildingHeight)、建筑红线(BuildingEdge)、公共边界(CommonBoundary)、步行路或连接路 (CoveredWalkway/Linkway)、车行道入口(VehicularAccess)、停车设施(CarParkingStation)等。 同时该部分也提出指导性指标，如沿街建筑一层用途(Useatlststorey)等。 (4)城市TRANBBS指引(UrbanDesignGuidelines) 包括建筑形式(BuidingForm)、沿街景观(Streetscape)、屋顶景观(Roofscape)、步行道(PedestrianNetwork)、车行系统(VehicularSystem)等。 (5)发展控制指引(DevelopmentControlGuidelines) 规定具体建设需遵循的相关发展控制要求。 (6)其它招标要求(TenderSubmission/OtherRequirements) 对招标和将来建设过程中有关要求作具体说明。另外，招标技术文件中还会包含一份其它相关政府部门(例如PublicUtilitiesBoard(PUB)、LandTransportAuthority(LTA)、NationalParksBoard(NParks)等)对该地段招标细节上的技术要求，主要包括给排水、电力电讯、燃气等市政设施建设上的具体说明。 无论是哪一块“白色地段”进行招标拍卖，有六项指标是最为重要的，包括地段位置、用地面积、建筑发展用地性质、许可的最大总建筑面积和总容积率、最大建筑高度、租赁期限。以2002年3月URA招标拍卖的位于MarinaBoulevard的一块“白色地段”为例，该地段位于新加坡填海造地而成的新城市中心区核心地段，紧邻城市CBD，菜佛士广场地铁站(RafflesPlaceMRT)与之地下相连，公共服务设施管廊CST(CommonServicesTunnel)为之提供便利的电力电讯等市政设施，该地段北临Marina海湾，风景优美，地理位置十分优越。 同时，该白色地段招标技术文件还对开发过程中应遵循的建设要求有针对性地给出了明确的规定和规划指引，例如:要求在发展项目时必须兼顾停车中枢，配套规定数量的停车位，并兼顾局部冷却系统(DistrictCoolingSystem)等设施的发展。 3“白色地段”实例——新加坡“商业园-白色”地段 新加坡现有四个商业园——国际商业园、樟宜商业园、科学园1和2及亚逸拉惹商业园。商业园的建设成为新加坡经济发展的重要支撑。新加坡商业园的概念源于1980年代，它的提出是为了应对工业发展的新趋势，从某种程度上来讲是一种新形式的混合用途，它基本上是包含了三种主要经济活动的就业区，即无污染的以高新技术为主的工业生产、普通办公(科技研发等)和商业销售，从用地的角度来看，这些用途被认为是相互兼容的，因而可以分配在同一座建筑物或同一个地块中。 商业园如何吸引投资与快速发展一直以来是新加坡政府所关注的，为此新加坡政府将白色地段的概念引入到商业园中，设立了“商业园-白色”地段(BusinessPark-WhiteZone)，简称为BP-W，其目的是为了进一步优化土地利用，适应当前新经济和不断涌现的新产业的发展需要，鼓励发展商和投资者更加灵活地使用园区内的土地，创造出集工作、生活与娱乐为一体的新环境。 2000年6月，URA宣布在商业园中注入“白色成分”，允许商业园用户保留85%的总楼面作为商业用途，其中60%为纯商业用途，40%可进行辅助或不相关业务，至于剩余的15%，则规划为“白色地段”，允许其它用途的建设，如设立商店、银行、餐馆、展览室、健身中心、住宅等，以灵活配合科技公司的需求，让商业园、银行、律师事务所等可以相辅相成。园区内放入的各类群体活动空间，创造了一个自给自足的商业园环境，照顾到了新型工业白领技术工人的普遍需求。如果你需要财务往来，银行就在身边;办公室楼上的健身房里，你可以轻松的欣赏到流行音乐;工作之余，你可以与同事小聚一番然后再看场电影„„商业园的白领工人无不感慨“谁说上班是件很无聊的事”(Whosaysgoingtoworkisadrag?)，所有这些 例利都是来自于商业园区内颇具灵活性的“白色地段”。 2001年1月，新加坡政府为更加适应未来新兴工业的发展要求，让BP-W具有更大的灵活性，让BP-W的发展控制指引进行了调整，主要包括以下几个方面: (1)BP-W允许拥有更多的白色成分，白色用途可超过总楼面的15%; (2)为了充分利用土地，以及让工业企业拥有更大的灵活性，只要占地面积大于5hm 2，就可作为商业园发展; (3)BP-W的白色成分中允许有更多的其它用途，包括商店、办公楼、餐馆、展览室、体育娱乐设施和健身中心等，未列明用途需进行个案审批; (4)商业园白色成分内可设置独立的休闲娱乐中心，而无需专门申请; (5)商业园取消对私有绿化和公共绿地的布置要求，只需要在商业园外围周边提供 至少2m宽的绿化带，从而形成更具吸引力的景观空间; (6)商业园内工业建筑最高层高从5m放宽到6m，从而适应未来新兴工业所需大型生产设备的空间净高要求。 决定“白色成分”的因素是多方面的，通常以发展项目(即白色地段)所处的位置最为重要，要看该地段是否能与周围用地用地性质相配合，是否接近地铁(MRT)或轻轨(LRT)站，以及未来的交通网络是否能与该地段的发展相适应(交通容量、道路拥挤水平等)。例如，商业园如果接近MRT地铁站将会拥有更高的白色成分，因为它会吸引更多的人流，从而需要有更多与商业不相关用途与之发展相配合。新加坡目前仍在研究如何更加科学的确定可允许的“白色成分”。 4“白色地段”概念解析 4.1“白色地段”体现了城市建设适应于未来发展的新特征 随着城市的快速发展，城市某些地段各方面的条件变得日益成熟，但同时也变得日趋复杂，地铁MRT站点就在附近、历史保护地段周边地区、城市CBD未来的发展方向，等等这些因素一旦交织在一起，某些地段的发展将具有更大的不确定性，发展什么，如何发展，常常是一个政府规划师很难在事先就预测到的。另一方面，新生事物和新兴产业随着社会进步而不断涌现，它们的建设有其自身的要求和特点，例如，2002年新加坡电子商务和Dot.Com公司迅速崛起，既有以市场营销为主体的，也有从事信息数据采集的，如何满足他们各自相应的建设需求，也并非一个规划师在制定规划时就能够考虑周全和面面俱到的。因此，制定规划时对“白色地段”的划定充分体现了政府在城市建设方面直接面向适应于未来发展的新特征。规划师并不能清楚地说明该地段应如何去发展，但可以肯定，良好的基础设施和地理区位条件会为该地段的发展创造先决条件，规划中予以界定，并提出宏观的指导要求，具体互每块“白色地段”的发展方向则交由“市场力”去决定，由发展商根据未来的需求灵活决定地块用途，充分发挥土地的使用价值。以新加坡新市区为例，新市区是现有市中心向滨海地带延伸发展的部分，在这片填海造地而成的372hm 2土地上，将是新世纪新加坡政府发展商业、住宅、休闲于一体的崭新市区(图3)，规划区域由DowntownCore(Central&Subzones)、StraitsView、MarinaSouth三部分组成，该规划区域紧临已建成的城市CBD，围绕Marina海湾呈“U”型用地发展，风景优美，环境宜人，MarinaBayMRT地铁站位于该区域的中心位置，EastCoastParkway(ECP)穿越该区域，提供了新老市区便利的交通联系(图4)，同时该区域市政基础设施配套完善，公共服务设施管廊(CommonServicesTunnels)可提供水电服务，该地区还安装有局部冷却系统(DistrictCoolingSystem)，基于这些成熟的条件，该区域规划“白色地段”50.3hm 2(约占总用地面积的13%)，交由发展商灵活确定其用地性质，同时规划有169.8hm 2(约占总用 地面积的46%)的保留地段(ReserveSite)，视其未来的发展再决定具体的用地性质。 4.2“白色地段”体现了政府负责任的规划态度 新加坡政府将“白色地段”推向市场采取了越来越灵活地发展策略，同时始终注意站在发展商的角度确保其合理的投资与收益，共同推进区域的建设与繁荣。市区重建局将白色地段售卖给一位主发展商(MasterDeveloper)以后，通常由后者根据市场的需要灵活确定发展的 10年内建设完工，但对于地段面进度、建筑的设计和用途等，政府一般规定发展商应在8, 积较大、区域条件复杂的情况，政府通常允许其建设完工期限延长至15年，以更好地让发展商配合市场需求，逐步发展。同时，政府也会积极配合发展商协调“白色地段”的供应量和其它政府售地供应量以及相互之间的比例，以确保市场供需情况保持平衡。 除此以外，新加坡政府在政策上也开始对“白色地段”给予相当多的倾斜。以往在发展商取得政府售地以后，必须缴足所有款项，但对于投资数额巨大的项目，新加坡政府正在考虑为发展商提供更为灵活的付款方式，为其分担一些风险。举例来说，发展商可以在获得“白色地段”以后，先缴付第一阶段的地价，其它阶段的地价费用，可以先缴付一笔选购费(OptionFee)，一旦发展商行行使某一阶段的选购权，就只需要支付那个阶段的地价费用。(如果发展商在选购期之内没有行使选购权，那么这笔选购费将被充公。)新加坡政府甚至开始考虑，在发展商认为有必要的时候，对于重大项目，政府不排除在该项目中持有部分股份的可能。 为了更好的发展用地，新加坡政府已经开始部分的将售地计划交给有实力的专门策划公司负责，向市区重建局建议招标条件。策划公司还会直接到国外了解跨国企业的需求，担当起地段的促销顾问，在招标活动开始之前就代为招揽核心租户。 城市房地产开发市场是由多种因素相互作用、相互影响而形成的。居住人口的聚集，带动了商业的发展;商业的繁荣，又促进了居住人口的集中和住宅的开发，这种相互作用的过程是需要一个较长的时期，这是一个市场培育的过程。新加坡政府的售地策略并不是有求必应，而是充分利用城市房地产的相互作用，互为市场的，通过有计划、有组织的售地开发过程，逐渐培育形成一个区域的房地产市场，使不同类型的房地产项目在恰当的时机投入市场，使城市的每一块土地都经营精心策划而获得开发。尤其是“白色地段”一定是在时机相当成熟以后才交给发展商，而政府在此过程中可谓是倾力倾为，它充分体现了政府对发展商、对社会大众一种负责任的规划态度。 4.3“白色地段”是确保规划灵活性与严肃性、确定性与不确定性的有效途径 新加坡市区重建局的土地售卖署依据开发指导规划(DGP)，根据社会经济发展的市场需求，制定土地售卖计划，向私人售卖批租土地，以促进商业中心建设、城市更新、历史文化地段的修复，并吸引大批私人投资共同推动城市建设的繁荣。土地售卖署在确定哪些土地是最适宜优先提供发展之用、应该发展哪些项目时，将向城市规划署的分区规划小组咨询，该小组一直以来对规划意图、发展潜力有深入的研究，在规划小组的协助下，确定售卖地块的划分和项目，通过市场竞价的招标拍卖方式出售。发展商只有完全接受标书中的所有规划条件和条款，才可能有望中标，标书中明确规定的所有规划条件有效保证了规划的实施。政府出售白色地段时，因其具有的灵活性，吸引了众多的发展商，创造了多样化的城市形象，满足了各种类型的市场需求。白色地段的投入每年不会很多，据统计，2002年上半年有4幅白色地段投入市场招标拍卖，2003年上半年拟招标拍卖16幅地块中仅2幅是属于白色地段用途，从而有效地把握了供应的合理性，确保了每块“白色地段”应有的收益。 从这一过程来看，白色地段是灵活的，因为发展商可以自主确定土地使用主导用途的一 种或几种用途的混合，并划定一定比例的“白色成分”作为相关或不相关用途，但同时它也是严肃的，主导用途必须在政府指引的规定用途中选择，并且完全接受招标技术文件中所有规划要求，是一种有附加条件的开发;“白色地段”也是确定的，良好的地理区位条件和成熟的外部环境，是政府对该地段发展前景的保证，但同时它也是不确定的，如何发展、发展什么政府并没有提出明确的规定，需要发展商市场自主决策，它必然会具有一定的风险，但同时也使得最大限度的发挥土地使用价值、繁荣城市建设成为可能。 4.4“白色地段”体现了混合用途发展的传统理念 早在1960年代初，雅各布斯就在她的著作《美国大城市的生与死》一书中极力推崇城市的多样性，她认为，城市是人类聚居的产物，成千上万的人聚居在城市里，而人们的兴趣、能力、需求、财富甚至口味又都千差万别。因此，无论从经济角度，还是从社会角度来看，城市都需要尽可能错缩复杂并且相互支持的功用的多样性来满足人们的生活需求。因此，“多样性是城市的天性”，她指出，所谓功能纯化的地区如中心商业区、市郊住宅区和文化密集区，实际上都是机能不良的地区，多种功用应尽可能地混合发展。从1970年代开始，规划师们开始广泛认识到社会经济影响的复杂、相应的政策作用以及用地规划对于地区活力的影响。 “白色地段”概念的提出恰恰体现了这一“混合用途发展”的传统理念，根据库普兰德(Coupland,1997)引述，混合用途大致有四种不同的方法，即正规法、亲近法、弹性法和调和法。正规法就是对土地和建筑的特定混合用途做出准确的分配;亲近法则是建立某种单一用途街区之间的密切关系;而弹性法就只需要根据环境影响在某个区域内允许混合用途和改变用途;调和法则是将以上几种方法的综合使用。新加坡“白色地段”实际上是比较典型的弹性法，它允许发展商在一定规划许可范围内，建设与主要发展用途相关或不相关的其他混合用途，以充分灵活地使用土地，适应各产业门类的实际发展需求，实现各项业务间的相辅相成，并创造出丰富多彩的多样化的城市环境。新加坡“商业园-白色”地段的设立有力地证明了这一点。 在当今世界范围内，大城市采用混合用途地段的情况已日渐普遍，在美国，芝加哥的汉考克大厦(JohnHancockCenter)是垂直混合用途的代表;纽约的洛克菲勒中心(RockfellerCenter) 则是平面混合用途的典范，众多用途分布于4.45hm 2范围内的19座建筑物之中;美国城市土地学会(UrbanLandInstitute)更严格规定了混合用地发展必须包括三种或三种以上能够产生显著收入的用途，同时具有相当的物质和功能集成(包括不间断的步行联系)，并且按照统一规划进行建设;在香港，2002年底香港规划署在修订法定图则注释总表的工作中，建议在“其它指定用途”中推行“混合用途”地带的概念，取代原来的“商业/住宅”地带，该地带的规划意向是发展多种相互协调的土地用途，包括商业、住宅、教育、康乐及文化设施等，以配合不断转变的市场需求。 4.5“白色地段”的运用是以建立完善耐晚新的规划政策指引为基础的 “白色地段”的建设与其它地块一样涉及到城市建设的方方面面，它不可能在招标技术文件中一应俱全，当步及到某一具体建设行为时，遵循发展控制指引 (DevelopmentControlGuildlines)的规定是必须的，新加坡政府也正努力完善各方面的指引，以确保各项建设行为都能有指引与之相对应。社会新兴产业方兴未艾，具体的建设需求也在不断改变，如果不适应这种变化，指引很有可能成为发展的阻碍，新加坡政府很清醒地认识到这一点，对指引的动态更新与完善是从未停止过的。2000年6月，URA推出“商业园-白色”地段发展控制指引，2001年1月，仅半年多的时间就针对不适应市场需求的条款进行了修改，放宽了允许的白色成分，提高了工业厂房许可的建筑高度，对商业园各企业的需求予以了积极的回应。2002年1月，URA组织60多位建设领域的专家和规划指引的最终 用户，对工业、仓储、商业园等15份发展控制指引进行了全面的检讨，涉及到层高控制、房屋墙体工程等诸多方面。广泛的公众参与又使得对指引的完善行之有效，指引的最终用户有针对性地提出运用过程中存在的实际问题，经专家研究和认可后，对指引条款给予修改，从而实现对城市建设自始至终的引导。 5结语 新加坡“白色地段”这一新概念的核心在于它体现了规划的灵活性，适应于未来城市发展不确定性的需要，同时，政府站在发展商的角度，从经营城市的立场出发对每块“白色地段”所进行的精心策划，又使它具有了很强的确定性。“白色地段”的新概念对于确立政府在城市建设中应有的地位与作用、科学规划城市用地并合理予以引导，以及完善我国土地招标拍卖制度与土地储备制度等各个方面都具有十分重要的借鉴意义。