日本城市规划中的公众参与

日本城市规划中的公众参与 王 郁 (上海交通大学国际与公共事务学院 , 上海 200235) PUBL I C PART I CI PAT I ON AND URBAN PLANNI NG I N JAPAN WANGYu (School of International andPublicAffairs, Shanghai JiaotongUniversity, Shanghai 200235,China) Abstract: After ahistorical overviewonchanges of publicparticipation inurbanplanningandsocial andinsti- tutional environment in Japan after 1950s, this paper provides an analysis onmain characters andforms of participatory planning. By il lustratingtheprocess andorganizational framework in participatory community planningandcity master plan, this paper discusses theproblems and influenceof participatory urban plan- ning, andaims toexploreits inspirationof Japaneseexperiencefor China. Keywords: publicparticipation, urbanplanning, community development, community planning 文章编号 : 1003- 2398(2006)04- 0034- 05 提 要: 本文首先回顾、总结日本在20世纪50年代 以后公众参与城市规划的发展历程以及社会环境、制 度环境的变化 , 分析近年来公众参与城市规划的主要 模式和特点 , 针对公众参与地区规划和城市总体规划 这两种主要形式 , 深入分析、探讨组织框架、程序设 计、制度建设等方面的特点和存在的问。最后 , 阐 述公众参与的开展对城市管理和城市规划体系的影响 , 总结日本公众参与城市规划的经验及其对中国的启示。 关键词 : 公众参与 ; 城市规划 ; 社区建设 ; 地区 规划 中图分类号 : T U984 文献标识码: A “ 公平和效率”是衡量城市政府治理能力的重要标准 , 也是城市管理的主要原则。随着城市中的经济、社会利益的 日益多元化 , 要保证社会的公平和稳定发展 , 迫切需要建立 各种技术的、经济的、制度的手段对城市发展中各种价值利 益的矛盾与冲突进行协调 , 使得社会的各个组成部分和利益 相关者对于城市经济社会活动运行规则的建立以及对于城市 未来发展方向的选择达成认同和共识。而在严密的法定程序 下进行的公众参与城市规划 , 作为一种社会价值判断的过程 与形式 , 使得政策的制定能够更加公平合理的对社会全体的 各种共同价值利益做出取舍选择与决定。 公众参与是社会发展过程中城市管理的客观需要和必然 趋势 , 而不是民主制度的装饰品 , 也不是一个简单的口号 , 它需要培养公众的参与意识 , 提供必要的技术支持 , 更需要 健全的制度建设。在我国 , 从 1990年代就已经开始的社区 建设中的市民参与, 到近年来开始在规划编制中引进听证制 度 , 可以看到公众参与城市规划已经起步 , 相关制度建设已 经有所进展 , 但在很多具体的制度和技术操作手段等方 面仍存在着诸多问题有待健全。 本文首先回顾、总结日本在 20世纪 50年代以后公众参 与城市规划的发展历程以及社会环境、制度环境的变化 , 分 析近年来公众参与城市规划的主要模式和特点 , 针对公众参 与地区规划和城市总体规划这两种主要形式 , 从组织框架、 程序设计、制度建设等方面深入分析、探讨其特点和存在的 问题 , 最后, 阐述公众参与的开展对城市管理和城市规划体 系的影响 , 总结日本公众参与城市规划的经验及其对中国的 启示。 1 公众参与的发展历程和社会背景 近代日本的城市规划 , 一直是中央集权体制下作为政府 的公共项目 , 通过强有力的行政手段的推动得以制订并有效 实施的。直到 1960年代, 随着《 地方自治法》的公布实施 , 地方政府在城市规划方面的自治权才真正开始得以实现。 1960年代, 在以反对公害、消费者问题、自然保护等为 主题的市民抗议运动广泛开展 , 改革型地方政府逐渐增加的 社会背景下 , 公众参与城市规划开始起步、萌芽。1968年 , 新《 城市规划法》和《 建筑基准法》全面修订。其中最重要 的修订内容之一 , 就是明确了“ 城市规划决策权移交给都道 府县知事及市町村级政府”, 这使得地方政府在规划决策方 面的自主权进一步扩大。同时 , 新规划法还增加了在规划编 制和决策审议阶段引进公众参与程序等的相关内容。虽然该 法在公众参与机制和法律依据等方面的内容还存在较多的问 题 , 但当时的修订已经为各种市民活动得以广泛开展建立了 坚定的制度保障。 1970年代, 改革型政府的各种政策已经得以实施 , 市民 积极参与下的城市规划、建设广泛开展 , 一直以来的以城市 基础设施建设、大型综合开发、物质环境规划为中心的城市 HUMAN GEOGRAPHY Vol.21.No.4 2006/834 2006年第 4期 总第 90期人文地理 规划, 开始转向以居住环境改善、街区规划、社会规划为中 心的“ 社区建设”。不仅是中央政府或都道府县政府 , 更基 层的区市町村政府和广大的市民 , 也应该成为社区建设主体 的意识逐渐普及。这一时期的市民运动的目的和主题 , 不再 仅仅是单纯地反对政府的各种政策和规划 , 提案型、建议型 的市民运动日益活跃。从这一时期开始 , 自下而上的市民自 发的参与型社区建设的萌芽已经出现。 1980年, 随着《 城市规划法》和《 建筑基准法》再次相 继修订 , 地区规划制度开始实施。所谓的地区规划制度 , 就 是将社区或街区内包括居住区道路、小公园、建筑物布局、 性质、形态等社区和街区的主要构成要素的布局 , 以千分之 一的详细规划的形式确定下来 , 并以此为依据 , 对街区中的 建筑开发和土地使用进行控制管理的一种规划形式。不仅是 在规划内容和形式上的创新 , 这一规划制度还在规划决策程 序上充分保证了区市町村地方基层政府的决策权和公众的参 与权。在这样的制度环境下 , 以区市町村基层政府为主体、 市民参与下制定地区规划和社区规划的活动开始逐步制度 化。 图 1 市民公益活动的资金来源 Fig. 1 Financial Resources of CitizenActivities 与此同时, 在一些区市町村 , 市民们自发地制定了“ 社 区建设条例”, 组织自主性的“ 社区建设会”, 发起各种 学习活动和社区规划编制活动 , 而区市町村政府也配合这些 活动 , 或派出专家提供咨询 , 或提供各种资金补助。可以 说 , 各级政府开始积极地支持市民参与社区建设和城市建 设 , 各种扶持政策和手段日益完善 , 是这一时期的主要特 点。另一方面 , 随着政府扶持政策的完善和充实 , 在以市民 为主体的参与型社区建设活动中 , 包括规划咨询公司在内的 各种企业的参与日益增加。各种规划咨询公司作为市民组织 与政府之间的中介 , 在为社区提供规划咨询服务上的社会需 求也在逐渐增长。 如果说前一阶段的公众参与还主要局限于对政府提出的 规划提出意见和建议并参与实施的话 , 在 1990年代随 着公众参与和社区建设活动的日益成熟和深入 , 有越来越多 的市民参与的社区建设和开发活动已经超出了这种政府主导 型公众参与的局限性 , 从规划、到实施和管理都是以各种市 民团体为主体的开发项目进一步增加。其中既有居民自发组 成合作社或其他形式的组织 , 进行合作型住宅改建、社区环 境改善和生态环境保护等的活动 , 也有居民自发组织协议会 等社区组织编制社区或街区规划、促进社区建设的活动。对 于一些政府无法资助或不便于直接资助的市民活动 , 开始出 现了一些新的援助型组织和制度 , 以便政府和企业站在中间 的立场为市民活动的开展提供各种扶持和帮助 , 这主要包括 了资金和技术两方面的内容。 在技术援助方面 , 有“ 社区建设中心”、“ 社区建设 NPO”、建筑和城市规划的各种专业团体、大学、研究所等 作为参与型社区建设的中间力量, 为市民组织和活动提供技 术咨询、信息提供等帮助。在资金扶持方面 , 如图 1所示 , 市民公益活动的资金来源主要分五种类型 , 一种是政府预算 内的各种财政补助 , 第二种是政府设立的基金或社团提供的 资助或捐款 , 第三种是由财团或公益信托提供的资助 , 第四 种是各种直接的捐款和捐助 , 第五种则包括一些其他形式的 资金帮助[1]。 2 公众参与城市规划的主要模式和特点 根据不同的划分标准 , 参与型城市规划的形式可以分为 多种类型。按照活动的内容可以分为各种规划的参与以及开 发活动的参与 ( 自发的合作型住宅开发或商业开发项目等 ) 等 ; 根据活动的规模大小 , 可以分为总体规划编制的参与、 地区规划编制的参与、道路公园等单体设施规划的参与等 ; 根据参与的阶段性 , 可以分为调查阶段的参与、方案阶段的 参与、审议阶段的参与和决策阶段的参与等。 在城市总体规划、地区规划等的公众参与中 , 倾向于通 过一段时间的磨合 , 在居民和政府部门之间进行充分讨论和 协商的基础上 , 最后就城市或地区、街区的发展方向、政策 等问题达成共识。公众参与城市规划的制定 , 较多是通过自 发组织、自愿参加的各种社区建设协议会以及城市规划协议 会等形式来实现的。规划内容越具体 , 综合性越强 , 与市民 的生活越贴近 , 参与就越容易达到深入的程度。 但是不同规划编制阶段的参与 , 也有不同的形式。规划 的调查、研究、方案编制阶段的参与较多是通过长期参加城 市规划协议会活动或讨论会等形式 ; 而在规划的审议阶段和 决策阶段的参与则局限于听证会、公开讨论会、市民问卷调 查、提交意见书等临时性、短期的形式 , 参与程度和参与人 数也都仍十分有限。 从整体的情况来看 , 社区一级的规划参与的开展较为普 遍和广泛 , 参与的形式也较为稳定 ; 通常以协议会的形式较 为多见 , 大多是从调查到决策的全过程参与模式。而城市总 体规划等宏观战略性规划中 , 参与的形式较为多样化 , 总的 来看, 还是审议阶段的、短期的参与较多 , 而调查、方案制 定阶段的、长期的参与较少 , 而且由于掌握的专业知识和相 关信息有限 , 对于市民来说参与的难度也更大。 HUMAN GEOGRAPHY Vol.21.No.4 2006/8 35 王 郁:日本城市规划中的公众参与 chenyang chenyang 3 地区规划中的公众参与 从地区规划的编制程序来看 ( 见图 2) , 首先 , 在地区 规划开始编制的初期阶段 , 地区内居民首先需要对于本地区 建设中的优点、缺点以及今后的发展目标和任务、包括区市 町村政府的想法和思路进行分析、讨论。在这一阶段 , 许多 区市町村政府都设立了专家派遣制度 , 为社区提供技术性帮 助。此后 , 居民需要和区市町村政府一起合作 , 从地区规划 的编制目录中选择有针对性的内容 , 并制定相应的规划方 案。根据《 城市规划法》的程序规定 , 由居民和区市町村共 同商讨制定的地区规划方案 , 要经过一段时间的公示 ; 公示 期间, 相关团体或个人可以以意见书的形式 , 提出自己的意 见。之后 , 区市町村的城市规划审议会和东京都城市规划审 议会审议通过后 , 地区规划才可生效执行。在制定了地区规 划的地区 , 地区规划就成为地方规划行政部门对各种建筑行 为和开发行为进行审查的重要依据。 如图 3所示, 在市民参与地区规划的编制中 , 社区建设 协议会这一社区组织起着十分重要的作用。这一社区组织是 由社区内居民自发组成、自愿参与 , 以促进社区建设和环境 改善为目的的自治性组织。作为社区内部的协调机构和居民 之间平等地交流意见的平台 , 社区建设协议会具有极为重要 的意义。协议会通常设有常务委员会来组织居民大会等活 动 , 协议会的会议以公开会议的形式举行。为了保证组织的 开放性 , 任何时间、任一居民都可以随时加入 , 多数的协议 会对于会员不收取任何形式的会费 , 其活动费用通常是依靠 政府资助来解决。同时 , 协议会还会通过分发宣传单、举办 各种寓教于乐的活动、问卷调查等各种形式 , 开展宣传 , 鼓 励居民加入 ; 对于非会员的居民也会通过问卷调查等形式 , 听取他们的意见。 社区建设协议会是否能够代表地区全体居民的意见 , 对 于社区规划的民主性和合法性具有极重要的影响 , 因为对于 社区未来的发展达成共识是市民参与社区建设的目标之一 , 但满足所有人利益诉求的目标在现实中往往是难以实现的。 因此, 规划方案制定和决策阶段的程序和形式 , 往往成为社 区建设协议会的中心问题。为最大限度保证社区决策的民主 性 , 从尊重包括少数意见在内的所有居民的发言权的原则出 发 , 大多数的协议会并未简单地采取“ 少数服从多数”或以 委员会为名义的表决方式 , 而是对于出现意见分歧、未能达 成一致共识的内容 , 大多采取了在方案中尽量保留不同意 见 , 由规划行政部门负责从更为宏观的角度和技术性要求出 发进行规划内容的最终决定 [2]。但这种仍然由行政部门进行 最终决策的方法也使得地区规划的合法性和民主性受到了一 定的质疑[3]。 另外, 如东京都的世田谷区采取了地区规划和街区规划 的两种制度。街区规划汇集了居民各种不同的意见 , 不具有 法律约束性 , 而是作为一种乡规民约对社区内居民的开发活 动起到引导的作用 , 但在必要的条件下 , 经过法定的审议程 序、即区政府和都政府的审议之后 , 街区规划的部分内容也 可以作为法定地区规划的补充得到法律认可。从 1980年代 到 1999年为止, 东京都 23区以及各市町村先后共有 313个 地区规划已经制定完成 , 并已通过审批。在世田谷区 , 到 2002年为止 , 已有 65个地区或街区制定了地区规划 , 规划 范围约达 976ha; 另外 , 区内还有 77 个街区、共计约 1415ha的街区, 同时制定了街区规划[4]。 图 2 地区规划的编制执行过程 Fig. 2 Process of Community PLanning 图 3 地区规划编制的具体步骤 Fig. 3 DetailedProcess of Community Planning HUMAN GEOGRAPHY Vol.21.No.4 2006/836 2006年第 4期 总第 90期 人文地理 chenyang 4 城市总体规划中的公众参与 1992年《 城市规划法》修订之后 , 区市町村一级的城市 总体规划的制定得到了制度化保证的同时 , 规划编制过程中 的公众参与也有了更完善的法律依据。根据《 城市规划法》 的规定, “ 区市町村级政府在确定本地区城市规划的基本方 针之前 , 必须以召开听证会等形式、采取必要措施听取征求 市民的意见”。关于规划制定后 , 法律规定“ 区市町村在确 定了基本方针之后必须立即向社会公布 , 并通知都道府县知 事”。 根据有关研究调查 , 到 1998 年为止东京都 23 区内有 16个区先后制定了总体规划[5]。大多数的区政府在制定总体 规划的过程中 , 采取了不同形式的参与手法 , 根据其程序的 特点, 可以分为两种类型 , 即早期参与型和中期参与型。早 期参与型是指在规划编制的早期阶段 , 即现状调查阶段 , 市 民就开始参与到编制工作中来 , 而中期参与型则多是到方案 完成后的评议阶段 , 才开始出现市民的参与。其中 , 早期参 与类型仍为多数。 在实际操作中 , 总体规划中的公众参与 , 一部分是通过 参加各区政府组织的规划审议会、规划编制委员会或各类规 划协议会等的会议 , 但市民参与的机会十分有限 , 只有少数 的协议会设置了几个可以自由应征的市民委员的席位 ; 而且 由于这些组织的成员中多数是政府部门的专业人员或专家学 者等 , 在以专家为主要成员的会议中 , 一般市民难以参与讨 论, 意见较难得到反映。另外 , 大部分的市民只是通过一些 宣传或者参加规划说明会得到有关规划内容和审议程序 等的信息 , 规划的宣传渠道仍然有限 , 相关的宣传工作还不 充分。这样的情况反映出 , 目前总体规划编制中公众参与的 体制还未能形成 , 市民与政府之间的互动交流还未能全面开 展 , 而仅仅是政府向市民提供相关信息的单向交流 ; 而这种 单向交流的目的也更倾向于帮助市民更多地理解有关政策 , 使得政策的实施更加顺利。因此 , 可以说 , 目前城市总体规 划的决策模式仍然是政府主导型的模式 , 而不是真正的参 与。 为了促进规划编制、规划审议过程中的公众参与 , 近年 来“ 市民委员制度”日益增多。这种制度是在有关规划审议 的会议及委员会中 , 通过公开招募、自由应征的方式 , 设立 一定的市民委员席位的手法。设立市民委员的审议会 , 主要 包括了所有作为政府咨询审议机构的常设机构 , 以政策制定 或公共项目规划编制为目的开展活动 , 拥有固定的委员 , 持 续定期召开会议等形式的活动。 虽然在各地的地方法规以及政府规定中虽然大多没有明 确的相关规定和法律依据 , 但根据有关机构对市民委员制度 实施情况的调查结果表明 , 在东京都市圈的一都三县共计 143个地方自治体范围内 , 85.3%的地方自治体建立了公开 招募、自由应征的市民委员制度 ; 在各种审议会中 , 有约 10%吸收了市民委员。审议会中 , 市民委员所占的比例平均 在 10-30%之间 ; 有 7%的审议会中 , 市民委员的比例达到 50%以上。关于市民委员的作用 , 大部分的政府部门都表 示, 希望市民委员能提供与市民日常生活密切相关的、与专 家不同的信息和意见 , 以此作为政策和规划制定的参考[6]。 市民委员制度的实施情况同时也反映出 , 这一制度的效 果和意义首先在于使得政府部门听取到广泛、细致的市民意 见的同时 , 有利于开展双向的意见交换和沟通。这一制度改 变了过去政策和规划制定程序中的封闭性 , 使之更趋向于开 放、透明 ; 市民对政策和规划的意见更大程度地得到了反 映 , 同时也提高了市民对于政策规划的信赖度 , 城市规划作 为公共政策的合法性和正当性也相应得以提高。这一制度的 另一个重大意义在于培养市民中的社区建设人才 , 并通过市 民委员的宣传 , 进一步推动政策规划的实施。 但另一方面 , 市民委员制度也存在一些缺点 , 这些问题 主要表现在 , 虽然这一制度的优点是有充足的时间听取市民 委员的意见 , 但工作时间条件的限制使得参加者的范围十分 有限 , 参加者大多是退休人员或家庭妇女 , 其他职业和年龄 的市民的意见难以得到反映。这也是自由应征式抽取参加者 的方式与从居民中随机抽取参加者的审查员制度之间的较大 的区别。此外 , 在相关的会议规则和会议运作方式的制度设 计方面 , 也不是十分完善 ; 如何启发市民委员的潜力、在会 议中开展更有成效的讨论 , 是保证市民委员制度成功实施、 提高规划和政策制定效率的重要问题。 5 小结 在日本公众参与城市规划的发展过程中 , 这一问题是与 政府行政改革、地方自治运动、尤其是市民运动的兴起密切 相关的。从起步期的 20世纪 60年代到现在 , 不仅公众参与 的社会环境发生了深刻的变化 , 而且参与活动本身 , 从参与 的形式、参与程度等都与初期有了极大的不同 , 而公众参与 同时也对原有的城市管理体制产生了各种深远的影响。 总结日本城市规划公众参与的发展历程 , 从社会环境的 变化来看 , 政府与个人、社会的关系发生了十分深刻的变 化。在日本 , 公众参与的起步与 20世纪 60年代风起云涌的 市民抗议运动有着直接的关系。在初期 , 由于对政府失败的 社会政策、城市开发政策和环境政策的不满 , 市民与市民团 体对于政府及其政策、规划的态度大多是以消极对抗和反对 为主 , 而今天, 在各类市民活动中 , 对于政府及政策制定的 态度已经转变为更加理性的协商、合作与参与 , 而政府对于 各种市民活动和公众参与也采取了更加积极的扶持政策。这 种变化深刻地反映出政府与社会之间正在形成一种更加积极 的合作伙伴关系。这种关系的建立 , 一方面在于各类社会团 体自我组织、自我管理能力的提高 , 社会组织化程度的提高 使得政府与社会更加趋向于平等的关系 , 而非过去的自上而 下的领导关系 ; 而另一方面, 政府在各种法律制度的保障以 及组织管理、资金和技术等方面所提供的扶持也是社会力量 得以发展的一个重要原因。 在这样的背景下 , 各种公众参与活动在参与程度、参与 阶段、参与形式方面都有了很大程度的扩展和延伸。过去的 公众参与 , 更多的是短期的、被动的、以个人的形式参与由 政府主导下的活动 , 内容主要以政策咨询、意见调查等政策 制定初期阶段为主 ; 到近年来 , 公众参与更多地以社区组织 或市民团体等自主组织的各类活动为主 , 参与的时间更加 HUMAN GEOGRAPHY Vol.21.No.4 2006/8 37 王 郁:日本城市规划中的公众参与 长, 而活动的内容也从政策制定的初期阶段 , 一直延伸到政 策的决策 , 乃至政策、规划的实施和日常的管理。公众参与 的领域 , 也从与生活密切相关的基层社区的规划、管理 , 扩 展到城市总体规划以及各类城市政策的制定、修改与实施。 随着公众参与活动的不断深入开展 , 对于城市管理体制 本身也产生了极为深刻的影响。包括城市规划在内的各项城 市政策 , 在理念和内容上 , 从过去片面追求宏观经济的增长 和以物质空间规划为主要内容 , 逐渐转向对于丰富的精神生 活、文化生活的追求以及微观的城市生活层面和基层社区层 面的各类服务性设施规划的内容增加。从规划的程序来看 , 在各种社区规划等微观和中观层面的规划制定中 , 自下而上 的规划逐渐地取代了过去的自上而下的规划模式。在各种规 划主体的作用来看 , 政府和技术专家的作用从主导型角色转 变为提供指导的辅助型角色和合作伙伴的角色 , 而社区组织 以及各种市民团体开始更多地发挥主体的作用。从规划体系 来看 , 公众参与下制定的地区规划和其他形式的社区规划 , 由于其内容的针对性 ( 针对地区内存在的具体问题而制定)、 综合性 ( 包含了各种设施规划与土地利用控制、建筑形态控 制等内容) , 正在成为城市规划体系中重要的基础部分。 但是 , 这一变化随之也带来了社区规划与上位规划之间 衔接、整合的问题。由于社区规划过多地关注本社区内的利 益 , 这必然会带来城市发展的整体协调问题 , 尤其是一些对 社区环境有影响的设施的规划、布局 , 往往会成为规划中的 一个难题。例如 , 在垃圾收集站、垃圾处理厂、变电站等一 些设施规划中 , 由于大部分社区激烈的排斥态度 , 从而使设 施选址成为规划中新的难题。此外 , 对于社区规划合法性的 争议也常常存在 , 如何界定社区规划的合法性和有效性在很 大程度上取决于如何在最大限度的民主方式和程序内解决社 区规划中的利益冲突 , 提高社区决策质量 , 这也是一个有待 进一步研究的问题。 公众参与城市规划还带来了行政成本增加的问题。为了 保证广泛的公众参与和充分的审议 , 城市规划编制的费用和 时间都明显增加 , 在一定程度上给规划的执行和实施造成了 负面影响。这一问题在英美等国的城市规划中也已经十分显 著。因此 , 如何尽量降低由于引进公众参与规划而带来的成 本上升已经成为相关制度研究中的一个重要课题。 城市规划和城市管理中的公众参与 , 随着我国大城市社 会经济和政治体制的发展 , 也已经成为一个重要的话题。日 本城市规划和管理中的公众参与 , 已经对以政府、专业人士 为中心的传统城市规划体系产生了深刻的影响 , 城市规划和 城市管理的理念、形式、内容和目标都在发生着根本的转 变。虽然目前还未形成完善的参与机制 , 但在参与组织、参 与形式、参与手段和政府扶持等相关的制度设计和政策设计 方面 , 如社区规划的开展、社区委员会的建设等形式 , 有着 大量的经验值得借鉴和学习。为完善我国大城市的城市管理 体制 , 有必要从与市民密切相关的社区设施的管理和建设等 基础性规划的编制开始 , 在加强政府的引导和扶持的同时 , 通过积极扶持自立型社区组织的发展 , 鼓励社区居民的参 与, 努力提高社区的自我管理和自我组织能力。 参考文献 [1] Utuki Morio. 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