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山东经济学院学士学位论文 浅谈我国政府绩效审计 摘要 政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势。政府绩效审计已在世界范围内得到广泛开展，随着我国政治、经济体制的改革和公共管理理念的深入，绩效审计也将成为我国政府审计的一项重要内容。但是，与美国、英国、加拿大、澳大利亚等其他已经开展绩效审计的国家相比，我国的政府绩效审计比较晚，迫切需要开展政府绩效审计理论与实务的研究。本文从绩效审计的概念入手，探讨了政府绩效审计的含义、目标、范围、职能及我国开展绩效审计的意义，介绍了其他一些国家的政府绩效审计，并对其发展共性进行，进而得出对我国的启示。文章从审计体制制约、制约、审计实施中的制约以及审计人员制约的角度，分析了目前我国政府绩效审计工作中存在的对绩效审计认识不到位、审计管理体制不顺、相关法律法规不够完善、缺乏完善的政府绩效计价标准体系以及审计队伍达不到政府绩效审计的要求等问题，并提出了解决这些问题的对策。 关键词:审计;绩效审计;政府绩效审计 山东经济学院学士学位论文 Shallow to talk the government performance audit in china ABSTRACT The performance auditing has become the certain tendency for the government auditing system(The performance auditing has been carried out widely in the world(With that our reform and public management are getting deeper，performance audit is going to be an important item in our government's audit operation(Comparing with the American， Britain，Canada and Australia and so on，our government performance audit started later， and need to be researched on its theory and practice urgently(This article is going to discuss the meaning，purpose， scale， and function of government performance audit; why we should take it in China;also introduce some other countries,government performance audit，and analyse their common development，and then arrived at the Enlightenment to China( From audit institutional constraints， institutional constraints， the implementation of the constraints and the constraints of the audit staff perspective， Analysis of the current government performance audit work is the performance audit understanding is not in place， the management system is unsound， relevant laws and regulations are not perfect enough( A lack of proper valuation of the performance standards system and the audit team falling far short of the government performance audit requirements，point out what method we should use to solve these problems( Keywords: audit; performance audit ; government performance audit 山东经济学院学士学位论文 目录 一、概述 .............................................................................................................................................................. 1 (一)绩效审计概述 .................................................................................................................................. 1 1(绩效审计的概念 ............................................................................................................................ 1 2(绩效审计的三要素 ........................................................................................................................ 1 (二)政府绩效审计概述 .......................................................................................................................... 1 1(政府绩效审计的含义 .................................................................................................................... 1 2(政府绩效审计的目标及范围 ........................................................................................................ 1 3(政府绩效审计的职能 .................................................................................................................... 1 (三)政府绩效审计的产生背景及发展历程 .......................................................................................... 2 二、国外政府绩效审计的发展及对我国的启示 .............................................................................................. 3 (一)世界各国绩效审计的发展 .............................................................................................................. 3 (二)先进国家政府绩效审计经验对我国的启示 .................................................................................. 3 ,(政府绩效审计的促进性作用明显 .............................................................................................. 3 ,(坚持审计人员的后续教育 .......................................................................................................... 3 ,(政府绩效审计法规建设完备，立法机关起推动作用 .............................................................. 4 三、我国政府绩效审计现状及存在主要问题 .................................................................................................. 4 (一)政府绩效审计在我国的开展状况 .................................................................................................. 4 (二)当前我国开展政府绩效审计存在的问题 ...................................................................................... 4 ,(对绩效审计认识不到位 .............................................................................................................. 4 ,(受现行审计体制的制约，绩效审计的作用难以发挥 .............................................................. 5 ,(政府绩效审计的相关法律规范不够完善 .................................................................................. 5 ,(缺乏完善的政府绩效计价标准体系 .......................................................................................... 5 ,(目前我国审计队伍尚达不到政府绩效审计的要求 .................................................................. 5 四、我国政府绩效审计问题的对策 .................................................................................................................. 5 (一)加强审计宣传，树立绩效审计观念，提高对绩效审计的认识 .................................................. 5 (二)改革和完善现行政府审计管理体制 .............................................................................................. 6 (三)完善相关法律法规，建立绩效审计独立的理论结构体系 .......................................................... 6 (四)健全和完善科学的绩效标准和指标评价体系 .............................................................................. 6 (五)加强审计知识技能培训，建立一支高水平的绩效审计人员队伍 .............................................. 7 参考文献 .............................................................................................................................................................. 7 山东经济学院学士学位论文 一、 概述 (一)绩效审计概述 ,(绩效审计的概念 绩效审计也称“3E”审计，是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其规范管理、提高效益的一种独立性的监督活动。 ,(绩效审计的三要素 经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约;效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率;效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。这三者之间其实并没有明确的界限，在实践中有时很难加以区分，因此我们通常将三者作为一个整体进行审计。 (二)政府绩效审计概述 1(政府绩效审计的含义 “政府绩效”是指政府在社会经济管理活动中的结果、效果和效能，是政府行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。 政府绩效审计是对行政运作经济性、效率性和效果性进行审计，完善政府部门财政财务管理，强化政府科学决策，确保责任落实，提高政府运作效率。它主要用“成本效益比分析”方法进行成本效益考核，评判支出是否有良好的价值，假如政府投入与产出具有有利关系，那么绩效良好，反之则不然。 2(政府绩效审计的目标与范围 审计目标是审计活动的既定方向和要达到的预定结果，也是审计理论联系审计实践的桥梁。审计目标是审计与外部环境的纽带，它直接反映社会环境的需求，影响和制约审计的外部环境的变化，会对审计目标提出调整要求，进而引起审计实践的变革。同时，审计目标对审计人员的审计责任也有直接影响，有什么样的审计目标就有什么样的审计责任。 目标:为公营部门改善一切资源管理奠定基础;力求决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果的信息质量得到提高。以检查公共资源责任、加强宏观调控为目的。 范围:它取决于每个最高审计机关的使命和特定环境。在决定审计范围时，尤其是制定的审计政策存在着某些敏感性，应对制定决策所需资料和决策目标进行分析和判断。 3(政府绩效审计的职能 政府绩效审计的主要职能有三个:监督、评价、服务。 监督职能。是通过对被审单位财政、财务收支及有关经济活动进行审核与检查，对照有关法规和标准，判断其是否符合既定的法规与标准，对不符合的经济行为予以揭露并提出纠正或制裁。 评价职能。在监督的基础上对被审计单位的资金使用和项目执行情况，也即经济性、效率性和效果性进行评价，并提出评价意见和建议。 山东经济学院学士学位论文 服务职能。根据审计结果对问题的原因进行分析，并提出针对性的建议，督促被审计单位或有关机构采取措施加以改进;同时为决策机构提供有用的信息。 其他政府审计也具有这三种职能，但其侧重点有所不同，绩效审计强调评价职能而一般财务审计更强调监督职能。 (三)政府绩效审计的产生背景及发展历程 受托经济责任理论是审计产生和发展的理论基础。贯穿于绩效审计产生及发展整个过程的受托经济责任是一种公共受托经济责任:政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，对公共资源的所有者(社会公众)就当然地负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。 绩效审计最早出现于20世纪40年代中期。其产生主要基于以下原因:第一，国家在社会经济生活中的作用日益显著。1929--1933年的经济大危机后，原来占统治地位的以市场调节和自由经营为中心的马歇尔古典经济学说，最终被主张政府全面干预社会经济生活的凯恩斯主义所取代，政府开始执行一些非传统的职能，加强了对国家宏观经济的干预和调节。国家审计在资木主义政府强化经济干预的情况下，已经不再满足于国家预算和公营部门的财务审计与合规性审计，而试图在经济性、效率性和效果性方面发挥更大的作用。第二，社会公众的民主意识不断增强，人民作为公共资源的所有者开始要求取之于民的必须有效地用之于民，开始关心公共资源使用的合规性、效益性。政府绩效审计的产生恰恰满足了人们的这种愿望和要求，它从独立的第三者的角度向公共资源的所有者或代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息。第三，西方市场经济经过200多年的发展，进入到一个更为现实的新时代，在这个新时代，市场经济运行规则日渐完善，财务会计活动也日益规范化，财务违纪违规现象日趋减少，使得传统财务审计逐渐不能满足社会的现实需要，不断扩大审计的职能、范围，使其向绩效审计延伸，成为审计自身发展的要求。这些都促进了绩效审计在世界范围内的开展。 美国首创绩效审计之先河。1945年美国国会通过了《联邦公司控制法案》，它要求公营企业应将年度经营预算和工作经预算总局提交总统和国会，由审计总署进行审计。审计总署不仅应直接评价公营企业的合规性，而且应对管理效率和内控系统的效率加以评价，并向国会报告。在60年代美国审计总署率先把注意力转向经济性、效率性和效果性审计。1972年，美国会计总署根据立法所赋予的权限，制定了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，从此“3E”审计走上了准则化、规范化的道路，并得以较快的发展。在这一时期，美国政府审计工作量的85%以上是从事“3E”审计。 七十年代末期，加拿大审计长公署把绩效审计与常规审计结合起来，取名为“综合审计”。综合审计包括财务报表审计、遵循审计、价值为本审计三方面内容，其中的价值为本审计就是对执行项目和提供服务的经济性和效率性以及项目的效果做出评价，与绩效审计的内涵基本相同。在过去，加拿大的审计主要侧重于检查被审计单位经营活动的内部控制制度和经营过程，并不重点审计最终效益结果。但近年来，审计署明确了要注重最终结果的目标，这就要求审计人员无论采取何种审计方法，都要达到评估效果的最终目的。 英国在政府绩效审计方面起步晚于其他西方国家，以法律形式确认其为国家审计署的工作内容则是1983年以后的事。1983年《国家审计法》颁布并于1984年1月1日实施。该法第一次从法律上正式授权英国国家审计部门实施绩效审计。目前英国国家审计署有50%左右的审计业务属于绩效审计，平均每年完成约60个绩效审计项目，涉及国防、财政、教育、农业、环境和交通、卫生和社会保障、法律和内政服务、海外和中央政府事务研究、税收等几乎所有政府部门、行政和公共机构，并取得了十分显著的成效。国家审计署2002——2003年的绩效审计报告中指出，绩效审计平均每1英镑的审计成本能带来8英镑的社会节约。绩效审计报告己成为议会责任监督体系的重要组成部分，并得到了媒体的广泛关注。 这些国家在广泛开展实践的基础上，还总结出一些相对成熟的绩效审计方法和规律，推动了世界各国政府绩效审计的发展，在整个世界产生了广泛的影响。除西方国家外，亚洲区域的新加坡、中国香港、日本、马来西亚等国家的政府审计机关也陆续开展了绩效审计，并取得了较好的成效。实践证明，绩效 山东经济学院学士学位论文 审计在明确政府经济责任、反对官僚主义、制止贪污浪费、提高政府运作效率等方面发挥了至关重要的作用。 二、 国外政府绩效审计的发展及对我国的启示 (一) 世界各国绩效审计的发展 绩效审计在西方国家产生较早，但真正兴起是在第二次世界大战后。20世纪40年代以后，随着国家公共开支的大幅度增长，经济资源与需求矛盾的日益尖锐，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出经济责任的要求越来越高，政府审计的范围发生了很大的变化。政府审计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。 70年以后，政府绩效审计在美国、英国、加拿大、瑞典等国家得到了广泛的推广和应用，同时纷纷通过有关强制性立法将其纳入法定审计。在明确政府经济责任、反对官僚主义、制止贪污浪费、提高政府运作效率等方面发挥了重要作用。到20世纪90年代，绝大多数欧美发达国家的政府审计已完成了从以财务合规审计为中心向以绩效审计为中心的转变，形成了以绩效审计为主，绩效审计与财务审计并存的现代政府审计格局。美国、英国和加拿大作为当前国际上政府绩效审计发展比较完善的国家，对我国政府绩效审计的发展具有极大的借鉴作用。 1(美国的绩效审计。美国开展绩效审计之先河，最早将绩效审计引入政府绩效审计领域。而促使美国审计总署改变其职能(从财务审计转向绩效审计)的一个重要动力来自于国会。国会为了确保制定和执行政策所需信息来源的独立性和质量，便促使审计总署扩展其审计职能。美国审计总署1972年发布的?政府的、计划项目、活动和职责的审计标准?比较全面地提出了绩效审计的要求，在世界审计史上第一次明确规定应实施“3E”审计，即经济性、效率性和效果性审计，并得到了国际审计界的普遍认可和采用。该标准将绩效审计的基本目标表述为:为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效状况。 2(英国的货币价值审计。英国将绩效审计称为货币价值审计。英国开展绩效审计是依据议会所属的公共账目委员会的要求而做出的立法响应。20世纪80年代中期，英国颁布的《国家审计法》中明确授予主计审计长调查各政府部门如何使用其资源、主计审计长向公共账目委员会汇报工作的权力，这些权力使主计审计长能够提出客观的绩效审计意见，并说明公共经费是否按下议院要求使用。 3(加拿大的综合审计。加拿大国家审计署把传统的审计与绩效审计结合起来，用综合性的审计工作方式实施审计，采取一种既检查和评价被审计单位遵守法律法规及会计准则的情况，又检查和评价被审计单位的绩效情况的审计方法，充分体现了其审计的综合性，从而产生了“综合审计”这一术语。综合审计指的是一种审计工作方式，而不是一个审计种类的概念。 经过多年的经验积累和实践，目前这些国家绩效审计的工作总量占政府审计工作量的比重已经较高。例如，美国、英国、加拿大等的最高审计机关都利用绩效审计来谋求资金的节约，回答政策制定者的询问并保证政府工作的效率和效益。 (二) 先进国家政府绩效审计经验对我国的启示 1(政府绩效审计的促进性作用明显 各国政府绩效审计无论实施手段如何，政府绩效审计结果均发挥了其促进改善的作用。在政府绩效审计中，提出具有建设性的改进建议并促进管理活动的改善是首要目的，监督的作用列为次之。 2(坚持审计人员的后续教育 各国政府绩效审计人员结构呈现多元化趋势，且持续的培训、再学习贯穿于绩效审计人员职业生涯 山东经济学院学士学位论文 的全过程。据统计，美国审计总署的5200余人中，除了会计师、审计师外，有近1500多人是经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等各类专业人才，这为其在更广泛的领域内开展政府绩效审计提供了人员的保证。同时，各国非常重视对绩效审计人员的培训，方式多种多样，既可以是专门的培训班，也可以是在职培训。既有定期培训，也有经常性工作交流，以此来保证审计队伍的先进性。 3(政府绩效审计法规建设完备，立法机关起推动作用 世界各国在绩效审计法规建设方面都做出了积极的努力和尝试。美国审计总署早在1972年就制定了作为绩效审计标准的《政府机构、计划项目活动和功能审计准则》，此后又经历了三次修改，最终将政府绩效审计作为一种崭新的审计形式独立出来，这部准则也成为其他国家政府绩效审计准则以及国际绩效审计准则建立的基础。加拿大综合审计与英美两国的绩效审计的基本相同。总之，政府绩效审计在西方国家己经纷纷纳入制度化、法制化轨道，并取得了一定成就。这说明了，政府绩效审计来源于客观需要，同时也必须植根于健全的民主和法制环境。 此外，国外政府审计发展表明，审计制度的任何革新都基本是审计机关以外的各种政治力量和权力关系博弈的结果，其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体制并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围，把为立法机关的服务摆在首要或重要的地位。这与立法机关对绩效审计的推动作用有关，是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。 从西方国家开展绩效审计的经验得出，一国是否及如何开展绩效审计，必须结合本国国情，盲目照搬他国的经验很容易“水土不服”，要根据自己本国的国情制定相应的审计制度和审计评价体系。我们可以通过借鉴西方国家的经验，充分结合自身的国情建立具有本国特色的政府绩效审计。 三、 我国政府绩效审计现状及存在的主要问题 (一) 政府绩效审计在我国的开展状况 在理论上，我国政府绩效审计理论(即我国的经济效益审计理论)研究正式始于1982年新宪法颁布和我国正式始实行审计监督制度之初。我国的经济效益审计理论经过二十多年的发展与实践，初步形成了经济效益审计理论体系。但其研究领域较小，结构与内容尚不完备，尚未脱离财务审计而成为真正独立的学科。 在实务上，目前我国的政府审计从总体上看，仍处于传统的合法性和合理性审计阶段，并没有开展真正的绩效审计。总的看来，我国政府绩效审计理论研究还很滞后，绩效审计实务的开展几近空白。财务审计仍是目前我国审计工作的主导方面，而绩效审计仍处于试点阶段。 (二) 当前我国开展政府绩效审计存在的问题 1. 对绩效审计认识不到位 由于法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识存在较大的差异性。首先，在我国理论界对绩效审计有两种片而的认识:一种观点认为经济效益只是对于物质资料的生产领域而言，而对于非生产领域的政府部门和非盈利组织机构不存在经济效益的问题，因此，我国政府审计也就无需进行绩效审计。另一种观点则认为我国目前政府审计工作的重点是真实性审计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。其次，在我国，有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，大多数还停留在对国外有关情况的介绍。甚至有些人认为，绩效审计是西方人搞的理论，其理论神秘莫测、高不可攀，在中国没有实施的基础。再加之操作过程复杂和理论上的模糊，一些程序、标准未制定，根本无法搞，因而驻足不前。最后，有的权力机关、公共管理部门 山东经济学院学士学位论文 及其负责人认为，依法审计就是审计我违反法律法规没有，至于决策、体制、管理等方而存在的问题，是改革、发展中的问题，并不违法，因而不是审计的事，也不能审计。这种对绩效审计认识的滞后和不到位已经严重障碍了绩效审计工作在我国的顺利开展。 2(受现行审计体制的制约，绩效审计的作用难以发挥 从总体上讲，各国的国家审计体制主要分为立法型、司法型、独立型和行政型四种模式。美国、英国、加拿大、澳大利亚等开展绩效审计较好的国家大都实行的是立法模式的审计体制。而我国现行的审计体制是行政模式即政府主导型模式，审计机关是政府的一个职能部门，从而一开始就具有“政府内部审计”的特征。这种体制决定了政府对审计机关拥有实质性的制约力和决定权，审计缺乏独立性，容易直接或间接地受到政府行政意志和领导者个人偏好以及政绩评价等因素的影响和干扰，制约了绩效审计的正常开展，影响了其作用的发挥。 3( 政府绩效审计的相关法律规范不够完善 开展绩效审计，首先要解决法律依据问题。由于政府绩效审计是评价政府的工作业绩，因此，绩效审计往往比财务收支审计揭露出更加严重或更深层次的问题，被审计部门可能对绩效审计的排斥会更大。同时，由于对绩效的评价需要超出传统的财务收支审计的范围，需要了解被审计单位更多的信息， 也容易引起被审计单位的反感，甚至怀疑审计机关是否超出其工作职责范围，因而开展绩效审计可能面临的阻力会更大。因此，制定相关的法律规范对绩效审计的发展具有至关重要的作用。 由于绩效审计的特殊性与复杂性，目前我国还没有形成一套完整法规体系适用于绩效审计。我国宪法和法律赋予了审计机关审计监督的职权，但在法律规范上主要是规范被审计单位财政财务收支的真实、合法性，绩效审计方面的规范则比较笼统和概括，对绩效审计的对象、范围和要求等并无明确说明。《审计法》只是原则规定对绩效进行审计监督，缺乏具体的行为规范。另外，国家审计署发布的审计规范中没有一个是专门针对政府绩效审计的。“以法律为准绳，严格依法审计”是审计工作的最高原则，但我国政府绩效审计缺乏足够而充分的法律支持和保障，这极大地制约了我国政府绩效审计的开展。 4(缺乏完善的政府绩效计价标准体系 绩效评价标准是管理部门判断经济效益优劣的标尺，也是审计人员分析、评价并出具审计报告的依据。西方大多数国家都制定了详细的绩效审计评价标准，如美国会计总署制定了七条公共部门绩效测试与评估标准，对难以量化的标准则以“优先实践”概念作为衡量标准，并实行了金额化法。相比之下，我国有关绩效审计的评价标准明显不足，还没有建立起统一、规范、公认、适用的绩效评价标准体系，这造成审计人员对绩效的评价无据可依，也给审计机关客观、公正地提出评价意见造成困难，不仅增加了审计的难度和工作量，而且加大了审计风险，影响了审计机关开展绩效审计的积极性。 5( 目前我国审计队伍尚达不到政府绩效审计的要求 政府绩效审计具有审计范围广泛、审计方法多样、审计结论具有建设性等特征，从而对审计人员的素质提出了更高的要求，审计人员在结构上必须具备高层次、高素质、多门类的专业人才，才能高质量的完成绩效审计工作。我国现有审计人员在知识结构、专业素质、工作能力等方面与绩效审计的要求还有较大差距:?专业人才比较缺乏。审计机关人员尤其是基层审计机关人员大多数是财务会计人员以及财经院校会计、审计专业的毕业生，其专业知识趋同、结构单一，缺乏必要的法律、经营管理、工程技术、统计分析以及计算机等方面的知识。?知识老化，缺乏开展绩效审计的知识和技能。审计人员普遍缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对现代经济管理理论不甚了解，综合分析问题的能力不强。?对绩效审计的重要性认识不足。部分审计人员存在畏难心理，认为绩效审计范围广、内容复杂，感到力不从心进而对其持消极态度。 四、 我国政府绩效审计问题的对策 山东经济学院学士学位论文 (一)加强审计宣传，树立绩效审计观念，提高对绩效审计的认识 绩效审计已成为政府审计的主流，并非是因为发达国家开展的多，我们才得出这样的结论，而是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。尽管在我国开展绩效审计存在着这样或那样的困难，但是不能让这此困难裹住人们的思想，羁绊人们前进的步伐。重要的是要树立开展绩效审计迫在眉睫的观念，使人们从思想上先接受并认可，然后再逐步开展起来。加强绩效审计宣传是树立绩效审计观念的方式之一。审计机关要充分利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，使基层审计人员更真切地了解、认识绩效审计，最终接受并在日常上作中自觉地实践绩效审计。 (二)改革和完善现行政府审计管理体制 市场经济作为法制经济，客观上要求分权与制衡。我国现行政府审计管理体制不畅的主要原因是独立性不强，因此要改革和完善现行政府审计管理体制，就必须从提高政府审计独立性着手。处于市场经济条件下的我国政府审计管理模式应向立法模式发展，让审计机关隶属于人民代表大会。因为我国人民代表大会是人民大众的法定代表。审计委托人应当是国有生产资料的名义代表——人民代表大会。而政府是受人民代表大会委托从事国家管理的，是被审计人，应受到审计监督。具体的改革措施是:中央审计署归属于全国人大常委会领导，负责组织和领导全国的审计工作，对全国人大常委会负责并报告工作。在法律中明确审计长的任免、任期、经费来源等确保政府审计独立性的条款;地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导，对地方人大常委会负责并报告工作;在地方法规中明确规定审计局长的任免、任期、经费来源等确保审计独立性的条款，上下级审计机关保持一定的业务领导关系;中央审计署也可分设派出机构对地方政府实施监督。 (三)完善相关法律法规，建立绩效审计独立的理论结构体系 独立性是开展绩效审计的关键，也是保证其成功实施的前提，只有这样才能保证政府绩效审计结果的客观公允。绩效审计比较成熟的国家大都制定有相关措施以保证其独立性，如美国审计总署直接受国会领导，向国会反映审计的情况和提出的建议，独立于行政之外，同时实行预算经费的独立，从而为政府绩效审计创造了良好的环境。 我国的绩效审计现在刚刚起步，因此尤其需要保证其独立性，以实现其今后的持续、健康发展。我国审计机关根据《中华人民共和国宪法》建立并行使职能，国家审计署隶属于国务院，县级以上地方各级政府设立审计机关，接受双重领导体制，既对本级人民政府负责，又要向上一级审计机关报告工作，独立性较低。为加强我国审计机关的独立性，提高绩效审计实施效果，势必要使我国国家审计机关无论在人员任命上、机构隶属关系上，还是在经费的拨付上都应完全独立于政府之外，实现绩效审计结果直接向国家最高权力机关报告。此外审计人员在审计工作中，应严格按照法律赋予的职责工作，严格遵守职业道德规范，只有这样才能保证绩效审计工作的顺利实施，真正起到应有的作用。此外，要实现绩效审计的独立，还应做好以下两方面的工作:一方面，加快绩效审计的法律依据建设，确立绩效审计的法律地位，使各单位接受绩效审计成为一项法律责任，从而增强其接受绩效审计的意识和自觉性;另一方面，我们不能把政府绩效审计仅仅看成是政府财务收支的真实、合规性审计在经济效益层面上的简单延伸，而应把绩效审计作为一个独立的审计类型加以重视，并积极探索研究，建立其独立的理论结构体系。 (四)健全和完善科学的绩效标准和指标评价体系 开展绩效审计，对资金和项目的效益进行客观评价，必须要建立一套科学合理的绩效标准和效益指标评价体系。科学统一的绩效标准，才能保证绩效审计人员客观公正地提出评价意见。绩效审计要运用各种经济分析方法进行分析，使用各项综合指标进行评价，所以，要有一套合理完善的效益指标评价体 山东经济学院学士学位论文 系，才能在一定程度上体现公平。 (五)加强审计知识技能培训，建立一支高水平的绩效审计人员队伍 开展绩效审计不同于财务审计，审计人员不仅要通晓会计、审计、税收以及相关的法律知识，而且要具备数学、管理学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其它学科的知识。而且，审计中定性方法的普遍应用，对审计人员的学识、经验、分析能力及创造性思维能力提出了更高的要求。审计人员职能发挥得如何，在很大程度上取决于其素质的高低和对绩效审计方法体系的掌握和运用的程度。因而，加强审计队伍建设，培养一批高素质的绩效审计人才，是推动我国绩效审计事业发展的当务之急，也是防范审计风险的有效措施。 关于审计人员队伍的建设，需要从两个方面入手:一是增加审计人员的数量。虽然自建立审计制度以来，我国审计人员在规模上有了很大的增长，但是与开展绩效审计的要求相比，审计人员的数量则显得严重不足。应通过考核，引进管理、统计、工程等方面的专业人才充实审计队伍，以适应绩效审计多元化要求的需要，逐步优化审计人员结构。二是对现有审计人员进行培训，提高审计人员的综合素质。因此，在内容上要重点突出绩效审计实务的培训，用典型案例启发审计人员的思路，让大多数审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，对非财经类审计的人员，还要对其进行财经审计知识培训，使其能胜任绩效审计的工作任务;在绩效审计方法和技术培训上，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验;在具体绩效审计项目的技能培训上，强化经济学、管理学、统计学、法律学、财税知识、工程管理知识、环保知识、金融知识、公共行政知识、计算机技术等培训;在培训方式上可以采用多样化，如请专家讲座、委托国家审计学院办进修班，有条件也可以选派骨干人员到发达国家和地区培训实习，通过培训促进复合型审计人才的形成。 参考文献 [1] 胡明(我国政府绩效审计问题研究[D](沈阳:东北大学，2006:11-15 [2] 邢俊芳等(最新国外绩效审计[M](北京:中国审计出版社，2001 [3] 罗美富，李季泽，章轲(英国绩效审计[M](北京:中国时代经济出版社，2005 [4] 任静梅(试论我国开展绩效审计的问题与对策[J](发展月刊，2007(01):151-152 [5] 单晨雪，张苇(我国开展绩效审计的必要性及西方国家开展绩效审计的启示[J](湖北大学成 人教育学院学报，2006(04):27-29 [6] 杨锡春(我国开展绩效审计的十大难点[J](审计研究，2006(02):56-58 [7] 安玉琴，牛建强(谈政府绩效审计[J](山西财税，2006(10):20-21 [8] 刘霞(绩效审计刍议[J]内蒙古科技与经济，2007(01):26-28 [9] 刘晓华，张利红(我国政府绩效审计:回顾与思考[J](江苏商论，2006(03):23-25 [10]姚和平，黄约(政府绩效审计的理论研究[J](当代经济，2006(10):88-89 山东经济学院学士学位论文