土地家庭承包制与土地私有化_曹锦清

社会科学版 SHEHU IKEXUEBAN 出现中国历史上屡见不鲜的土地兼并。在我们 国家的农民工,还不可能有稳定的非农就业,以 及国家没有能力建立一个可以覆盖全体农民的 社会保障系统的这样一个发展阶段,允许土地 承包经营权的流转,事实上等于是拔掉现存的 社会安全阀,剥夺农民仅有的社会保障。这一 政策也与我国的发展模式的内在规律相矛盾。 正因为如此,这样的 �改革 �措施应该缓行。 土地家庭承包制与土地私有化 曹锦清, 华东理工大学社会发展研究所所长 教授 随着十七届三中全会 �决议 �的公布,前些 日子围绕着 �第三次土改 �或 �土地私有化 �的 热议有望暂时冷却下来。说其 �暂时 �是因为 要求土地私有化的理论及其背后的各种社会力 量决非随一纸决议而消失。说其 �冷却 �,是因 为 �决议 �用明确的语言重申: �土地家庭承包 制 �是中国农村的基本经营制度,是党的农村 政策的基石, �必须毫不动摇地坚持 �。 为什么要 �毫不动摇地坚持 �这项事关中 国改革开放全局的 �土地家庭承包制 �? �决 议 �给出两大理由:一是该制度 �适合社会主义 市场经济体制 �;二是 �符合农业生产的特点 �。 这两个理由是否充分和有效, 笔者不作评论。 依笔者之见,中国在现阶段及今后相当长的时 间内 �必须毫不动摇地坚持 �这项农村基本制 度,有一个十分重要,也十分简单的理由:土地 (耕地与宅地 )承载着亿万农户 �社会保障 �的 重大责任。在笔者的记忆里,是温铁军先生最 早提出土地与亿万农民生存、失业与养老保障 之间的关系。只要我们还无力将 8亿农民的失 业和养老保障从承包地上剥离出来,交由国家 财政来承担,那么土地就不能私有化。笔者把 �土地保障论 �称之为 �铁军 �发现的 �铁律 �。 笔者注意到 �决议 �对此项农村基本经营 制度不再使用 �土地家庭承包责任制 �的完整 述,而是用 �家庭承包经营 �、�土地承包经 营 �的表述方式。这是偶然的疏忽, 还是有意 为之,不得而知。或许取消全部农业税费后,由 农户承包的土地不再承担什么 �责任 �了。 80 年代初,我们废除了人民公社制度,全国农村推 行土地家庭承包责任制。那时的政策制度者们 清楚地意识到:农户在承包土地的同时, �承 包 �了一组 �责任 �。一是对国家的责任,即交 纳农业税 (后又增加农业特产税 ) ;二是对已废 除的 �公社集体 �承担的责任,即向乡镇政府提 交五项统筹。三是对村集体承担的责任,即提 交三项提留。到 2006年末,这三项责任在全国 范围内取消了。三项责任从承包的土地上剥离 出来交由中央与地方两级财政来承担。对于中 国农民与土地来说,可谓三千年未有之大解放。 但农户所承包的土地从此不再承担任何责任了 吗? 温铁军说,还有一项更为繁重,解决起来更 为困难的责任,那就是亿万农民基本生存、家庭 养老和失业保障的责任。所以,我们还得把这 项农村基本制度老老实实地称为 �土地家庭承 包责任制 �。 已富裕起来且富有同情心的城里人说,国 家能否将亿万农民兄弟的养老与失业保障也从 土地上剥离出来,与城里人同享此 �国民待遇 � 呢? 笔者的回答是三句话:一是 �应该 �; 二是 暂时还做不到;三是随着国民经济的发展与财 政增加,逐渐达到 �应该 �。补充一句:谨防 �欲 速不达 �或 �好心办坏事 �。 2006年取消农民全 部税费负担, 县、乡、村三级总共少收了 1 500 亿元左右。该年国家财政总收入近 4万亿,中 央与省两级财政补得起这笔钱。自 2006年后, 农村九年义务制教育经费也由政府财政来负 担,以防 �大病返贫 �为主的农村新型合作医疗 逐步覆盖全国乡镇。 �决议 �提出,按个人出一 点,集体、国家补一点的办法,到 2020年建立起 农村养老保险。但关键在于涉及亿万农村工的 失业保险, �决议 �只提出 �扩大农民工的工伤、 医疗、养老保险覆盖面,尽快制定农民工养老保 障关系转移接续办法 �,根本没有提及 �失业保 障 �问。事实上,在官方 �失业人员 �的统计 上,只涉及城市户籍人口,从未将非城市户籍的 农民工或农民列入 �失业 �统计的范围。似乎 农民拥有承包地便处于 �稳定就业 �状态。为 什么现在还不能取消明显带有歧视性的城乡分 割的户籍制,关键也在于内含在城市户籍内的 诸多社会保障,尤其是失业、养老保障无力赋予 进城打工的农民。非不为也,是不能也。 �决 议 �只提及 �放宽中小城市落户条件,使在城镇 6 第 23卷 第 1期 总第九十五期 稳定就业和居住的农民有序转为城市居民 �。 在 1. 5亿农民工中,具有稳定就业、较高收入, 因而能购、租住房的人,只是一个少数,他们有 能力 �自动长入城市 �。 在中国的工业化、城市化进程中,城市化将 长久地滞后于工业化,这是一个颇具中国特色 的现象。此处所谓的 �工业化 �是指 �农民 �脱 离农业进城打工。 �城市化 �是指在城市获得 稳定就业和居住的 �农民 �。绝大部分农民工 的就业是不稳定的、高流动的,无力拥有高价的 城市住房。也就是说,他们只是进城打工,而无 法完成城市化。城市的高价住房和无失业保障 将他们挡在 �城市化 �外。他们的住房只能建 在家乡的土地上, �失业保障 �只能由他们承包 的土地来承担。由 �农民工 �这一奇怪称谓组 成的全新社会阶层在中国整个社会转型期内将 长久存在。这一庞大阶层的 �前锋 �会自动地 �长入城市 �,但绝大多数农民工将长期往返城 乡之间,并在一定年龄段回退到农村。这是一 个 �事实判断 �,任何 �价值判断 �都必须考虑到 这一难以令人乐观起来的事实。我们为什么要 搞新农村建设,为什么要坚持土地承包制,反对 土地 (包括宅地 )私有化,一个重要而充分的理 由在于,确保在城市 �失业 �的农民工返回农村 时,有房、有地且有一个较好的生存环境。 主张土地私有化的人士,都拿保护农民权 益,提高农民收益来说事。有些经济学家说,三 农问题的核心是土地产权不清,只有土地私有 化,才能抵制地方权力对土地的圈占,只有土地 私有化,才能使土地这一重要生产要素自由流 动,合理配置。有人说,应赋予农民土地 (包括 宅地、房 )抵押权,只有这样才能解决农民小额 贷款问题。还有种种高论,不必在此一一开列。 事实上,已经运行三十年的土地家庭承包责任 制确实存在各种问题与矛盾,如就确保稳产高 产必须的大规模农田水利建设而言,土地家庭 承包制肯定不如人民公社体制。规模狭小、雷 同的承包制小农经济与国内外大市场的连接问 题一直存在着。随着农村青壮年脱离乡村与农 业,中国宝贵的土地资源的闲置与粗放使用也 一直是个问题。小块土地通过自愿有偿转包能 否普遍地向 �适度规模经营 �发展,也有不少困 难。如果 �城市 �无力为他们提供城市化的成 本,那么单凭小块承包地实难支撑起 �生活宽 裕 �的 �全面小康 �。问题的关键在于,土地私 有化能否解决上述问题,尤其能否解决私有化 鼓吹者们提出的那些问题。答案只有一个:不 可能。依笔者之见,一旦中国的土地私有化,中 国历史上不断重复的土地兼并问题必定再次出 现。市场与资本一定会利用土地私有化而展开 一场惊心动魄的 �原始积累 �过程:千百万农户 与他们的小块土地相分离的过程。自然经营的 风险与市场价格波动的风险一定会协助资本去 执行这一流淌血泪的分离运动。结果是造成农 村的两极分化:一极是资本与土地集中;一极是 失地、生活又无法被城市吸纳的 �三失农民 �。 假定土地私有化就能更好地保障农民的权益与 收益,这是对世界历史,尤其是近代社会转型史 的惊人无知。中国改革开放三十年,经济持续 增长的同时,社会总体保持稳定,土地家庭承包 经营制度是一个最基本的原因。它是中国农村 社会,进而全中国社会保持稳定的一块重要 基石。 用 �社会保障 �来为现行农村土地制度作 辩护,内含着这样一个前提:随着中国经济与财 政持续增长,国家有能力将全体农民的社会保 障彻底地从土地上剥离出来,并成为国家对农 民承担的义务。加上城市有能力为转移到城市 的农民工提供稳定就业与住房 (无论以什么方 式获得住房 ) ,那时,我们便可着手对这项农村 基本制度作重大调整,以便更好的适应现代农 业发展的需要。包括在一组法律严格约束下的 土地私有化。任何制度安排,恰如衣物,总会穿 旧,土地家庭承包制这项农村基本制度,总有一 天完成自己的历史使命而退出舞台。但在目前 及今后一段时间内,我们必须毫不动摇地坚持 此项基本制度,必须毫不含糊地反对土地私有 化。 特殊国情下的中国农地集体 所有制 潘维,北京大学 中国与世界研究中心主任 教授 自进入 2008年 9月,在中国共产党十七届 三中全会召开前夕,一些 �专家学者 �和城市流 7