浅析中国县级政府职能转向

天津外国语大学本科生2012——2013学年第二学期 《行政管理学》课程 专业： 人力资源管理 学号：_1007414053 姓名： 陈莉 成绩：_________ 浅析中国县级政府职能转向 县的起源 “县”字的一种说法说它来源于“寰”字，其中有两层意思，一是指靠近国都的地方；二是指广大区域。另一种说法来源于“悬”字，至少包含两层意思，一是距离遥远，二是指古代帝王所居之州界。两种说法意思相近，都指古代帝王生活所居之州界。显然,“县”是“国”的对称，是畿内国外，寰城悬设的鄙野之邑。这种国野之别，随着城邑国家转变为封建国家，逐渐变成了一种地域性的区别，即城里与乡下的区别。但这种区别没有缩小君主的统治范围，“县”即都城之外的广大区域都成了君主的统治范围，统治与被统治的关系不是减弱了而是加强了。“县”成为国家的重要行政单位，这个行政单元成为国家稳定而可靠的财政来源。 我们在历史课上一定都学过，秦始皇统一六国之后，废分封制改为郡县制。郡县制是封建制的对称，国家的管理方式由以血缘关系为单位转变为以地域单位为主体，是中国古代管理的重大历史进步，也是文明国家的主要标志。“郡”是比“县”更加远离都城，处于边陲，地广人稀，在诸侯战争时期的军事领域里其军事意义大于经济意义，到了战国时期，郡的地位上升了，才成了县的上级行政单位。随着不断演进，郡、县组织逐步取代了以血缘关系为主体的宗族组织，变迁为成熟国家的地方行政单元。 当代县政改革应注意的问题 当代中国，县制改革的原则已经不是传统社会的政治控制和汲取财源，而是为在市场化的前提下推进城市化、工业化和实现地方基层政治生活与社会管理的民主化、科学化。城市化和工业化意味着农业人口向城市化转移、非农业的发展、政府公共职能的加强、政府权力的明晰化和行政能力的提高。而这些目标的实现都与公共财政体制的建设密不可分。实际上县乡改革的主要原因就是当前这两级政府的财政困境，财政压力决定改革的起因和路径。 在分析改革方式之前，我们先来明确几个比较重要的问题，以便在后面分析方法时有所依据。 中央政府与地方政府的职责与功能的区别。中国单一制的国家机构决定了各级政府之间功能的一致性。地方政府与中央政府比较，缺少的主要功能是国防与外交，形成中国纵向政府间职责同构的基本特点。地方政府具有双重身份，既是本级人民代表大会的执行机关，同时又是上级行政机关的下级机关。因此其行政执行具有双重性，既执行本级人大的决策，也要执行上级行政机关的决定。 三、问题解决 县乡行政区划改革对于强化国家政权建设、加强社会管理、促进农村发展、推动中国的城市化与现代化进程关系重大。行政区划的基本出发点是有利于经济发展、有利于推进城市化、有利于降低管理成本、提高管理效率。 在市场化和城市化的冲击下，县乡的困境主要体现在财政方面，即所谓的“吃饭财政”问题，同时还引发出了对县乡行政建制的思考。对于县来说，主要有以下几种争论：一是县改市的问题，前文已经述及。二是县域规模的调整，也就是根据县级行政建制的合理规模有地合并一些小县，主要根据是在当今社会，通讯和交通条件改善的前提下，客观上提高了行政管理的合理规模。有的学者认为：“按照现有的通讯条件和交通手段，县政府到最边远的乡距离为60公里左右比较适宜，以这个距离为半径，则一个县的行政范围为11，304平方公里，按照这个范围，我国设县的数量理论上应为609个左右，可比现在的县数量减少60%。” 当然，这只是一个理论上的规模设计，县级规模的调整需要考虑多方面的因素。有些学者则倾向于对县制规模进行调整的思路，主张实行县分等政策。 目前，对乡镇建制的去留争论最为尖锐，其中的主要观点有“撤销说”、“派出说”、“保留说”和“自治说”四种主要意见。有的学者主张取消乡镇政府，其根据是宪法安排的基本原则是“县政权取实，乡政权取虚”。乡镇政权不仅在地方政府组织法中的权力安排明显少于县政权，而且即使是宪法和法律法规的权利也几乎被县政府的各职能机构瓜分殆尽。乡镇政权实际上只剩下一副空架子，因此已经没有继续存在的必要。近几年来，伴随农业税的取消，有些乡镇干部也认为乡镇政府应该取消，只不过有一个时机的问题。这就进一步支持了“取消说”。 另一种观点是“派出说”，主要代表人物是徐勇。他从改革政府之间行政体制着眼，一方面乡镇的情况已经到了非改不可的地步，另一方面乡镇的许多机构又是必要的，所以他提出的办法是将乡镇变成县级政府的派出机构，即“精乡”--精简机构、精简职能、取消一级财政等。 主张不仅保留乡镇政府，而且还要强化乡镇政府的是潘维，他警告说：抽掉了基层政权这根脊梁，农民就会重新沦落为一盘散沙，积贫积困；农村社会就会退化，甚至变成不安定的沃土。 主张乡镇自治的观点也比较流行，主要代表人物有吴理财、吴国光等学者。学者们的讨论主要着眼于县乡之间的关系，因为县乡之间的关系十分密切，在很大程度上，乡镇就是县级政府在基层的“腿儿”。两者在许多方面是“一体化”的。市场化对乡镇政府的冲击最大。乡镇政府的变革直接影响到县级政府的功能与定位。 在这里我们认为，乡镇政府可以撤销，但应作为县的派出机构。虽然收税的功能已经基本消失，但是它的管理功能对于乡村居民仍是必须的，如民政、司法、计生等办事机构。目前，学者讨论一级政府的去留时，往往是以经济标准衡量的，政府的成本确实是一个需要认真考量的因素，但是绝不是唯一的标准，政治统治与管理中有许多方面不宜以经济成本计量，而是要从政治的角度来考虑。 参考文献： [1]景泰升.当代中国县镇改革研究[M].天津：天津人民出版社，2007.1 第 1 页 共 1 页