加拿大土地资源管理的一些特点和几个政策性的问题(论文资料)

加拿大土地资源管理的一些特点和几个政策性的问题(论文资料) 加拿大土地资源管理的一些特点和几个政策性的问题 2006-05-08 | 作者:宋国明 | 来源: 《中国发展观察》杂志 | 【大 中 小】【打印】【关闭】 1.建立土地管理协调机构 加拿大的土地资源管理涉及多个部门，此外加拿大又是一个联邦国家，各省政府对土地资源的管理拥有相当大的权力。联邦政府除直接管理部分国土资源外，主要是通过制定和政策来指导联邦土地资源的规划、利用和保护，这些政策和计划需要各部门的支持。由于土地资源管理涉及联邦和地方政府以及政府内的多个部门，为协调中央与地方政府间的关系和部门间的关系，加拿大组建了许多专门的政府协调机构。如加拿大土地利用委员会、联邦政府土地利用委员会等。 “联邦政府土地利用委员会”是为指导贯彻联邦政府于1980年制订并由国会公布的一个“政策书”----加拿大“土地利用指南”而设立的。目的是为协调土地利用政策，加强土地资源管理。指南有10条原则，分别对城市用地、农业用地、森林用地、不可再生资源土地、交通和通讯用地、水资源保护地、历史遗迹地生物繁衍地、冒险性项目用地和其他区域性用地规定了联邦政府的指导性意见。“联邦政府土地利用委员会”由15个单位组成，这些单位分别是:环境部、农业部、渔业与海洋部等。环境部的一个副部长助理任委员会主席。 “加拿大土地利用委员会”的任务是协调联邦政府与省政府之间在土地管理上的合作关系。这种关系由加拿大“土地利用指南”的第10条原则规定了各方应负的责任，省级土地利用的规划，应有适当措施保证联邦政府在土地和地方环境方面发挥积极的影响;联邦政府在联邦土地的良好农地用于农业、良好林地用于林、良好的其他土地用于相应适宜用途的同时，通过这个委员会的工作，也要保证这些用地政策能够符合各省政府对土地利用的既得利益。 2.利用社会力量建立支持政府管理的信息系统 信息技术作为当代科学技术的先锋，在资源管理方面起到了重要的促进作用，民办各国都非常重视发展信息技术。在加拿大，“电子政府”是其管理的发展方向。在发展信息技术时，有几个关键问题要解决，一是数据源，二是，三是经费。前两者对于政府不成问题，但资金方面，由于数量太大，比较困难。在这方面，加拿大有独到之处，采用“公私联营”的方式，解决了资金不足的问题。例如加拿大在地理信息系统的建设中，政府非常注意与一些公司的合作，如DMR公司、Teranet土地信息系统公司和MGP信息系统公司等。政府提供数据，私人公司出资建立加拿大资源信息系统。这样在加拿大就出现了一批半政府半私人的公司，既保证了信息的权威性，又为信息系统的建设开辟了新的途径。 Teranet信息系统公司成立于1991年，是由安大略省土地部门与Teramira Holdings公司合并而成的，属公私联营性质，其目的是通过可行的联营公司，建立合法而权威的数据库，加快土地登记速度。合并之时，政府与公司各出资2900万加元，其中政府是以1995年以来建立的数据库为资本，而非现金。该公司从1996年开始盈利。目前公司价值5亿加元，拥有职工800人。这样政府相关人员减少了50%，节省了开支。经过几年努力，建立了安大略土地登记信息系统(POLARIS)，政府拥有50%的股份，拥有POLARIS的数据，同时也 是用户。其职责是严格执行土地登记法，并控制费用。公司负责管理数据库，提供土地登记服务;支持数据的交流;实施市场信息服务。通过数据库的商业化运营获取利益。该数据库可为律师提供信息服务，促进土地市场交易，有力地促进了电子政府。安大略省目前已有约400万个城镇小区建立有数字化地籍管理数据库。 3.加强加拿大农地的保护 (1)基本情况 加拿大只有7.5%的土地可作农用，这些土地集中分布在南部的狭长地带，这一地带也正是适宜人类生存、人口最集中的地区，大约聚集了全加拿大人口的90%以上。20世纪50年代和60年代，城市扩张迅速，占用了大量优质农田，同时地产投机商大量购买农地，他们将农地闲置抛荒，只是等待着土地价格上涨后再卖掉。许多规划师和规划专业学术团体以及市民团体纷纷呼吁，这种趋势再发展下去会影响整个加拿大的食物生产能力。另外由于农民丧失土地的速度非常惊人，比例也非常大，在以传统农业为主的地区，失去土地的农民的生存和就业问题不容乐观。据魁北克省的估算，供养一个人大约需要1公顷的农地，魁北克省有6.4万平方公里的农地，6万平方公里农地才能满足全省人口的食物需求。另一方面，全省的农场可以解决全省10%的劳动就业，每年有多达50亿加元的税收，这在区域和全省的角度都是很重要的经济因素。因此从20世纪70年代初开始，农用地保护进入国家政策议程，到70年代中期，在一些省如安大略和魁北克省，农地保护一度成为各党派和政治团体政治论坛的中心议题。一些省相继制定了农地保护计划，重点通过制定以自然要素为主的土地利用规划，以阻止或减缓在高质量农地上的城市土地开发。其中最严格的有两个省，首先是制定了严格的法律，不列颠哥伦比亚省在1973年颁布了《农地委员会法》，1978年魁北克省颁布了《农地保护和农业活动法》，两省在农地保护计划中都成立了强有力的省级委员会。这两个地域的农地保护计划体系在全加拿大是非常重要的。在魁北克省，相对于全省380万公顷耕地的总量，根据《农地保护和农业活动法》划定的农业区共有650万公顷，其中包括了大量的林地。 农地保护计划的目的是保护优质的农地免于其他用途的开发。魁北克和不列颠哥伦比亚两省划定保护总量和保护区的主要标准是根据农地的质量，魁北克省还进行了土地分割控制，规定每个农产拥有的连片农地至少在100公顷以上。各省在确立农地保护目标时，也得到了其他方面的战略支持。如在城市发展用地问题上，每个主要的城市地区首先是强调在现有城市区域充分利用存量土地。 (2)成立专门机构 有些省(两个)为保护农地通常都成立有专门的管理机构，如不列颠哥伦比亚省早在1973年就成立了省级农业用地委员会，制订了《农业用地委员会法》。农业用地委员会是一个独立于政府的执法与管理机构，其成员由政府指派，但按照《农业用地委员会法》的规定，必须具备相应的知识及管理经验。《农业用地法》规定，保护区内的土地应优先用于农业，如要划出保护区或改为非农用途，必须经农业保护委员会批准;农业保护委员会的决策必须公开、负责，必须让公众发表意见;各级政府在制定当地规划及法规时必须考虑土地保护的重要性，支持农业的发展;基础设施建设必须避开良田，如无法避开，也要在和建造时将其对农业生产的负面影响降到最低。 1978年魁北克省颁布了《农地保护和农业活动法》，成立了魁北克农地保护委员会。法律赋予了委员会很大的权力，委员会的使命是保证后代人拥有足够的农业发展用地，它的职责是保护农地保护区。人们在农地保护区中从事其他非农活动，要向委员会提出申请。每一项申请首先要得到县、镇的批准并符合已有的各项程序，委员会请专业人员就提出申请的活动对农业的影响进行反复论证，最主要的标准是该项申请改变了土地用途后要有可见的实用性，要符合发展规划和城市发展界限的规定。一项非农用途的申请要得到许可，还要证明在当地除了在农地保护区内没有其他地方适合进行该项活动，委员会在做出决定时，出发点是服务于保护农用地和农业活动的目的，但也会考虑到地方的一些特殊因素。委员会对申请进行审核必须依据以下的准则和因素:该土地和附近土地的土壤潜力;土地可能的用途是以农业为目的;对该申请许可后，对已有的农业活动造成的影响，对附近土地上农业活动的可能影响;一些法律和法规对该项申请活动的限制，如对环境的影响，对牲畜的影响;保护农业合作社和农场经营的一致性;在当地对保护水资源和土壤资源的冲击;为农业基础设施的建造提供足够的空间;由市镇、联合会、公众团体和为公众服务的机构等提供的对经济发展的影响报告。 委员会可以依据的准则和考虑的因素:申请与发展规划不一致，或者与县、联合会和委员会有关土地利用目标不一致;申请被拒绝后对申请者的影响。审批意见最终由委员会作出。如果申请被委员会否决，继续上诉的结果一般仍是被否决。委员会有权对未经许可的非农活动进行制止。除此以外，委员会还对法律的执行情况进行监督，对政府涉及农地保护和农业活动的管理政策等提出建议。 委员会的委员和主席经选举产生，定期换届。委员会还雇用专职人员进行法律、专业咨询。20多年来，委员会与各县和镇建立了牢固的关系，他们之间的合作是相当重要的，共同保证了农地保护计划的实施。除此之外，法律还对提出申请的程序、审批程序、公告、罚则作了严格详细的规定。 (3)划定农业保护区,对农地用途改变进行严格限制 为了解决城市化进程对土地需求量急增所带来的矛盾，强化土地资源管理，保护好耕地，不列颠哥伦比亚省早在1973年制订了《农业用地法》并建立了农业保护区。经过几年各市镇之间以及各市镇与省的反复协调，至1978年，不列颠哥伦比亚省被保护的农田涉及28个地区，农田储量共有470万公顷，占28个地区总面积的4.7%，占大温哥华地区总面积的12.5%。被保护的农田包括了不列颠哥伦比亚全省农田总量(根据《加拿大土地清查》，包括农业用地的1等至4等)的近80%，在这些等级之外的许多质量很差的土地也被包含进来。政府对保护区内土地的使用和保护以法的形式作了明确的规定。 魁北克省在20世纪90年代对《农地保护和农业活动法》进行了修订，进而对70年代划定的农地保护区进行了修编。农地保护区是政府确定的在本地区内为农业需要保护的农业土地以及其他土地。至1998年，农地保护区的面积共634万公顷，与70年代相比减少了16万公顷，涉及1119个市镇、94个县、两个大都市区。 为了保证农业活动优先，魁北克省法律规定了在农地保护区中受限制的非农业活动，除非委员会许可，以下活动是禁止的，包括:在土地上进行非农目的的活动(建住宅、商业、 工业或基础设施);砍伐糖枫林中的枫树或利用糖枫林进行除枫糖生产以外的任何活动(除非由于森林管理的需要);影响了土地细分，即转让了一块土地的所有权同时还拥有相邻地块的土地或被视为是相邻地块(两个地块被公共道路、铁路、公共设施所分开被视为相邻)的土地;移走表土。法律也规定了不需要通过委员会认可的情况，包括:一个主要从事农业生产的人，在自己的土地上为自己、孩子或他的雇员建造住宅;农业合作社或合作者在其共同拥有的土地上，为其股东或成员建造住宅转让100公顷或以上的土地，他拥有剩余的相邻土地至少有100公顷的;扩建在法律开始实施以前建造的住宅;一个人拥有的土地由一些相邻的非农业空闲用地组成，大于100公顷，在其上建造住宅的;土地由一个所有者转让给另一个所有者，连带的已获得的权利一并转让。 安大略省农用地约1243万公顷。对农用地的保护也相当严格。《政策宣言》要求在总体规划中单独列出农用地，划定农用地区域，阐明保护农用地、限制其改变用途的政策。为实施对农用地的合理利用和保护，安大略省还根据土地的耕作条件，将土地分为7个等级。1,3级土地适宜于常年耕种，适合所有或主要大田作物的生长;4级可以常年耕种，但不太适合大田作物生长;5级不适宜常年耕种，只适合种植牧草类作物;6级仅适合生长牧草;7级没有农业价值。政策要求对1,3级土地实行严格保护，限制用途转变。 4.政府在防止土地退化方面所采取的措施 加拿大没有真正的沙漠，只有2.6万平方公里的沙丘，不到其全国国土面积的0.3%，但很大一部分国土处在干旱、半干旱地带，沙尘暴和旱灾的危害不断，特别是位于中南部的马尼托巴、萨斯喀彻温和艾伯塔几个以草原为主的省份，由于风蚀，每年至少损失1.61亿吨表土，每年风蚀对于几个草原省份农牧场造成的损失高达2.49亿加元。 受20世纪30年代美国大平原地区风沙尘暴的影响，为了应付本地频繁的沙尘暴、普遍的干旱和弃耕问题，为了保护土壤，防止土地大面积退化，1935年，根据加拿大国会的一项法规，成立了大草原地区农场复垦管理局。最初的目的比较单一，只是为了控制土壤流失，但是，后来的职责范围得到了迅速的扩大:“保障马尼托巴省、萨斯喀彻温省和艾伯塔省干旱与沙尘暴影响地区的复垦，并在上述地区开发、创办农场行业、林场、水源、土地利用以及国土整治等那些能够尽可能保证经济安全的体系”。大草原地区农场复垦管理局不仅是一个领导机构，同时也为应付早期沙尘暴战役提供了大量的人力和设备。 自20世纪30年代开始，联邦政府和省政府都启动了大批土壤保护项目，大部分计划和项目都是通过农场复垦管理局实施的。1983年，农场复垦管理局发表了一份题为“加拿大大草原地区土地退化和土壤保持问题”的报告。报告认为，大草原地区面临的最大威胁就是风蚀、水蚀、盐碱化和土壤养分损失等问题。这项评价为该地区后来的大批土壤保持项目奠定了基础。非政府组织和其他集团为此也做出了巨大贡献。 20世纪90年代末期加拿大实施了国家水土保持计划(简称水保计划)，为期3年，2000年3月31日结束。这是联邦政府和省政府共同实施的项目，除了传统的一些土壤方面的问题以外，该计划着重强调与水问题有关的各种环境问题。重点涉及河岸地改造和草场改良两大目标。为了保护人畜、野生动物以及灌溉水源，首要的问题就是制定最佳的土壤保持和河岸地管理。为此，在河岸地区开展了多项以涉及维护或改善水质为目的的牲畜和耕作管理等内容的一系列活动。特别要提及的是，加拿大大草原地区农场复垦管理局负责提供技术 资料，提供与河岸地管理及水质保护有关项目的支持，并为城镇当局和当地非政府组织提供资金支持。大部分项目都与生产者、土地使用者以及社区直接合伙实施，鼓励合作伙伴优先考虑未来水土保持项目，支持他们优先开展河岸改造项目。加拿大全国拨出1000万加元，研究农业土地利用对于水质的影响。政府公布，从1995年联邦预算中拨给加拿大改革与农村发展基金的6000万加元中，划出经费支持水保计划。该项计划目的在于支持加拿大的可持续农业开发。大草原地区通过农场复垦管理局，已经向合格机构拨出300万加元，实施水土保持项目，重点是水质问题。艾伯塔省已投入120万加元，解决农家肥管理和河岸阶地的管理等一些基础性问题。 “永久保护计划”是1989年专为大草原地区各省颁布的一项3年计划。根据卫瑟等人(1996年)的资料，根据加拿大土地分类，属于过度地带4级、5级、6级的土地被确定为选择利用的土地。政府出资鼓励农民种植适宜的农作物。“永久保护计划”让加拿大政府花费7400万加元，但该计划的效益远远超过原有投资。除了政府获得一定的效益外，社会得到的效益规模更大。1996年估计，该项目1993年一年带来得收益是1180万加元，相当于政府粮食保险、农民固定基金及其他费用的总数，其他的效益如减少了土壤退化，提高了水质，增加了野生动物栖息地，节约了地方政府用于清理公路导洪、排水系统的风积、洪积泥沙的费用。“永久保护计划”的独到之处在于，它有一套激励机制，和它所建立的报账制度，已经纳入计划设计之中。特别需要提及的是，大草原地区的任何一户农民，如果他们选择长期的，改变每年种植作物的土地利用方式，进行多年饲草种植或造林经营，他们都有资格申请财政支持。起步阶段，每公顷支付50,125加元不等，这要看农民签定的是10年还是21年的种草或是造林合同。待人工草场或人工林地植被建立以后，根据市场同类土地的标价，所有款项一次付清。允许农民继续使用合同承包的土地放牧或打草。“永久保护计划”证明了它深受广大农民的欢迎，并及时得到扩大，现已扩大到包括不列颠哥伦比亚部分地区在内的其他地区。合计起来，“永久保护计划”已经成功签定了1.5万份合同，其中64%属于21年的长期合同，共有521998公顷过度地带的季节性粮食生产地已经转换成多年生产的饲料基地或其他用途。毋庸置疑，广大的农民最终会从这一项目的实施中获取巨大的收益。政府认识到，农民参与类似项目，就是看激励机制是否适当可行，所以，所有合同中都有一款“例外条款”，允许那些他们自己认为有必要终止合同的农民，根据现行的偿还条例，撤回合同。决策者们完全明白，有必要监督项目的实施，以保证农民确实在其土地上发展人工草场或者开展人工造林。 1937年开始实施的“公共牧场计划”主要目的是为了恢复严重侵蚀的土地。目前已有14.5万公顷的劣质地改造成了草地。“公共牧场计划”是农场复垦管理局在大草原地区实施的最大的计划之一，也是实施期限最长的土壤保持项目。整体来说，过去几十年来，草原牧场开垦的比率稳步下降，数量可观的过度地带的耕地已经永久性地退耕、还林还草。总的原则就是，不宜耕种的土地全部退耕，用于发展养牛牧场。据观察，植被群落的多样性，既易于全面恢复植被，又可抵抗大旱。普遍认为，在大草原地区实施最佳土壤保持和河岸地管理措施，是保护人畜、野生动物和灌溉水源的最基本措施。大部分农民和小乡镇、社区都已认识到良好环境管理的必要性。目前实施的所有项目都要求农村的土地拥有者(土地承包人)继续维持或新辟野生动物栖息地。流域地区要保持良好水质，就需要经常控制地表径流，控制河岸地区牲畜自由通行，减少牲畜在河岸地区滞留的时间。因为，每一条流域都有其独特的问题。农场复垦管理局的工作人员在帮助土地使用者和乡村、社区确认适宜措施、方法方面做了大量的工作。