都市外来人口管理初探

都市外来人口管理初探 内容提要: 随着都市的迅猛发展，外来人口大量的涌入城市，在众多的外来人口当中包括外来务工者、学生、高端技术人才，他们分别以个人和家庭式的流入大都市，为大都市的建设奉献者自己的全部力量。外来人口的大量涌入，也在一定程度上改变了这个城市的人口结构，同时也改变了外来人口自身的生活水平和质量。但在对外来人口的管理方式上也由原来的式、防范式的管理方式导致管理的低效性到现在的经过多种宣传和改进做到与本城市户籍人口同管理、同服务，使之更好的融入这个发展的大都市。 关键词: 大量涌入 人口结构 管理方式的改进 20 x 20 = 400 第 1 页 共 19 页 都市外来人口管理初探 一、都市外来人口的构成 随着都市华大发展的深入，越来月多的外来务工者涌入大都市，为大都市发展做出很大 的贡献。他们的大量出现，对大都市的发展添 砖加瓦，却在另一个角度上改变了这个城市的 结构，全民的素质、文化有了突出的变化，管 理程度上也出现了一个新的课题——如何管理 好外来人口，使之融入这个城市，成为这个城 市里的一份子。 下面就外来人口的管理现状进行初探: (一)外来人口的目的 改革开放后，随着社会化大发展的不断进行，市场的发展越来越迅速，市场发展对各领 域人才和劳动者的需求也随之加大。由于市场 的需求不断加大，越来越多的外来人口离开家 乡涌入大城市进行工作、学习和生活。涌入大 城市，为这个城市的发展做出了巨大的贡献， 20 x 20 = 400 第 2 页 共 19 页 同时，作为自身的劳动回报，他们的生活也放生了质的飞跃——生活水平越来越高，生活内容不断丰富，生活质量节节攀升。 (二)外来人口的结构 就外来人口结构来说，在众多的外来人口中，人口结构大致分为:学生、务工者、高端技术人才等。 就这几类人口中，学生中大部分为考入城市大中等院校接受更高一级教育的，他们所生活的范围基本不出学校的范围，流动性相对较小，较稳定;务工者占据很大一部分比例。他们在家乡受到的教育水平不同，原有的生活环境不同，自身的素质也有很大的不同，他们大部分从事着城市的建设，生活圈子基本上是以“老乡”为主，流动性较大，相对不稳定;高端技术人才多数是接受高等教育，企业因工作需要而引进的人才，虽然此类人才的原籍非本城市，但将较长时间的在本城市工作、生活，居住性较为稳定。 另有一类是家庭式的流入。这类人群是夫20 x 20 = 400 第 3 页 共 19 页 妻双方携带子女举家从原籍来到另一个大城市 生活、工作、学习。这类人群虽为外来人口， 一旦找到了合适的住处和工作单位的话，生活 就相对比较稳定，再次流动的可能性相对较 小。 二、外来人口管理存在的问题 (一)计划式的管理方式导致管理的低效 性 现行管理办法的指导思想是计划经济式 的。这可以从社会舆论普遍地将农村劳动力自 发地前往城市寻找工作的活动称作"盲流"和有关部门正在致力于建设"民工有序流动"工程等等方面表现出来。尽管理论界、学术界早 在90年代初就对劳动力的商品属性形成了共 识，但如今学术界和政府有关部门在劳动力商 品流动这一问题上的时髦论点仍然是"民工有序流动"，看来计划思维模式在人们头脑中的 影响的确是难以迅速消除的。马克思早在《资 本论》一书中就向我们揭示过市场经济的规则 运动寓于无规则运动中的原理，他说:"规则20 x 20 = 400 第 4 页 共 19 页 只能作为没有规则性的盲目起作用的平均数规 律来为自己开辟道路"?。也就是说，局部的暂时性的"盲目性"恰恰是规则运动即有序运动的表现和必然。显然，由地方政府精心组织 和安排农民进城做工的做法只是计划思维模式 的新产物，这种"有序"流动由于难以满足劳动力商品供给方(劳动者)和需求方(用人单 位)各自不同的需求与偏好，而必然会象计划 经济时代的城市劳动力供给体制一样，成为真 正的无序流动。实际上，大量的由政府组织的 民工纷纷返乡和绝大多数用人单位要求自主招 用农民工的事实已经宣告有关部门津津乐道的 "民工有序流动"的蓝图基本落空。现阶段的中国，一般的商品较难以实现政府安排的有序 流动。至于将职业和工种分为三六九等进而也 将人分为三六九等的所谓"外来劳动力分类#管理#"则更是计划思维观念的体现，而与市场经济的平等、公正和自由竞争的精神格格不 入。以登记、做证、收费和许可证(务工许可 证已改称就业证，但实质未变)满天飞为特征 20 x 20 = 400 第 5 页 共 19 页 的外来人口管理方式显然是一种计划经济色彩甚浓的管理方式。 在计划经济思维观念的影响和支配下，管理措施自然重视行政管理，忽视群众参与;重视强制手段，忽然引导机制;重视上级命令，忽视基层自主;重视对领导负责，忽然对老百姓负责;重视本部门利益，忽视社会共同利益。在我国经济市场化的步伐日益加快的今天，计划式管理办法的巨大力量将在高度自主灵活的市场条件面前逐渐消耗殆尽，变得效率日益低下。由于被管理的对象即外来人口不能自觉地参加到统一的社会管理秩序中来，最基层的管理人员即外来人口协管员既无权力也无责任，积极性甚低;而最有权力的责任的高层领导又不可能时时来关注外来人口的管理问题，重视度自然不够。这样，对外来人口的管理工作必然会陷入穷于应付的窘境，"管不胜 管，防不胜防"的局面定将形成。但是，许多 管理部门的工作人员似乎还不明白管理机制本身的欠缺，还以为是管理部门的权力不够大，20 x 20 = 400 第 6 页 共 19 页 或者是领导重视程度不够，因此他们常常呼吁 增加本部门的权力、人员、经费和设施，并要 求各级领导高度重视本部门的工作，要求处 长、局长、市长及至省长对本部门的工作要月 月讲，天天讲，他们说:"老大难，老大难，老大管了就不难"，他们提出的解决管理工作中存在的问题的第一项对策往往就是要建设" 一把手工程"，盼望着领导能长出三头六臂。 (二)防范式的管理方式把外来人口当做 对立面 管理模式按其目的大致可以划分为两类: 一类为防范式管理，其管理的目的在于通过管 理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低 或消失，从而实现管理主体和他人的平安与幸 福，另一类为服务式管理，其管理的目的在于 通过管理使管理对象获得安宁与幸福，并实现 管理对象与其他人之间的秩序与协调。 目前，我国城市社会对外来人口进行管理 的各类管理制度基本上都是防范式的。首先， 从法律规定方面看，在公安部的《暂住证申领 20 x 20 = 400 第 7 页 共 19 页 办法》中，暂住人口除了具有"合法权益受法 律保护"的原则性权利和"暂住证不受非法扣 押"的具体权利以外，不具有其他任何权利，全部条款几乎全是暂住人员需要恪守的义务和需要承担的责任。其他的行政法规和地方性法规的规定也大体如此。法律是设定公民权利义务的，一般说来，在合理的法律规定中，公民享有的权利和承担的义务是大体平衡的。不应相差过于悬殊。其次，从具体的执法与司法实践方面看，各类管理机关(公安、劳动、工商、计划生育等)在行使管理权时，经常采取征收管理费，对未交费者罚款，对违法者打击等手段，超收费和巧立名目进行罚款也是一部分管理部门常见的管理方法，按照管理机关的行话来说就是"以收助管"、"以罚促 管"。外来民工不仅不可能在城市政府那里领到一分钱的补贴，反而要向政府许多的职能部门交纳各种管理费、许可费等。城市政府的收费已成为外来民工的一项沉重负担。第三，从各类新闻媒体和社会舆论来看，城市社会之所20 x 20 = 400 第 8 页 共 19 页 以加强对外来人口的管理其目的就是防范外来人口危害城市居民的幸福与安宁。此类报导不胜枚举。第四，尽管《中华人民共和国劳动法》从规定劳动者合法权益的角度出发规定了参加工作的外来人口的一系列劳动权利和利益，可这些权益常常受到不法侵犯，有时甚至是来自城市执法机关和司法机关的侵犯，即使在这种情况下，许多执法的管理机关也仍然不把保护外来人口的合法权益与管理外来人口联系起来。 防范式的管理方式把外来人口当作了对立面，必然带来诸多副作用。尤其是当少数素质低下的管理人员借管理之机为自己或为自己所在的小团体谋取私利时，这种管理方式就蜕变为一种侵犯外来人口合法权益的工具，成为引发外来人口不满和怨愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如无管理、多管理不如少管理、管理机构与管理人员越多社会秩序反而越乱的局面。 三、外来人口管理的改进 20 x 20 = 400 第 9 页 共 19 页 (一)完善管理档案加快外来人口管理信息系统建设 1、加强基础调查，建立基础台帐 认真落实包点、包片、分片包干，层层落实责任制，加强基础调查。摸清基础信息，及时建立基础信息台帐，及时更新台帐中原有的历史信息库，丰富区域管理方式，定期归档流动人口信息管理台帐，以点盖面，以最小的行政管理单位为基础，做到情况清、底数明、档案祥。 2、适时掌握外来人口变动情况。 通过摸底登记，在掌握外来人口信息的基础上，要做好基础信息的日常维护更新工作。特别是对重点人员、重点区域，要定期核查外来人口基础信息，确保外来人口基础信息的日常维护更新。 3、加快网络信息平台功能的普及应用 加快网络信息平台建设，实现外来人口基础信息的实时查询。同时，基层管理以系统平台为依托，加快实现区域外来人口工作网络化20 x 20 = 400 第 10 页 共 19 页 办公的进程，建立健全网上办公工作机制，实现信息资源交流共享的良性循环，提高外来人口工作管理的效率，推动服务与管理工作的创新格局。 (二)建章立制，落实各项管理 1、充分认识加强外来人口管理服务工作的重要性 组建管理机构，夯实工作基础。建立流管组织机构，加强和改进流动人口管理与服务工作，是贯彻落实科学发展观、构建和谐社区首善之区的重要内容。随着2008年奥运会的日益临 近，各项工作已进入攻坚阶段，流管工作当前最重要、最迫切的任务，就是为十七大的胜利召开和奥运会的成功举办创造和谐稳定的社会环境。社区要提高认识，加强领导，落实责 任，明确思路，健全基层组织，建立基层队 伍，解决实际问题，提高管理水平，努力开创外来人口管理服务的新局面。 2、落实“以证管人”的工作思路，探索外来人口管理工作新机制。 20 x 20 = 400 第 11 页 共 19 页 证件管理是政府部门进行外来人口基础信息统计、实现外来人口管理与服务的重要手段各社区要认真落实“以证管人”的工作思路，积极探索建立适应新形式的集常住人口、外来人口和境外人员为一体的实有人口现居住地管理服务工作新机制，把基层管理组织、管理力量等资源有效整合，做到与常住人口同服务、同管理，实现外来人口与本地居民的和谐相处。在落实以证管人总体工作思路的基础上，努力提高办证率，使其成为流动人口劳动就业、务工经商、医疗保险、子女上学、卫生防疫、租赁房屋、购车购房等在京工作生活的必要证件，为居住证制度的实行奠定良好的基础。 3、落实“以房管人”的工作思路，强化对出租房屋的管控。 出租房屋是外来人口的落脚点，依法加强出租房屋管理已成为城镇管理的一项重要工作。全面实行出租房屋登记制度，落实房主对承租人违法行为的责任制度和监督报告制度。20 x 20 = 400 第 12 页 共 19 页 摸清底数和基本情况。 4、落实“以业控人”的工作思路，推进产业结构优化发展。 “以业控人”，是合理控制人口规模，保证社会可持续发展的必然选择。外来人口在为社会经济建设与发展做出一定贡献的同时，也是影响社会程序和治安稳定的重要因素。外来人口中一些无业人员从事制假贩假、无照经营等违法行为破坏了城镇环境卫生，影响了城镇形象，扰乱了社会正常秩序。各部门要坚持“以业控人”的工作思路，以治理外来人口非法从事的各类经营活动为重点，依法取缔无照经营的“七黑”场所，淘汰、转移与本地区功能定位不相符的低端行业和废品回收市场等，科学调控人口流向与流量，实现以业控人，维护城市良好的社会秩序，促进社会经济的可持续协调发展。 5、以城乡结合部和外来人口聚集区为重点，抓好综合整治和管理工作。 搭建外来人口“一站式”管理服务平台，20 x 20 = 400 第 13 页 共 19 页 围绕组织机构、整章建制、协管队伍等方面，建立具有城乡结合部地区特点的社区级外来人口管理长效机制，实现对外来人口的规范化管理，提高对高危人群掌控能力，营造和谐、平安的人居环境。完善管理措施，建立长效机制，掌握新动向，提高打击不良现象的针对性、实效性。 (三)深化宣传教育，普及各项服务内容，提高外来人口的整体素质 1、抓宣传，积极营造人人守法的良好氛围和声势。 坚持集中宣传与日常宣传相结合，即在春节过后外来人口大量反京期间，对外来人口聚居地区、建筑工地、集贸市场等外来人口活动的主要场所，集中开展大规模的法律法规宣传活动，下发《致外来人口的一封信》。通过电视台、广播电台、新闻中心等媒体及时宣传、报道区域为外来人口服务的先进经验、先进事迹等;同时宣传报道外来人口在本区域内工作、生活中的各种先进事迹，为城市建设做出自己20 x 20 = 400 第 14 页 共 19 页 的一份贡献，为提高外来人口工作和生活的积极性做好宣传服务。 2、抓服务，深化外来人口各项服务措施。 全面推进外来人口的劳动就业、子女教育、卫生防疫、计划生育等各方面的服务工作。加强外来人口就业和培训服务;建立外来人口适龄子女接受义务教育的工作制度和运行机制，改善就学环境;努力为外来人口提供便民、惠民的基本卫生防病服务，预防控制重大疾病发生于流行，做好外来人口学龄前儿童、学龄儿童疫苗免疫预防接种工作;加强用工单位健康教育，改善外来人口食品卫生、饮水卫生、生活环境;大力开展外来人口育龄妇女计划生育政策法规教育、生育健康咨询工作，按国家规定为外来人口免费提供计划生育技术服务。 3、努力营造尊重关心外来人口的和谐社会氛围 为外来人口提供权威、全面地生活基本信20 x 20 = 400 第 15 页 共 19 页 息，继续开展来京务工人员与首都文明同行系列活动，向外来人口大力宣传普及城市文明礼仪、奥林匹克运动、遵纪守法、权益保护等知识，提高外来人口文明素质;继续推进外来人口参与“维护社会治安志愿者筑城行动”，扩大外来人口治安巡逻志愿者规模，增强外来人口参与治安防范的积极性和主人翁意识;探索推进“外来人口妇女之家”建设，为外来人口提高素质、维护权益、促进发展等全面的服务。 四、政府引导的外来人口自我管理模式构想 现在城市政府对外来人口的管理之所以收效欠佳，原因之一就在于政府把外来人口仅仅视为需要严加防范的管理对象，而未把他们同样当作管理的主体，未能充分发挥他们参与管理的主动性与积极性。 外来人口身处举目无亲的城市中，城市环境是完全陌生的，到处充满着危险，单靠个人的能力很难在城市里立足并生存下去。因此，他们必须结伙结群，互帮互济，相互照应，以群体的力量来弥补个人力量的不足，除此以外20 x 20 = 400 第 16 页 共 19 页 没有别的选择。由于二元社会结构的存在，外 来人口几乎不可能进入城市居民的交往圈子， 只能在同样是外来人口的亲友和同乡中结成一 个个相对的小群体。聚居一处的外来人口群体 通常自发地组织起来，彼此相互帮助，提供服 务，甚至共同确立一些简单的规则，共同推举 或默认一位"老大"，形成有一定组织化程序的社群，学术界通常称为"自组织"。外来人 口的自组织现象，已经被许多调查研究者观察 到并且得到公认。中国社会科学院的蔡访先生 说:"这些应迁移者的需要而形成的外来人口 组织及规则，因其处于正规性制度安排和组织 之外，可以被看作制度外现象，或者说是制度 与组织形式上的'都市里的村庄'。这种制度 安排或组织建设的基础来自于三个方面:以行 业为中心，以聚居区为落脚点，以共同家庭为 纽带"?。 外来人口的自组织是他们"有强烈的制度和组织需求，而政府还没有准备好提供这种服 务，就意味着产生了一个制度和组织的空白 20 x 20 = 400 第 17 页 共 19 页 点，就会生长出一种替代"。虽然这种自发性替代并不正规，但这种不正规的制度却为外来 人口入城和生活于城市提供了最基本的服务和 秩序。 政府引导的外来人口自我管理模式是一项 重大的制度创新，是对现行的外来人口管理制 度的一次大改革，涉及面甚广，牵一发而动全 身。可供选择的实施是，先选择一些外来 人口自组织程度高且当地政府比较重视的乡镇 或城市社区进行试点，大胆试验，积极探索， 总结出成功的经验以后再逐渐推开。 注释:?马克思的《资本论》 ?中国社会科学院蔡仿先生 20 x 20 = 400 第 18 页 共 19 页 参考文献: 1、昌平区流动人口和出租房屋管理委员会文件 2、《人口学刊》2001年第1期 3、腾讯新闻网 20 x 20 = 400 第 19 页 共 19 页