中外环境立法目的之比较

中外环境立法目的之比较 湖南师范大学研究生课程论文 ,供博士生、全日制科学学位硕士使用, 论文题目 中外环境立法之比较 课程名称 环境与资源保护法学 姓 名 付佳 学 号 201002010092 专 业 环境与资源保护法学 年 级 二年级 学 院 法学院 日期,年月日, 20120216 研究生课程论文评价标准 评价等级,分值, 指标 评价内容 得分 A B C D 选题是否新颖,是否有意义,是否与选题 20-16 15-11 10-6 5-0 本门课程相关。 思路是否清晰,逻辑是否严密,结构 论证 是否严谨,研究方法是否得当,论证20-16 15-11 10-6 5-0 是否充分。 文献 文献资料是否翔实,是否具有代表性。 20-16 15-11 10-6 5-0 文字表达是否准确、流畅,体例是否 20-16 15-11 10-6 5-0 规范,是否符合学术道德规范。 是否运用了本门课程的有关理论知能力 20-16 15-11 10-6 5-0 识,是否体现了科学研究能力。 评阅教师签名: 总分: 年 月 日 湖南师范大学研究生处制 中外环境立法目的之比较 摘要:随着环境危机的加剧，环境保护的日趋重要，环境法也越来越受到人们的的关注。任何法律的制定都是基于调整一定社会关系的现实需要，这必然要求立法者在制定法律时要反映其特定的立法目的。环境法的目的是立法者所要达到的境地或所要得到的结果，是对环境法所要追求的价值最直接最明确的表述。移植和借鉴先进国家的环境立法目的理念对完善我国的环境法具有重要作用。我国的环境法的目的应该既强调经济发展的立法初衷，又要注重维护生态平衡，保障经济、社会的可持续发展，从而较为客观合理地反映环境法的理念。 任何一部法律的制定，都有其所追求的法律目的。法的目的是法所要达到的境地或所要得到的结果，是对法所要追求的价值最直接最明确的表述。在特定社会历史条件下，为了确认社会关系、划分与配置利益、确认和保护不同主体的不同利益，立法者总是将法律对社会关系实施调整所期待达到和实现的应有状态作为其立法意图和目的反映在制定法中。由于资源的稀缺性，历来人们都在为能够获取更多的生存资源和改善生存条件的资源而奋斗，而各种资源是相对固定的，由此就必然会导致各类社会主体在争取利益资源的过程中产生矛盾与冲突，进而导致已有环境秩序的破坏和环境危机的加剧。环境的不断恶化促使人类重新思考其自身与地球的关系，通过加强环境立法借助法律手段保护环境。环境法的功能作用不仅越来越受到立法者的 重视，而且越来越受到国民的关注。一部法律只有确立符合时代理念价值反映社会现实和公意的目的，才能达到良好的运行效果，对于环境法来讲亦然。环境法的立法目的，是指国家在制定或认可环境法时希望达到的目的或实现的结果。它决定着整个环境法的指导思想、环境法的调整对象、环境法的适用效能，同时也反映了环境法的发展程度和人类对于自然的态度 。当然，人类文明史中的任何时代和任何地方，都关注法律所实现的应有状态，但因处在不同的历史时期、不同的国度，法律制度设计肯定有明显不同，法律目的也各有特色;另一方面，法律的发展与借鉴先进国家的法律制度和立法经验联系密切，尤其是在当下世界各国法律趋同化和全球化的大背景下，不仅引进、移植和借鉴先进国家的法律制度有助于我国的法律进步和发展，更重要的是，只有将法律理念与具体法律制度融合，才能使引进的法律制度产生实效。立法目的决定立法的指导思想和调整对象，直接关系到法律的运行状况，因此，比较研究各国环境立法目的对完善我国的环境立法目的，更好地使环境法达到良好的调整运行效果，改善环境状况，促进可持续发展战略的实施和实现具有重大现实意义。 一、国外关于环境立法目的的立法例 环境法的目的或实现结果问题，实际上是环境法的应然性。环境法是一种社会规范，它的出现是因环境危机威胁着人类的生存与发展，而由人类理性思索人与自然关系的结果。对环境法应然性的问题考察应建立在对环境法实然性考察的基础上，即以实然性为前提，现行环境法存在的问题，进而完善环境法。审视环境法研究起步较 早的其他国家先进的环境立法的经验，考察国外相关国家的环境立法目的，将对完善我国的环境立法产生很多的启示和重要作用。 (一)美国环境立法目的规定:美国1969年颁布了《国家环境政策法》(National EnvironmentalPolicy Act of 1969)，这部环境政策法是美国联邦国会颁布的第一部反映美国国家环境政策以保证环境质量的重要立法，它在美国环境资源法体系中具有最高的基本法地位。《国家环境政策法》开宗明义地规定:“本法的目的在于:宣示国家政策，促进人类与环境之间的充分和谐;努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利;充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性;设立环境质量委员会。”同时该法还宣布了美国的环境政策是:“联邦政府将与各州、地方政府以及相关公共和私人团体合作采取一切切实可行的手段和措施，包括财政和技术的援助，发展和增进一般福利，创造和保持人类与自然得以共处与和谐中生存的各种条件，满足当代国民及其子孙后代对于社会、经济以及其他方面的要求。”该法第2条宣布了美国的六项环境立法目标为:1(履行每一代人作为子孙后代的环境保管人的责任;2(保证为全体国民创造安全、健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美多姿的环境;3(最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果;4(维护美国历史、文化和自然等方面的重要国家遗产，并尽可能保持一种能为个人提供丰富与多样选择的环境;5(谋求人口与资源的利用达到平衡，以便人们享受高度的生活水准和广泛的舒适生活;6(提高可更新资源的质 量，使易枯竭资源达到最高程度的再循环 。 (二)日本环境立法目的的规定:日本素有“公害列岛”之称，起始于20世纪50年代初的四大公害事件震惊世界，也直接促使了日本政府自50年代后期开始重视环境保护立法。日本立法机关1967年颁布了《公害对策基本法》作为环境保护的基本法，1972年颁布了《自然环境保全法》，1993年11月19日颁布了新的《环境基本法》同时废止了原有的《公害对策基本法》，并制定了污染控制、公害救济、公害事业和自然资源保护四大类100多部的环境法律法规，这些立法中既包括有环境实体法，也包含有环境保护的程序法。关于环境立法目的日本环境法的规定有一个历史变化过程。1967年颁布的《公害对策基本法》第1条第1款规定:“本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的。”同时，该条第2款又规定:“关于前款所规定的保护国民健康和维护生活环境，是与经济健全发展相协调的。”从该法规定的“保护国民的健康和维护生活环境的目的”与“经济健全发展相协调”的内容看，表明了日本的立法机关把经济发展和环境保护同步考虑，即采用了环境立法目的的二元论。1970年日本国会在修改《公害对策基本法》时，把第2款删掉，将“保护国民健康和维护其生活环境”作为该法的唯一目的，1993年颁布的《环境基本法》对此予以认可，并在第1条规定:“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企(事)业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事 项，综合而有地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类做出贡献。” (三)德国环境立法目的规定:德国是一个具有法治传统的国家，非常重视保护自然生态系统，维护生态平衡。德国的环境保护立法相当具体、完备和严格，实施效果十分明显，环境保护的法律规范所涉及的领域也不断扩大。在1993年德国联邦环境局发布的《环境法典》草案第1条第(1)款对立法目的作了这样的规定:“为了环境的持久安全，法律的保护目标是:一、生物圈的生存能力和效率，以及二、其他自然资源的可利用能力。环境保护的措施是为了人类的健康和健全。” (六)丹麦环境立法目的规定:1991年丹麦大气《环境保护法》第1条对立法目的作了这样的规定:“(一)为促进对丹麦自然和环境的保护，为人类生活环境和动植物群的保护提供稳定的社会发展条件，特制定本法。(二)本法的目标为:(1)防治空气、水、土壤和底土污染以及振动和噪音造成的滋扰;(2)基于对人类和环境有重大意义的卫生考虑制定规章;(3)减少原材料和其他资源的使用和消耗;(4)推广使用清洁技术;(5)提高回收利用，减少有关废弃物处理的问题。” 二、环境立法比较分析 环境法的立法目的深受一定时期的环境保护理念的影响。环境法目的的演变反映了一种思想的演变，就是在以人类为中心的环境条件下的“经济优先”、“人类优先”思想转变为以生态为中心的环境下的“生物优先”和“地球优先”思想? 。通览各国关于环境法的文 本，比较各国环境保护立法目的的具体规定，我们不难看出，世界各国环境立法目的存在着不同的理论和立法实践。即所谓的环境立法目的一元论与环境立法目的二元论。环境立法目的一元论认为，人类是万物之主，环境法仅仅应该以保障人体健康为唯一的立法目的;所谓环境立法目的二元论即认为环境法的目的应该是双重的，其一是保障人体健康;其二是促进经济和社会的可持续发展。通过比较各国关于环境立法目的的立法规定，我们进一步分析各国环境法关于目的的法条文字所蕴涵的目的价值，这是我们研究中外环境立法目的时不得不探讨的必要问题。美国是现代环境伦理的发祥地，其环境立法目标虽然是在1969年提出来的，但是在今天环境时代仍不失其目的的先进性以及立法的合目的性，这与美国自然保护理念的文化和思想以及自由、民主的法律和政治背景有着密切的联系，同时也与美国高度发达的国民经济密不可分。美国《国家环境政策法》的目的规定涵盖了世代间的衡平、保护人类健康和环境、保护生态系统的多样性、正确调整人与自然关系等几个方面，其内容至今仍保持先进性，对后来世界各国的环境基本法的制定树立了一个基本的立法模式。当然，由于受到立法时代的限制，那时还没有产生现在这样严重的全球环境问题，因此美国《国家环境政策法》明显的缺陷就是在立法目标上只考虑了美国国民的利益，忽视了从全球生态系统的角度树立环境保护国际合作的理念，违背了现代环境伦理的要求? 。这种批评有一定可取之处。但是，任何国家的环保立法，都首先是从保护本国国民利益开始的，进而在全球化的趋势潮流中，开展环境保护的国际合作，以求维 护人类共同环境利益，保障整个地球的生态系统的良性循环和平衡。日本的环境法立法目的的规定有一个历史变迁的过程。1967年制定的《公害对策基本法》第1款和第2款的规定，表明了立法者是把保护人体健康和促进经济发展放在同一位置加以考虑。有学者认为日本的《公害对策基本法》规定的“保护国民的健康和维护生活环境”的目的是以“经济健康发展相协调”为条件的，表明了立法者经济发展优先的价值选择 。这种观点是值得商榷的，我们从条文本身来探究，可以说，日本环境立法的目的是既要保障人体健康，又要促进经济发展。法条中指出，“关于前款规定的保护国民健康和维护生活环境，是与经济健全发展相协调的”，这个“协调”就意味着保障人体健康和促进经济发展放在平等的地位。若要套用一元论或二元论的标准，这仍然是二元论，而不是一元论，也不是经济优先_ 。但1970年日本国会在修改《公害对策基本法》时，删除了第2款，将“保护国民健康和维护其生活环境”作为该法的唯一目的，1993年颁布的《环境基本法》对此明确予以认可。在立法的指导思想方面日本融合了现代全球环境保护的理念，将可持续发展的思想也纳入了环境法的目的之中。尽管其基本的立法目的只是防治、消除环境污染和公害，以保护人类的健康，但其环境立法在目的规定上也体现了当代环境理念的基本要求。 德国是一个具有法治传统的国家，一部重要法律的制定往往需要数年的时间。德国制定《环境法典》的背景在于:20世纪70年代以后，德国制定了许多单项环境法规。但是，过去制定的环境法规大多数存 在着过于复杂、缺乏透明性等缺陷，并且在内容上也不统一，因此德国政府拟通过制定统一的环境法典来解决这些问题。首当其冲的就是制定《环境法典》的总则部分，以确定环境保护的总的法律原则框架? 。从《环境法典》的目的规定看，德国环境法也和美国、日本的一样，将目标对准了生物圈以及环境的可持续利用能力，同时也强调环境保护的措施是保护人体的健康。 在概括和比较分析了世界各国环境法关于目的性的规定后，我们可以从理论上把环境法的目的分为两种:,是基础的直接的目标，即协调人与环境的关系，保护和改善环境;二是最终的发展目标，又包括两个方面:(1)保护人群健康;(2)保障经济社会持续发展。在保护和改善环境这一直接目的方面，世界各国都无不同;在最终的目的方面，各国规定则有差别。多数国家主张环境法的最终目的，首先是保护人的健康，其次是促进经济社会持续发展，即“目的二元论”(dualism of objectives)。也有的国家规定环境法的唯一目的是保护人群健康，即“目的一元论(monism of objectives) 18j。从当今世界各国所修改和制定新的环境基本法、确立新的环境政策目标来看，采用目的二元论的国家占据多数，二元论是当今世界大多数国家环境立法所追求的较为理想的环境立法目的理念。 三、中国环境立法目的之理念 1979年中国制定第一部环境基本法《环境保护法(试行)》，到目前为止我国环境立法经历了20多年发展历程。而这段时期，正是全球环境保护理念的发展、形成时期。剖析此间中国环境基本法关于目的 的规定，可以发现中国环境立法的现状，找到与先进国家环境基本法立法在目的规定上的差距。1979年制定的《环境保护法(试行)》规定的立法目的是:“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造就清洁适宜的生活和劳动环境，保护人体健康，促进经济发展。对于这一规定，中国环境法学界的学理解释一般将它归纳为环境法的任务和目的规定”。即环境保护法的目的规定主要包含了两个方面的内容:一是它的任务，就是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境;二是它的目的，就是保护人体健康，促进经济发展。到1989年，中国立法机关对《环境保护法(试行)》作了修改，颁布了新的《环境保护法》，该法第一条对环境立法目的的修正规定是:“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”从环境保护的立法目的的文字上看，新法所规定的环境立法目的与环境法试行的立法目的规定的内容并无实质改变，只是立法语言文字上进行了压缩和精练，而原来《环境保护法(试行)》确定的环境法的任务和目的内容并没有实质改变。将1989年的中国《环境保护法》有关目的规定与同期世界主要国家环境法对立法目的的规定作一比较，可以发现中国环境立法的目的规定在本质上还停留在20世纪70年代的水平，若再进一步对目的理念所反映的立法者对环境保护价值的认识作分析，我们可以发现现行《环境保护法》的立法在指导思想上仍为传统伦理观所左右， 人本主义的——与现代环境伦理观和地球生物圈中心主义相对立的——传统法律伦理观仍然在立法者的头脑中占据着统治地位。也即环境立法在立法者的理念里只仅仅是作为促进传统的经济发展模式的一种方法，确切地说它只是一种迫不得已的方法而已。尽管环境法学界对这种规定依照现代环境观念从理论上作了夸张的粉饰，但是在环境立法和实践中所表现的事实确是与理论上的阐释相背离的。这种表现在立法思想上的缺陷一方面是由于环境法理论研究的不足所致，即与在环境立法借鉴西方环境立法经验时只从文字上学习而没有从思想理论上研究有关。另一方面，则是由于现代环境思想的发展对环境立法的影响比较迅速，当中国的环境立法者在对国外环境立法作比较分析时，外国环境立法也正在从立法思想上发生着转变，这也是造成现行中国环境立法在思想理论上不能把握和紧随时代的缘故 。那么，中国在环境法的修订和完善过程中又应该确立一种什么样的环境立法目的理念，这是我们比较借鉴外国环境立法理念和经验的出发点和落脚点。现在看来，环境立法目的一元论只强调人的利益，而忽视整个地球生态系统中人以外的其他环境要素，实属是一种狭隘的人类中心主义思想的产物，随着环境时代的到来，明显已经不能适应当今生态社会环境思想理念发展的需要。通览各国环境立法例大多采用目的二元论，回过头来我们审视环境立法目的二元论的立法主张和运行状况，这一种环境法规定是否在实际运行中达到人们所期盼的理想境地?从20世纪90年代各国特别是发达国家纷纷修改和制定新的环境基本法和确立新的环境政策目标来看，采“目的二元论”者占多数，并且 保护目标还扩大到生物圈。环境立法目的二元论是人类对经济发展的矛盾心态在环境法中的表现。经济发展一方面带来了物质财富的极大增长，另一方面也带来了环境问题和生态危机。于是，人类制定保护环境的法律并用法律这一最强有力的社会调整控制手段试图以其权威性和强制性矫正遏制不恰当的危害生态环境经济发展的行为，呼吁把保护生态环境系统作为环境立法唯一目的的生态主义目的观出现。这一种观念提出为了生态平衡，赋予地球上其他物种以和人相同的权利，为此要限制经济的发展，维护地球生态系统的完整性。这一种环境理论观念实际上是一种理想境界，在现实中显然是不能获得广泛支持的，而且这种目的理念即使反映到法律中几乎也是难以得到执行。因此，无论是人类中心主义的一元论或是生态中心主义的一元论都不能获得普遍认同达到令大多数人满意的境地。最为明智的，就是将国家经济发展与地球环境保护两方面结合起来，把保护人的健康和促进经济社会持续发展这种鱼与熊掌兼得的愿望写进环境法的目的条款中，才能得到更为普遍的认可，从我国的国情看目前似乎也是最为理想的立法模式。在中国当下环境立法目的二元论首先能够更好地把人的功利意识和道义意识结合起来。追求利益，要求过好的物质生活和精神生活，是人的生理和心理的本性所决定的。利益的满足取决于一个国家经济的发展，经济上不去，一切无从谈起。而自然资源和环境是人类进行物质生产的前提和条件。资源的稀缺性和有限性决定和制约着利益供给的局限性，在有限的自然资源条件下，必然引起不同主体的利益冲突。因此要求各种利益主体在谋求利益的同时，重视自然 资源的固有规律、维持经济秩序、公平竞争。而合理谋利的要求和鼋视经济秩序、公平竞争本身就蕴涵着重视道义的因素。我国《环境保护法》将立法目的规定为“保障人体健康”和“促进社会主义现代化建设的发展”，这就意味着一方面主张满足人们正当的物质利益需要，想方设法创造条件提高和改善人民群众的物质文化生活条件，另一方面又坚持利益的追求和满足必须符合道义，不能以牺牲环境使其他人利用环境的能力受影响为代价来追求和满足自己的功利 。其次，我国是发展中的社会主义国家，经济发展总体水平低，加上人口众多，人均资源占有量低于世界平均水平，国家不可能拿出更多的资金来增加环境保护投入。这些国情决定了我国只能在发展社会主义经济的同时做好环境保护工作，在经济发展的过程中解决环境问题。离开经济的发展来谈环境保护，是不现实的，也是做不到的。这就决定了在当下中国尽管环境立法目的二元论仍存在有不足，但较之环境立法目的一元论则似乎更具有理论上的合理性和实践中的可行性。可是，当我们进一步去追问环境立法目的二元论在现实法律运行中的实际效果时则不能不令人感到沮丧。从中也可以看出，反映环境时代的环境法立法理念有待确立，我国现行环境立法目的仍然有待完善。 在中国，情况不容乐观，中国所有的环境保护法律法规都显示出立法者对保护环境、发展经济、保障人体健康等多项目标的追求，希望环境法能具备多种功能。在实践中，由于环境法的立法目的中都表达了对经济发展的追求，中国环境执法人员一遇到环境利益与经济利益相矛盾的情况，一般都会采取经济发展优先的选择。最终导致环境 法目的二元论蜕变为“经济优先”一元论，保障人体健康，维护生态环境的目的成为空文。我国现行环境法目的理念显然不适应环境保护发展的需要，也与国际环境立法目的理念潮流相背离。因此，必须对我国环境法目的进行改造，重构环境法目的体系，确立符合时代发展的环境目的理念。我国环境立法应在生态利益中心主义引导下，在不排除保护人类自身权益，为了人类自身权益而保护环境这一最低限度的前提下，确立环境公平的目标。具体而言，我国环境法的目的应该为:一是保护人类环境和人类健康，实现代内公平，它意味着当代人在分配环境利益方面的公平;二是实现代际公平，代际之间即当代人与未来人之间应公平对待，维系世代问利益的平衡，实现人类社会的可持续发展;三是确认物种公平，即人类与其他生物物种之间是公平的，并在物种公平基础上实现权利公平，保护人类的环境权和自然的权利。在这三方面的目的之中，后二者更为关键，它们是环境立法的终极目的。为此，笔者建议，在我国环境法修改时确立这样个环境法目的条款:“为谋求人与自然的和谐，保持环境清洁和维持生态系统平衡，以确保我国当代人及其子孙后代过健康而富有生产成果的生活，制定本法。”这样的环境法目的和原环境法的立法目的相比较更趋合理和科学，既强调经济发展的环境立法初衷，又着重将经济体系的运行纳入生物界的物质能量循环的整体生态系统内，努力把发展经济对环境的损坏减少到最低限度，保障经济、社会的可持续发展，从而较为客观合理地反映环境法的理念，实现环境保护立法目的的目的合理性和工具合理性的统一。