国家汲取能力的建设_中华人民共和国成立初期的经验

国家汲取能力的建设Ξ ———中华人民共和国成立初期的经验 王 绍 光 国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力 , 它是国家建设 ( state building) 的首要任务。在 1949 —1953 年短短四年间 , 共产党领导的新政权大幅度提高了国家的汲取能力。 其根本原因在于 : 新政权具有高度自主性 , 从而能够在没有进行大规模国有化的条件下 , 克服重 重困难 , 通过一系列制度创新确保税收人员和纳税人遵从国家统一的意志。回顾新中国成立初期 的历史经验 , 本文认为中国有可能在不太长的时间里将国家汲取能力提高到世界平均水平之上。 关键词 　汲取能力 　制度建设 　税收 作者王绍光 , 1954 年生 , 政治学博士 , 香港中文大学政治与公共行政系副教授。Ξ 　本文原系英文 , 中文由清华大学公共管理学院硕士生周绍杰译出。 ①　Ardant , Gabriel , Financial Policy and Economic Infrastructure of Modern States and Nations , p. 174. In Charles Rilly (ed. ) , The Formation of National States in Western Europe , Princeton , NJ : Princeton Univ. Press , 1975. ②　王绍光、胡鞍钢 : 《中国国家能力报告》, 辽宁人民出版社 , 1993 年 ; Brodsgaard , Kjeld Erik , and Susan Young (eds. ) , State Capacity in East Asia , New York : Oxford University Press , 2000. 国家汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力 , 它是国家制度建设 (state building) 的首要任务。正如 Almond 和 Powell 所说 ,“汲取能力 (extractive capacity) 和现代国家在很大程度 上是一对密不可分的双胞胎”。没有一个稳定的收入流 , 政府就不可能存在。早在 16 世纪 , 现代 欧洲国家还处在它们的形成阶段 , Jean Bodin 就已经认识到这一点 , 他一针见血地指出“财政便 是国家的神经”。到了 20 世纪 , 如果国家没有充分的汲取能力就做不了任何事情。这就是为什么 熊彼特把现代国家称之为“税收国家 (tax state)”的原因。实际上 , 税收 , 即汲取能力 , 是所有 其他国家能力的基础。一个政府要达到其政治目标 , 就必须有能力动员充足的资源 ; 否则就不 可能实现任何目标。 由于税收非常重要 , 因此 , 加强汲取能力就成了国家建设目标的中心任务。然而 , 汲取并 不容易。汲取能力在国家与国家之间存在着较大的差异 , 即使在同一个国家内部 , 不同的时期 之间水平变化也很大。一个评价国家建设能力进步的方法就是测度流向各级政府的资源 , 这是 因为“国家能力的增强与税收的增加有着直接的联系”①。 近年来 , 中国的国家汲取能力问题引起了国内外学者的广泛关注②。不可否认 , 过去 20 年 , ·77· 中国发生了翻天覆地的变化。但以“放权让利”为思路的早期财政改革也导致了国家汲取能力 的急剧下降 ①。为了扭转这个危险的势头 , 中国政府在 1994 年用“分税制”代替了“分灶吃饭” 的财政体制。分税制成功地阻止了国家汲取能力进一步下滑 , 但效果还不太显著。中国有可能 在不太长的时间里将国家汲取能力提高到世界平均水平之上吗 ? 政府如何才能达到这个目标 ? 本文试图从侧面回答这两个问题。它对第一个问题的回答是完全肯定的。至于第二个问题 , 答 案也很简单 : 温故方能知新。学习国外经验是必要的 , 但我们自己以往的经验更加宝贵。这篇 文章回顾了我们共和国历史上一个重要的时期 : 1949 —1953 年。这段时期尽管很短 , 但新政权 却能大幅度提高国家的汲取能力 , 堪称人间奇迹。 帝制时代的中国 , 国家财政规模仅是整个国家经济的一个很小的部分 , 政府收入从来没有 超过 GDP 的 4 % ②。即使清王朝倒台以后 , 政府所汲取的国民收入份额仍然很小。1916 —1928 年 期间 , 中国根本谈不上有国家财政系统 , 政权的维持主要依靠各种国内外的贷款③。1928 年 , 鉴于传统的征税方法和汲取水平显然不能应付各种新挑战 , 南京政府煞费苦心地进行了财政体 制转型 , 然而 , 国家汲取国民收入的份额仅有少量的增长④。1936 年可能是国民党政府日子最 好过的一年了 , 但是整个政府预算也不过只有 GDP 的 818 %⑤。然而 , 1949 年新中国成立后 , 新 政权预算收入占国民收入的比例达到了史无前例的水平。如图 1 所示 , 1950 年 , 这是中华人民 共和国建立的第一个年头 , 政府收入占国民收入的比重就已经接近 16 %。三年后 , 这个比例超 过了 30 %。新中国预算收入相对于国民收入的高比例不仅体现在历史的比较上 , 同时也体现在 与同期其他国家的比较上。除中国外 , 表 1 还列出了 11 个国家 , 它们的人均收入在 50 年代与中 国的人均收入相当 , 但公共部门的规模却远远落在当时的中国后面。 回想起来 , 如果共产党没有充足的收入流作保证 , 新建立起来的中华人民共和国可能就无 法控制通货膨胀、巩固政权、负担抗美援朝战争的成本、把经济恢复到战前水平 , 以及为将要 进行的社会主义改造奠定基础。 新政权是如何取得这些以往政权无法取得的成就的呢 ? 这个问题相当错综复杂 , 这是因为 , 1953 年以前中华人民共和国还没有大规模把工业和商业转为国家或集体所有制 , 中央经济 羽翼尚未丰满。私营部门尽管在相对规模上不断收缩 , 但是仍旧占据了当时国民经济的很大一 部分。成千上万的私营公司以及上百万的手工业者和店主仍旧从事商业活动。事实上 , 1955 年 至 1957 年的社会主义改造运动并没有使国家财政收入增加很多。这从图 1 看得很清楚 , 从 1953 年直到 1978 年改革开始 , 除个别年份外 , 国家财政收入占 GDP 的份额一直在 30 %到 35 %之间波 ·87· 中国社会科学 　2002 年第 1 期 ① ② ③ ④ ⑤ 汪之庸 :《民国财政简论》, (台北) 华国书局 , 1952 年 , 第 115 —116 页。这是一个最高的估计。Thomas Rawski (1989) 估计 , 在 30 年代早期 , 中央、各省以及地方政府税收总计大约仅占中国当时总产出的 5 % —7 %。Arthur Young (1971 , pp. 102 —103) 的估计更低 : “公共部门的份额很小 , 大约仅占 GDP 的 5 %”。 关于这一时期财政改革的进一步论述 , 参见前引 Young (1971) 。Young 在 1929 —1947 年任国民党政府的 财政顾问。 Young , Arthur N. , Chinapis Nation2Building Effort , 1927 —1937 : The Financial and Economic Record , pp. 1 —11 , Stanford , CA : Hoover Institution Press , 1971. Perkins , Dwight , Government as an Obstacle to Industrialization : the Case of Nineteenth 2Century China , J . of Eco2 nomic History 27 , 4 , 1967 , pp. 478 —492. Wang Shaoguang and Hu Angang , The Chinese Economy in Crisis : State Capacity and Tex Reform , Armonk , NY: M. E. Sharpe , 2001. 动 , 并没有大大超过 1953 年所达到的水平①。因此 , 社会主义工商业的改造不能解释中华人民 共和国的汲取能力的增强 , 因为在此之前 , 政府的汲取能力已经发生了巨大的变化。 　表 1 　50 年代发展中国家的国家汲取能力 国 　　家 税收收入占国民 收入的份额 ( %) 中国 , 1950 年 1518 中国 , 1951 年 2511 中国 , 1952 年 2915 中国 , 1953 年 3011 阿富汗 5 缅甸 19 柬埔寨 12 埃塞俄比亚 5 印度 10 印度尼西亚 13 利比里亚 16 尼日利亚 11 巴基斯坦 10 苏丹 12 泰国 12 　　　　资料来源 : 财政部《中国财政统计 1950 — 1985》, 中国财政经济出版社 , 1985 年 , 第 15、152 页 ; Lardy , Nicholas R. , Economic Growth and Distribution in China. Cambridge , UK: Cambridge Univ. Press , 1978 , p . 41. 这篇文章将讨论新政权是怎样取得以往政权以及 第三世界那些与之相类似的国家所没有取得的成就的。 我将着重分析中国中部最大的城市 ———武汉在 1949 — 1953 年这一时期的历史情况 , 这一时期也是中华人民 共和国国家建设的关键时期。如果武汉财政收入提高 的基本机制也适用于其他地方的话 , 这个案例研究也 将有助于解释中华人民共和国资源汲取的一般性问题。 一、解释框架 有关国家汲取能力的文献汗牛充栋 , 但其关注的 重点是国家已经建立的汲取水平 , 而很少关注国家从 社会汲取资源的机制 ②。归根结底 , 政治系统的汲取能 力取决于该体系能否建立一套关于向社会征税的合理 机制。以下几个方面对于加强税收的汲取能力是非常 重要的 : 税收规则明确 , 并能被毫不动摇地得以贯彻 ; 收税者得到合理地配置、训练、组织并且能够依法办 事 ; 纳税人可以明确地被认定 , 并且登记在册 , 他们 的收入状况也可以得到充分的审计 ; 其他政府部门在 执行税收条例时与征税主管部门能够充分保持合作 ; 税款得以征集 ; 对违规者进行适当的惩罚③。然而 , 为 了做到这一切 , 政府必须具有一定自主性 , 使其官员 不被特殊利益集团俘虏 , 从而保持政府行为的一致性。 (一) 纳税者服从纳税规则 (taxpayer compliance) 说到底 , 政府汲取能力取决于它在多大程度上获 得了纳税者的服从。如果纳税者都照章办事 , 政府便 能获得充足的收入。如果偷税漏税普遍 , 那么政府就不可能有钱应付其基本支出。 不管纳税者对政府的一般态度如何 , 纳税者服从一直是国家税收的一个重要问题。当然 , 如果公民认为他们的政府具有合法性 , 征税就相对容易④。但是 , 合法性不能解决免费搭车 (free2rider) 问题。一个人尽管他在政治上支持政权 , 但是仍有可能为了获得收益而不愿付出任 ·97· 国家汲取能力的建设 ① ② ③ ④ Webber , Carolyn and Aaron Wildavsky , A History of Taxation and Expenditure in the Western World , New York : Simon & Schuster , 1986 , p. 33. Surrey , S. S. , Tax Administration in Underdeveloped Countries , University of Miami Law Review 12 , 1958 , pp. 158 —188. 参见 Kugler et al. (1983) , Kugler 和 Domke (1986) , Snider (1988) , 以及 Arbetman 和 Kugler (1997) , 详见 文末参考文献。 财政部 :《中国财政统计年鉴》 (1987) , 中国财政经济出版社 , 1987 年 , 第 15、152、156 页。 图 1 　政府收入占国民收入的比例 ( 1950 —1983 年) 　　资料来源 : 财政部《中国财政统计 1950 —1985》, 中国财政经济出版社 , 1985 年 , 第 152 —153 页。 何成本 ①。 纳税者自愿服从通常是难以实现的 , 因此国家必须通过设立监测以及执行机制来获得纳税 者服从。监控系统 (monitoring system) 是必要的 , 这是因为纳税者有隐瞒其经济条件以及提供虚 假信息的倾向。获得纳税者服从 , 监控系统必须具有以下三方面的功能 : 首先 , 它应当能够确 定哪些人负有纳税义务 , 确认潜在纳税者是有效税收管理的第一步 ; 其次 , 监控系统应当能够 获得用以评价纳税者负担能力的信息 , 利用这种信息国家就能确定每个纳税者应该为财政收入 提供的税金 ; 第三 , 监控系统应当能够查出不遵守纳税规定的情况 , 国家应当有能力确定哪些 人遵守了纳税义务以及哪些人没有遵守纳税义务 , 否则诚实的纳税者可能会觉得他们被“耍” 了 , 被耍的感觉会使他们对纳税感到不满 , 并且很可能因此而加入偷漏税的行列。换句话说 , 效率低下的监控系统不仅纵容了不诚实的纳税者逃税 , 同时还可能使本来诚实的纳税者重新考 虑是否应该守法 ②。 然而 , 仅有监控系统并不能确保纳税人服从纳税。总有一些人 , 如果没有强制他们就不会 照章纳税。因此 , 对纳税者的监控系统必须配合以执行系统。如果没有惩罚 , 违反纳税规定行 为的纳税者将对其他人起到“示范效应”, 进而可能导致更大范围的偷逃税款行为。要想使纳税 者遵从税法 , 国家必须使遵守税法的行为相对于不遵守税法的行为更具有吸引力。只有纳税者 认为他们的逃税行为可能被抓住并且会受到惩罚时才会产生震慑作用。进一步地讲 , 只有当逃 税成本足够高 , 逃税动机才可能被有效抑制③。那么 , 多么严厉的惩罚才算是足够严厉呢 ? 这个 问题只有在实践中才能找到答案。很明显 , 如果对逃税的惩罚只是收取税款的利息或给一点微 不足道的罚款 , 震慑作用会较小。公众必须了解逃税行为可能带来的严重后果。对逃税者采取 包括处以没收财产或监禁这类的惩罚也许是必要的 , 不这样做 , 就难以产生强烈的震慑作用④。 不管怎么说 , 如果纳税者不履行纳税义务、低报应税收入、不及时纳税 , 或者更一般地说拒绝 与国家税收征管当局合作 , 他们必须受到惩罚。执行机制必须使对逃税、欠税以及其他不遵守 税法行为的惩罚可信。 ·08· 中国社会科学 　2002 年第 1 期 ① ② ③ ④ Gordon , 1990. 详见文末参考文献。 这基于如下假设 : 纳税人是理性人 , 他们计算效用最大化的思路是比较两个变量 , 一是被查处的概率 与偷逃税款的金额的乘积 , 一是可能的罚金。 Witte 和 Woobury (1983) 发现逃税行为未被查处概率高是造成逃税行为增加的最重要因素 , 详见文末参 考文献。 Levi , Mararet , Of Rule and Revenue , Berkeley : Univ. of California Press , 1988 , pp. 48 —501 建立和运作监控机制和执行机制是必须的 , 但是它们也有成本。如果促使纳税者遵守税法 的成本太高 , 达到了比多收税款还高的地步 , 那么 , 国家进一步加强税收监控和执行就毫无意 义了。从国家制度建设者 (state builders) 的观点看 , 理想的均衡点是国家进一步加强征税力度 所获得的边际收入等于边际成本①。当然 , 精确地找到这样一个均衡点是不太可能的。实际上 , 在面临这些客观约束时 , 政策制定者经常是采取次优的制度与手段来监控和执行税收系统。在 下面的论述中 , 我们也可以看到 50 年代早期中国政府也采取了这种策略。 上面的讨论是假定了国家有加强税法的愿望。实际上 , 情况并非一直如此。在很多发展中 国家 , 国家汲取能力低下的原因是税收负担往往加在了那些收入低下的群体上 , 而富人对政府 的影响如此之大以至于政府不得不使税法在一定程度上屈从于他们的利益 , 或者对他们的偷逃 税行为视而不见。因此 , 政府的相对自主就成为建设国家高水平汲取能力的先决条件。没有相 对于占统治地位的社会阶级以及高度组织起来的政治团体的自主性 , 政府就不可能形成自己的 偏好 , 更谈不上确定自己的行动了。国民党政府就缺乏这样的自主性。尽管国民党政府知 道增加政府财政收入的途径 , 但是它从来就没有真正地付诸实施 , 这是因为 , 根据 Arthur Young (当时他是国民党政府的顾问和支持者) 的观点 , “全国和各省的统治精英们” (主要是指地主、 商人和军阀) 根本就不希望国家汲取能力得到提高②。然而 , 到了 50 年代初 , 战争和革命破坏 了旧中国的社会结构 , 以至于不存在任何一个社会集团可以挑战新政权 , 新政权可以使用任何 她所认为有效的手段来达到自己的目的。事实上 , 正如下面所论述的那样 , 武汉税收当局可以 相对较小的代价克服社会阻力 , 迫使纳税者照章纳税。 (二) 收税者服从收税规则 (tax collector compliance) 当然 , 政府要依靠收税者来监控纳税者的行为以及执行税法。然而 , 收税者可能不愿意或 者没有能力完全地为国家利益服务。为了确保税收的监控系统和执行系统是有效的 , 政府就必 须确保收税者是合格的、廉洁的。 收税者首先必须学会如何监控纳税人的行为。由于纳税者总是试图最小化他们的纳税义务 , 往往通过隐匿他们的资产情况来达到逃税目的 , 如果收税人不能充分了解他们的应税资产情况 , 这种逃税行为就得逞了。当纳税人的资产具有流动性或者会随时间变化 (例如间接税) , 即使最 有经验的收税者也很难查处逃税行为。而无能的收税者充其量也只能收取应收税款的一部分。 即使收税者业务能力很强 , 他们也可能会不严格执行使国家税收最大化的税法。当纳税者 发现收税者具有很强的监控能力时 , 为了能够最小化他们的纳税义务 , 他们可能会通过行贿手 段来促使收税者对其税收进行较低水平的评估。另一方面 , 如果能够增加自身收入而不带任何 损失 , 收税者可能会接受贿赂或者盗用税金。在这样的情况下 , 税收舞弊案件就很难被认定 , 逃税行为可能也因此而泛滥起来。结果 , 政府税收收入就有可能大量流失。当腐败行为盛行时 , 常规的反逃税策略 ③ 将变得无效 ④。防止这种税收流失的最好手段是反腐败⑤。 国家采取使税法得到执行不仅要从单个的收税者入手 , 也要从整个收税机构入手。这 ·18· 国家汲取能力的建设 ① ② ③ ④ ⑤ Shu Wei , Income Tax Evasion and Enforcement : a Purely Theoretical Analysis of Chinese Income Tax System , Public Finance 47 , 2 , 1992 , pp. 287 —302. Chu , C. Y. Cyrus , A Model of Income Tax Evasion with Venal Tax Officials : the Case of Taiwan , Public Finance 45 , 3 , 1990 , pp. 392 —407. 例如降低税率、增强监管、提高惩罚力度。 参见前引 Young , Arthur N. , 1970。 Gordon , 1990. 详见文末参考文献。 些机构通常被假定是中央决策制定者的工具 , 没有自身的利益或偏好。这些机构的使命就是动 员税收收入以服从中央当局的领导。但是 , 随着时间的推移 , 这些机构可能会逐渐发展出自我 认同 , 追求自身利益 , 即使这些利益与国家整体利益背道而驰也在所不惜。自我利益的膨胀可 能会促使这些机构截取部分以国家名义征得的税款。当每一个收税机构都在为自身利益努力控 制更多资源的时候 , 国家有效的汲取能力就逐渐受到弱化。因此 , 为了最大化地控制所汲取的 资源 , 国家必须具有或者不断保持国家机构的凝聚力。 正如国民党政府顾问 Arthur Young 所观察的那样 , 尽管在抗日战争 (1937 年) 爆发前 , 国民 党政府对其行政系统的改进付出了一定的努力 , 但是“几乎没有取得什么成效 , 各种有关改革 的计划不过是些废纸而已。”① 尽管国民党政府当时也有部分人忠诚地为政府工作 , 但是大部分 官员都利用他们的地位来提高个人收入②。当时 , 腐败不仅盛行于单个的收税者之间 , 政府甚至 允许税收机构对老百姓进行超越税法规定的“压榨”, 从而导致了“官员贪污盛行”③。腐败与 超越法律的征税行为的结合致使逃税行为更为猖獗。与之形成鲜明对比的是 , 50 年代初 , 共产 党政府以“清正廉洁”著称于世。因此 , 由于腐败而导致的财政收入流失急剧地减少。此外 , 新建立的国家机构还比较年轻 , 它们尚没有强大到形成自身政策偏好的地步。这样 , 有利于中 央政府把大部分财政收入集中到她的手中 , 并且根据中央计划进行协调分配。 二、税收收入的主要来源 国民党政府时期关税和盐税是中央政府的财政支柱。从 1928 年到 1936 年这九年间关税和盐 税的总收入有 5 年超过了总财政收入的 85 %。在省一级政府 , 土地税提供了大约半数以上的财 政收入 ④。盐税和土地税是传统的税种 , 而关税则相对容易征收。国民党政府对这三种税源的过 分依赖表明它动员其他国内资源的能力很低 , 汲取能力很弱⑤。 新中国成立伊始 , 共产党政府就开始寻找新的税源。在它的统一预算里 (包括各级政府的 收入) , 关税、盐税以及农业税的比例在 1949 —1953 年期间显著下降。与此相对应的是“国有企 业的利润”⑥ 以及“工商业税”稳步增长 , 成为政府收入最重要的两个部分。新税收渠道的开辟 增加了政府收入 , 同时也使得政府得以投资新的建设项目。1950 —1953 年这四年间 , 公共部门 收入的绝对规模翻了三番 (见表 2) 。 这一期间 , 武汉的“国有企业利润”和“工商业税”也迅速上升 (见表 3) 。武汉当时的国 有企业相对较少 , 因此 , 尽管“国有企业利润”迅速上升 , 但是 , 它在武汉市税收收入中的比 例相对于国家收入来说是较小的 , 因为 , 这一期间大多数的国有企业集中在东北和上海。“工商 业税”成为武汉政府税收主要的增长来源。它包括了十几个不同的税种。其中最重要的三项是 营业税、所得税和消费税。 ·28· 中国社会科学 　2002 年第 1 期 ① ② ④ ⑤ ⑥ 在这一时期 , 这些国有企业主要是原国民党政府拥有的企业 (即所谓“官僚资本主义企业”) 。 一个例子可以表明当时的财政系统是多么的脆弱。在 1935 —1936 年财政年度 , 由于日本事实上控制了 中国北方 , 走私猖獗导致关税骤减。结果 , 政府税收收入 (不包括借款) 占总收入 (包括借款) 的比 例下降到了 40 % (Chou , 1963 , p. 40) 。 杨荫仆 :《民国财政史》, 中国财政经济出版社 , 1985 年 , 第 82 页。 用 Young (1971 , p. 160) 自己的话说 ,“相当多的官员利用他们的官职谋求个人利益 , 有时方式比较微 妙 , 有时则肆无忌惮。 ③Young , 1971 , pp. 159 , 13. 表 2 　预算收入结构 ( 1950 —1953 年) 1950 1951 1952 1953 总收入 (百万元) 6 519 　　 13 314 　 　 18 372 　 　 22 286 　 　 农业税比例 ( %) 2913 1813 1517 1219 盐税 ( %) 411 217 213 212 关税 ( %) 515 516 218 214 工商业税 ( %) 3213 3810 3514 3817 国有企业利润 ( %) 1313 2414 3219 3610 其他收入 1515 1016 1019 718 总计 ( %) 10010 10010 10010 10010 　　　　资料来源 : 财政部《中国财政统计 1950 —1985》, 第 15、42 —43 页。 表 3 　武汉预算收入的主要来源 ( 1950 —1953 年 , 百万元) 1950 1951 1952 1953 国有企业利润 0108 3117 5117 14174 (011) (216) (317) (719) 营业税 17106 28158 34130 53166 (2612) (2410) (2418) (2817) 所得税 4146 17194 22108 21193 (619) (1510) (1610) (1117) 消费税 19131 24180 30102 72146 (2917) (2018) (2117) (3817) 其他收入 24112 44177 46156 24131 (3711) (3716) (3318) (1310) 总 　计 65103 119126 138113 187110 (100) (100) (100) (100) 　　　　资料来源 : 武汉统计局《武汉四十年》, 武汉大学出版社 , 1989 年 , 第 386 —387 页。 　　注 : 括号内为百分比。 　　限于篇幅 , 我不能 对武汉以及国家当时四 种主要税源 (“国有企业 利润”、营业税、所得税 以及消费税 ) 都进行分 析 , 我将主要利用武汉 的营业税和所得税的征 集情况来解释新政权如 何能够迅速提高财政收 入并扩张国家收入在整 个经济中的比重。这主 要基于三个方面的考虑。 首先 , 这两个税种在当 时被官方定义成一个税 种 , 即“工商业税”, 而 且这两者经常被同时征 收。它们一共占了整个 税收的 40 % , 贡献超过 其他任何税种。政府也 把它们作为最重要的税 源。其次 , 政府部门的 扩张依赖于政府财政收 入的不断扩张。没有这 两种税的收入 , 政府就 不可能有那么多的资本 投资于国有企业 , 这同 时也意味着国有企业的利润会更少。此外 , 与国有企业利润不同 , 这两种税收是面向所有企业 征收的 , 包括国有企业、集体企业以及私营部门①。因此 , 相对于注重“国有企业利润”而言 , 对这两种税收的研究对于了解加强政府汲取能力的机制具有指导意义。最后 , 与消费税不同 , 它们的评估以及征收相对而言更难一些。营业税和所得税的征收需要靠制度创新来获取纳税者 的服从。当时地方有关当局确实也把大部分的时间和精力放在了这两个税种的征收上 , 因为营 业税和所得税的征集非常重要 , 而且具有很大挑战性。 三、新政权面临的挑战 共产党刚开始执政时 , 她在获得纳税人服从方面面临着种种挑战。当时最主要的约束条件 有两个 , 一是存在着大量的小业主 , 二是共产党从国民党政权手中接管过来的脆弱的税收征集 能力。 ·38· 国家汲取能力的建设 ① 1951 年 9 月以后 , 国有企业免征净收入税 , 它们的利润直接上缴国家 , 但它们仍旧要交营业税。 显然 , 对国家控制下的少量大企业征税要比对无数小业主征税容易得多。然而 , 直到 1953 年 , 武汉的国有企业才达到 532 家 , 公私合营的企业不过 31 家 , 合作企业也只有几百家 , 私营 部门由众多的小企业主宰。例如 , 1949 年年底武汉的私营企业有 19 701 家 , 其中 2 629 家是工 厂。大多数工厂雇工只有 8 个人或不足 8 人 , 资产不足 3 500 元。这些工厂中只有 571 家可以称 得上是“现代工厂”。即使这些企业 , 它们雇工人数平均起来也只有 36 人 , 资产规模不足 10 万 元。至于商业企业 , 它们雇工很少超过 4 个人 , 资产水平也不高于 4 000 元①。这种情况在随后 的四年并没有很大改观 (见表 4) 。除了私营企业 , 还有成千上万的手工业者和街头商贩分布于 城市的各个角落。 表 4 　武汉的私营企业 ( 1949 —1953 年) 企业数量 雇员数 资本规模 (百万元) 1949 19 701 113 387 12019 1950 19 569 115 621 12213 1951 21 784 117 788 13611 1952 19 765 99 381 11513 1953 19 063 95 695 11415 　　　　资料来源 : 武汉工商行政管理局《武汉工商行政管理 志》, 1986 年 , 第 160 页。 一般来说 , 小企业对最基本意义上的账 簿都不了解。除了几个具有“现代”意义的 大企业采用复式记账外 , 大多数企业对这种 记账方式非常陌生。大多数店主、工厂主和 手工业者几乎是文盲。如果企业规模很小 , 那么花费太多的时间在账目上的确意义不大。 那些经常记账的企业也只是使用传统的记账 方式 , 他们常常把盈利、支出和借贷混在一 起。即使那些受过专业训练的收税人员也难 以从中获取到真实的征税信息②。因此 , 这样 的簿记不可能让人确定这些经济体的总收入和净盈利情况。 征税人员的能力和诚信度也存在问题。1949 年 5 月 , 也就是共产党政权接管武汉之前 , 武 汉有 19 家征税机构 , 分别隶属于中央、省和市级政府。每个税收系统都独自征税 , 而且这三套 体系的所属机构也常常相互冲突。这三个税收系统总计有 1 622 个雇员。新建立的共产党政权保 留了这些雇员中的 580 人。其中 , 116 人是国民党员 , 60 人是三青团成员。这些雇员的家庭背景 大多是非无产阶级③。尽管新政权认为有必要保留一些国民党时代的官员 , 但是并不信任他们。 因此 , 180 名共产党员干部和拥护新政权的青年学生和工人被委派到各类征税机构中担任领导职 位 ④。这样 , 一个由新老征税人员构成的收税机构便极不协调地产生了。保留下的征税人员大都 受过良好教育 , 并且在税收工作方面有些经验⑤。然而 , 由于在国民党时代 , 接受贿赂以及默许 逃税行为在武汉税收系统司空见惯 , 该税收系统中的很多人仍旧是积习难改。此外 , 很多留下 来继续从事税收工作的留用人员并不完全支持新政权。在另一方面 , 虽然那些共产党干部为新 政权兢兢业业地工作 , 清正廉洁 , 但是他们一般都缺乏正规教育 , 而且在征税方面没有什么经 验⑥。使纳税者遵守纳税义务需要每一个收税人员精通本职工作 , 忠于新政权 , 而且征税机构 运转有效。 四、新政权如何使税收人员尽职尽责 武汉新政府所做的第一件事就是把从国民党政府接手过来的各类税收机构合并为一个单一 ·48· 中国社会科学 　2002 年第 1 期 ① ② ④ ⑤ 所有人员都有高小的文化程度 , 有的甚至大学毕业。 武汉地方志编撰委员会 :《武汉市志·税务志》, 武汉大学出版社 , 1992 年 , 第 258 页。 ③⑥见《长江日报》1950 年 9 月 18 日 , 1949 年 11 月 7 日、9 月 13 日 , 1950 年 5 月 13 日。 武汉工商行政管理局 :《武汉工商行政管理志》, 1986 年 , 第 158 页。 的新机构。武汉市税务局成为这种新机构的核心。它监管武汉市五个城区的五个分支机构①, 37 个街道分支机构 , 以及沿江港口的 27 个检查站。在国民党时代 , 税收机构头重脚轻 , 大部分雇 员在总部的办公室工作 , 而不是直接参与征税。新政府建立以后 , 它把这些官员分派到各个分 支机构以及检查站中 ②。这样 , 集中管理下的三级网络使得共产党政权比国民党政权更加深入武 汉社会。 新政权希望培养新型的税收人员来重塑其税收机关 , 这些新型税收人员要具有留用人员和 共产党干部的优点而摒弃他们的缺点。税务局领导鼓励税务官员互相学习 , 互相帮助。留用人 员被要求接受新的意识形态 , 而那些新的官员则被要求接受留用人员的训练 , 学习他们的经验。 在新政权控制了征税机构后 , 便开始对留用人员进行政治教育。在学习会议上 , 每一个留用人 员都要求详细汇报他们的政治历史 , 坦白他们过去的腐败行为。这些人被规劝要以诚实的态度 为新政权工作 , 尊重新来的革命干部。为了明确表明一个新秩序已经建立 , 政府首先将所有留 用人员的职位降到最低一级 , 并宣布如果他们在政治和工作上合格的话 , 他们可以被提升 , 或 者恢复到他们原来的职位 ③。 在这些留用人员被要求改造思想的同时 , 干部也被要求提高他们的专业技能。税收单位组 织了训练班 , 由一些留用人员教新干部一些基本的知识 , 例如珠算、会计以及税法等。后来 , 这些新上任的官员被送到专门学校或大学进行强化训练。到 1953 年底 , 1 500 名新任的税务官员 中有 437 人受到了某种程度的训练④。 对于新政权而言 , 一个更为严峻的挑战是如何消除税收人员中长期以来积习难改的腐败。 腐败以两种方式破坏国民党政府的汲取能力 : 纳税者通过贿赂税收官员减少他们的纳税义务 ; 税收人员侵吞税收收入。随着腐败越来越猖獗 , 从老百姓身上征收的税和国家财政预算的税收 收入之间的差距越来越大。其后果是 , 在老百姓税负不断加重的同时 , 国民党政权的汲取能力 不断削弱 , 使它一直处于入不敷出的境地。 共产党政府决定与猖獗的腐败行为作坚决斗争。新政权在意识形态方面的教育成为预防手 段的一个关键。任何人只要被发现有腐败行为就将受到严厉的惩罚。除了例行的检查 , 政府还 定期地发起政治运动进行反腐败。1950 年年中 , 武汉的税收人员进行了为期两个月的整风运动。 1951 年 12 月 , 中央政府开展了旨在“反贪污”、“反浪费”和“反官僚主义”的“三反运动”, 税收机构是这场运动的重点。在巨大的政治压力下 , 大约有 200 名武汉的税收人员承认他们涉足 过某种腐败问题。调查本应使新政权放心 , 因为 , 这 200 名左右的税收人员总共贪污了 3 700 元 , 也就是说 , 平均每人不足 20 元。这个数字表明 , 腐败已经不再是一个严峻的问题了⑤。然而 , 新政府对此完全不能容忍。1953 年 , 政府又在全国范围内发起了一场特别针对税收人员的运动。 在武汉 , 59 名税收人员被揭发 , 并且受到了惩罚⑥。 当然 , 上述努力不可能使所有的税收人员都变得又红又专。不过 , 新政权在很大程度上提 高了新任官员的业务水平 , 改造了留用人员 , 并对两者都严格了纪律。这些措施使得共产党政 权下的税收人员比国民党政权下的税收人员更加服从调配。新政权对税收机构的重组和重新定 位大大降低了由于组织无效而导致的浪费和因为腐败而造成的税收跑漏 , 从而增加了新政权的 ·58· 国家汲取能力的建设 ① ② ③ ④⑥武汉地方志编撰委员会前引书 , 第 259、262 页。 ⑤见《长江日报》1950 年 5 月 13 日 , 1952 年 1 月 14 日、2 月 22 日。 武汉地方志编撰委员会前引书 , 第 247 —253 页。 武汉由三个部分组成 : 汉口、武昌和汉阳。50 年代早期 , 武昌和汉阳都是单一的行政区 , 而汉口是由 三个行政区构成 : 江岸、江汉和桥口。 汲取能力。 五、建立有效的纳税约束机制 税收官员遵守税收纪律是纳税者服从税法的先决条件。要获得纳税者的配合 , 则需要建立 有效的制度、开发有效的手段来监控纳税者行为和强制实施税法。具体地说就是 : (1) 确认纳 税者 ; (2) 确定纳税者的纳税义务 ; (3) 对避税、逃税和欠税者进行惩罚。50 年代初 , 武汉税 收当局在这三个方面都是相当富有创造性的。 (一) 监控 1949 —1953 年期间 , 要确定哪些人负有交纳营业税和所得税的义务并不是件容易的事。大 多数企业规模都很小 , 而且许多小企业并没有在政府注册。此外 , 这几年的经济形势极端不稳 定 , 不断经历一些短暂的繁荣与衰退。这些周期意味着新创立的企业和破产的企业都相当多 , 使得税收当局难以跟踪哪些企业在从事经营活动 , 哪些企业已经停止了经营。一种降低管理成 本的方法是依靠现有的社群机构 (communal institutions) , 或者是创建新的社群机构来确定纳税 者。 11 通过行业协会确定纳税者 19 世纪晚期 , 根据共同的职业或行业建立起来的同业工会或行会在武汉的经济、政治以及 文化方面发挥着重要的作用。这些行会往往包括了所有在该行业从事活动的人。在 20 世纪初政 治混乱的年代里 , 甚至出现了包括整个城市的行会同盟 , 它们承担了一些政府职能①。 在共产党解放武汉三镇时 , 汉口有 181 个行会 , 武昌有 87 个 , 汉阳大约有 30 个。每一个行 会有几十个甚至上百个成员企业。行会可以分成两类 : 工业行会和商业行会。同时 , 武汉三镇 各自设有自己的工业协会和商业协会 , 统管本地的工业和商业企业。这种现存的行会组织为新 政权确定纳税者提供了一个较为便利的机制。 1949 年 6 月到 1950 年 5 月 , 武汉市政府发起了四次集中的运动 , 其目的是征收营业税和所 得税。在这四次运动中 , 行会组织都扮演协助征税的角色。例如 , 开始于 1949 年 6 月 20 日的第 一次运动 , 其目的是实现到 7 月 15 日征收 1218 万元税收的目标。武汉市政府实行了配额制度 , 汉口负担 12 万元 , 武昌负担 7 000 元 , 汉阳负担 1 000 元。于是 , 每个地区的工业和商业协会不 得不相互协商如何分担它们的配额。一旦某个协会确定了它所负担的配额 , 它就进一步把任务 向它所管辖的下一级行会分派 , 各个行会又进而把任务向该行会的成员公司进行分配②。这种复 杂的程序涉及多轮的讨价还价 , 但是在当时的情况下这也可能是惟一能够确定纳税者的方法 , 它并不需要知道那些应当纳税的公司在哪里从事商业活动。新建立起来的政府也没有相关的企 业纳税信息 , 因此这是一种解决政府税收困难的合理方案。通过向工业和商业社团征税 , 而不 是向每一个公司征税 , 政府把确定纳税者的任务交给了行会。税收配额作为整体分派给行会后 , 剩下的问题就是行会如何向它的成员公司分配任务了。如果某个公司不履行纳税任务 , 那么其 它的公司就不得不负担更多的纳税任务。这种直接的利益冲突使得行会自动地确定出在该行业 所有从事经营的公司。 ·68· 中国社会科学 　2002 年第 1 期 ① ② 见《长江日报》1949 年 6 月 20 日。 Rowe , William T. , Hankow : Commerce and Society in a Chinese City , 1796 —1889 , Vol. 1 , pp. 252 —340 , Stan2 ford , CA : Stanford Univ. Press , 1984. 这种征税方法相当有效。1948 年下半年 , 国民党政府在汉口征收最后一次所得税时 , 只有 135 个行会的 11 632 个公司交税。然而 , 共产党政府进行的第一次征税运动就有 179 个行会的 19 488个公司交税。到了第三次征税运动①, 增加到 207 个行会的 23 313 个公司交纳了所得税。 纳税公司数量的增加是武汉市政府税收收入增加的主要原因②。 21 通过居民组织确定纳税者 通过行会组织确定纳税者尽管有效 , 但是这毕竟是短期的解决办法。首先 , 很多纳税者并 不是行会的成员 , 行会也没能包括所有从事工商业的公司。1950 年的一项调查显示 , 大约有 3 000家公司不属于任何行会 , 这样它们就逃脱了 1949 年的营业税和所得税③。此外 , 有些公司 没有它们可以加入的行会。例如 , 当时大约有 3 万多个在街头上进行零售经营的小商贩④。此 外 , 在某些行业 , 行会只是名义上存在 , 对其成员公司并没有什么权威。大约有2 000个裁缝和 肉鸡交易商“隶属”于这样的行会⑤。 其次 , 只有当政府向每一个行会分配纳税配额 , 依靠行会征税这种方法才能充分发挥作用。 但是 , 行会向政府交税并不是现代意义上的纳税 , 而是一种对政府的贡献。这种汲取方式尽管 为政府提供了收入 , 但是它不能发挥财政除了收入功能以外的经济、社会以及政治功能。真正 的税收必须建立在特定的税基和税率上。1950 年 , 当政府开始引入税基和税率的方案时 , 政府 发现行会组织对于估计营业税和所得税并没有什么帮助。原因很简单。尽管行会内的成员经营 类似的业务 , 但是它们分布于城市的各个角落 , 相互间通常也不是很了解。每一个行会内成员 公司承担的纳税任务在很大程度上取决于它们隐匿自己经营信息的能力和谈判能力。这样 , 行 会内的各家公司所承担的税率可能是很不相同的。两个位置相邻、营业收入相仿但分属于不同 行会的公司实际税负也可能大相径庭。 第三 , 在民国初年 , 当出现无政府状态时 , 这些行会曾一度扮演了填补政治真空的角色⑥。 尽管它们和新政权合作 , 但是它们具有变成独立权力中心的潜力。 基于这些原因 , 1950 年 6 月 , 政府逐渐采用居民委员会取代行会。武汉市的五个行政区被 分成四个或五个“征税片”。在每一片中 , 每 15 个临近的公司形成一个“纳税小组”, 五到七个 小组形成一个“纳税大组”, 两到四个大组形成一个“纳税段”。这样 , 所有的公司都包含在新 体制中了。与基于行会的税收系统相比 , 这个系统具有若干优点。临近的公司 (竞争者) 相互 间可能更为了解对方的业务 , 隐匿资产和收入情况因此变得更为困难。在这个四级系统中 , 较 低的三级都是由商人自己而不是国家官员运作的 , 这就意味着政府不必承担其运作成本。然而 , 与行会组织不同 , 作为一个整体 , 这个系统是以政府为中心的。每一个“纳税片”都由市税务 局的某个派出部门领导 , 负责商业登记、纳税评估、纳税审计、税收征集 , 以及协调和监管下 级段、大组、小组。小组、大组以及段都成了国家税收部门的工具⑦。1950 年 , 武汉市总共设 立了 30 个纳税片、98 个纳税段、171 个纳税大组、1 809 个纳税小组⑧, 这些数字表明 , 实际上 四级征税系统的指导方针不可能得到严格执行。 尽管创建了居民组织 , 但是新政权并没有立即取消行会组织经济监测和控制的功能。至少 在此后一年半的时间内 , 行会对居民组织仍然起着补充作用。这两个系统同时运作使得政府在 ·78· 国家汲取能力的建设 ① ② ⑥ ⑦ ⑧ 见《长江日报》1950 年 8 月 10 日。 见《长江日报》1950 年 7 月 27 日 ; 武汉地方志编撰委员会前引书 , 第 195 页。 Rowe , William T. , Hankow : Commerce and Society in a Chinese City , 1796 —1889 , Vol. 1 , p. 334. ③④⑤见《长江日报》1950 年 5 月 19 日、11 月 11 日、3 月 2 日、9 月 12 日。 从 1949 年 11 月 27 日到 12 月 18 日。 确定纳税者方面处于更有利的位置。在 1952 年“三反运动”结束后 , 行会组织才逐渐消失。这 时 , 地方税收当局已经掌握了足够多的关于纳税者的信息。 (二) 评估 ① 通过利用现存的社群组织和创建新的组织来确定纳税者 , 新政权极大地拓展了她的税基。 然而 , 有效的纳税机制不仅要确定谁应该纳税 , 同时还要使这些纳税者充分履行纳税义务。没 有后者 , 不诚实的纳税者就可能会避税 , 诚实的纳税者就可能认为他们自己是“冤大头”②。 1949 年 , 武汉政府确信大约 90 %的公司没有系统地记账 , 即使在剩余 10 %的记账企业中 , 90 %的账目也是不可靠的③。由于缺乏足够的企业账目信息 , 确定一个公司的总收入和净收入是 极其困难的。然而 , 新政府不可能等到大多数企业都建立了规范的会计制度再来征税。它当时 的选择是用一个次优的过渡方案来解决税收评估问题。 如前所述 , 1949 年的三次征税运动都是先向行会征税 , 然后 , 行会再进行内部税收义务分 配。这种方法并不需要政府知道每个公司确切的销售额和利润情况 , 这在很大程度上也转移了 税收评估的。1950 年 2 月 , 中央人民政府通过了一个关于商业税收的法律 , 该法律规定所 有的商业税都要面向单个的公司征收 , 而不是行会。结果 , 当武汉市政府于 1950 年 5 月开始征 收第一季度的营业税和所得税时 , 它需要引入新的征税方法。新政权根据不同类型的公司 , 制 订三种征税方法。 那些有规范会计簿记的企业构成了第一类。政府允许这些公司申报自己的应税义务 , 并接 受地方税务局的审计。这类公司一般都是大公司。的确 , 公司规模越大 , 其组织结构就越复杂 , 系统地逃税也越困难。当时 , 19 个行业中的 158 家公司得到了这种待遇。这类公司只相当于公 司总数的 014 % , 但是他们所交纳的营业税和所得税超过了总纳税额的十分之一④。 完全没有任何会计簿记的公司被划为第二类。这些公司被要求交纳固定数量的营业税和所 得税。纳税额度是由地方税务局根据对该类公司经营规模进行一次性估计确定的。固定交纳的 总额并不变化 , 除非该公司所属行业明显出现好转或明显衰退。汉口一半以上的公司、武昌大 部分的公司以及汉阳所有的公司都属于这一类。由于这一类公司大多规模非常小 , 尽管它们数 目庞大 , 它们所交纳的营业税和所得税仅占了总税收的一小部分⑤。 会计簿记不完全的公司被划为第三类。一种被称之为“民主评税” (democratic appraisal of tax2 es) 的方法被用于这类公司。这个程序之所以是“民主的” , 是因为最后结果的确定是根据每一 个纳税者、相关的行会 (或纳税小组) 以及税务局讨论的结果确定的⑥。1950 年春天 , 这种征 税方法第一次引入 , 其全过程包括三个步骤 : 第一步 , 税务局根据在某一行业中公司的“典型” 样本进行总收入以及平均利润率的估计 ; 第二步 , 行会内的公司相互协商所估计的总收入如何 在它们中间分配 , 一旦某个公司的总收入确定下来 , 该公司的所得税也就可以根据所估计的行 ·88· 中国社会科学 　2002 年第 1 期 ① ② ③ ④ ⑥ Ecklund Gedrgen , Financing the Chinese Goverment Budget , 1950 —1959 , Chicage : Aldine , 1966 , p. 36. 武汉地方志编撰委员会前引书 , 第 199 页。 ⑤见《长江日报》1950 年 5 月 4 日、5 月 6 日。 Levi , Margaret , Of Rule and Rev