户籍制度改革

热点九：户籍制度改革 户口，或许是烙在每个人身上的、经济体制的最深印痕。如今，户口早已不再承载 粮油功能，但一个无法回避的事实是，因为户口身份不同，公民权利地位并不平等。这个问 不仅涉及城乡二元化体制，而且大中小城市、小城镇之间，贫困地区与发达地区之间，户 口的福利功能差异也十分明显。改革户籍制度无疑对促进社会福利均等化，适应社会主义市 场经济发展，促进人才资源配置市场化，确保中国经济长期保持稳定发展等都具有重大意义。 一、当前状况 户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的、以家庭为本 位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、 法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权 益，以个人为本位的人口管理方式。当代中国的户籍制度已经成为经济社会发展的桎梏，迫 切需要进行改革。当前我国现行户籍制度有很多弊端，具体表现如下： （一）中国现行的户籍制度不利于现代国家公民权利的实现 迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。合法处在一国领土内的每一个人在该领土内 有权享受迁徙自由和选择住所的自由。 （二）中国现行的户籍制度造成了人民事实上的不平等 农业户口和城镇户口享有不平等的权利，其根本原因是户籍制度承载了太多的附加功 能。在这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。最突出 的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口 才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者在城市里工作多年，有稳定收入，但因 为子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度” 而失去。 （三）户籍制度不能适应现实社会生活的发展 在计划经济条件下形成的户籍，户口迁移政策统得过死，由国家统一分配户口 迁移计划指标的做法，难以适应不同地区需要。如受指令性政策限制，农村妇女嫁到城市， 其户口难以迁入城市，今后子女随父落户也不容易；到城市城镇务工、经商的农民，投资办 厂、购房人员以及非公有制经济组织引进人才都不能落户，其身份、地位得不到确认，给生 产经营和生活带来了许多不便，也给政府部门的行政管理工作带来很大困难。 二、政策方针 ２０１０年５月２７日，国务院转发了国家发改委《关于２０１０年深化经济体制改革 重点工作的》，这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。该意见在 “推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇，特别是 县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住 证制度。 国务院总理温家宝在２０１１年政府工作报告中指出，对户籍改革的表述为：因地制宜， 分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。比照２ ０１０年政府工作报告的提法：推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件，今年 的报告突出了农民工的居民待遇问题，且将落户条件细化。 三、意义 户籍制度改革牵涉范围广，现实矛盾多，难度和复杂程度有目共睹，很有必要通过广泛 深入的社会讨论来累积更多共识。从经济上来讲，可以增添经济发展的动力和扩大内部的需 求；从政治上来讲，可以使农民工享受到与城市的人平等的待遇。稳妥地推进户籍制度改革， 这是国家加快工业化、城镇化步伐的需要。而城镇化最主要的就是解决农民的身份问题。 户籍制度改革可以有力地推进社会保障制度的普及。农民不能享受社会保障制度既跟我 国社会保障制度本身有关，还受到城乡二元结构下存在的其他制度的制约，最典型的就是户 籍制度。由于户籍与社会保障制度挂钩，城镇户口还是农村户口关系到一个人能不能享有日 渐完善的城市社会保障制度。一个城镇居民到老年时可以无忧无虑的生活，而一个获得城镇 户口无望的年轻人不得不为自己的老年存一份钱、依靠私人保险。 四、对策表述 户籍制度改革的目标，是彻底废除与户籍登记相关的任何附加福利，是赋予户籍登记以 明确人口信息的专门职责，是以常住人口为设计城市管理和服务体系。因此，在户籍制 度改革过程中，“放宽户籍限制”的另外一层含义，就是淡化户籍对城市公共资源与社会保 障的屏障功能，增强农民工对城市的安全感、归属感，做到所有常住人口同城同待遇。 （一）户籍制度改革应当采取循序渐进的原则，分区、分阶段推广 我国户籍制度的最终目标是实现依法自由迁移，由于我国社会经济水平存在着较大的地 区差异，城市综合承受力对人口容纳量又有一定限制，因此现阶段户籍制度改革的目标是各 城市依据其自身的人力资源结构而推出不同的政策，吸引所需要的人才，满足各自的经济社 会发展需求。户籍准入条件的逐步降低，户籍制度从放宽准迁条件出发，从主要条件到次要 条件，从技术条件到经营条件，从经济需要条件到生活需要条件，从少到多，逐步就会实现 欲迁徙公民的自由迁移。 户籍制度应当随着城市的等级而循序渐进，要承认地区差异，因地制宜逐步改革，在本 辖区内制定户籍制度改革的方案。要从小城市到中城市、大城市，直到特大城市的层层升级。 目前小城市应当完全放开户口限制，大城市和特大城市当前仍然应当控制人口，但是不能控 制人才。户籍制度改革应当在时间上循序渐进，近中期以打破一定区域内的城市迁移羁绊为 重点，放松某一区域内部人口迁移的约束，但对跨区域的人口迁移仍需保留一定的约束力； 远期在社会经济发展达到较高程度，各种相应条件都已经具备时，逐步取消户籍制度对人口 自由迁移的约束，完善以市场调节为主的人口流动机制。在改革中可以选择一两个省区作为 试点，实施户籍改革的一些政策，然后再全部推广。 现阶段的户籍制度改革不可能包括所有外来人口，因此针对不同类别的外来人口采取不 同的政策，首先要解决两类人群的户籍问题：一是渐次转移的劳动力应优先转移那些对城市 公共资源的增量需求相对较低的群体，如在城市打工年限相对较长的农民工；二是户籍登记 应优先给需要城市户籍的群体，如投奔生活在大中城市的直系亲属。 （二）户籍制度改革需要完善相关的制度和法律体系，废除不合理的条文规定 一个国家、一个区域在城市化过程中的人口集聚，不会按人的主观愿望在城镇体系中的 特定规模等级分布，而是受以区位为依托的空间规律作用的牵引，按所有城镇各自的功能集 积程度及相应的人口容量有序分布。除此之外，从宪法的高度明确规定公民享有迁移的权利， 自由迁移是公民应当享有的基本权利，宪法中关于公民有居住和迁徙自由的条文从有到无， 给限制人口流动的种种政策合理化，在户籍改革逐步完善的今天，也已具备了将公民自由迁 移的权利上升到宪法高度的条件，同时以宪法为依据，制定户籍法，在此基础上，制定实施 细则，使户口登记、户籍管理规模化。 （三）改革相关的配套政策 一是改革间接阻碍人口向城镇迁移的城镇配套政策。改革城市就业政策，统筹城乡就业； 改善办学体制，放宽城市义务教育段与高中教育段入学的户口限制；改革住房政策；建立城 乡衔接的社会保障制度。在就业方面要统一城乡劳动力市场，彻底废除有关限制农民工就业 的规定，打破城市职工对就业岗位的垄断，给农民工和城市职工提供平等的择业机会。 二是建立农村的社会保障与社会福利体系。努力缩小城乡之间在社会保障、社会福利方 面的差别，从而使户籍作为差别化分配社会资源的功能淡出历史舞台。 三是改革间接阻碍城市化性质人口迁移的农村配套政策。健全土地使用的实权承包和流 转制度，解除农民的后顾之忧；协调城乡计划生育政策，逐步缩小城乡计划生育政策的差异。 （四）完善户籍制度管理方式 要建立户口登记与人口登记并存的管理方式，建立户籍管理与口籍管理并轨的双籍管理 机制，取消大城市内部的不同区域户口的利益差异及现行社会经济政策对户籍的制约作用， 同时建设以居民现住地为管理立足点的属地化管理模式，适时地将城市行政管理基础从户籍 人口转向常住人口。户籍管理从以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡；加速 农村的户籍改革，实现农村户籍管理城市化；以计算机技术为途径推动户籍制度的改革。要 剥离户上的附加条件，取消户口的称呼，由一种或者几种证和卡来代替其功能，由单独的社 会管理部门来管理（建立人口管理部门，负责人口的登记，管理及计划生育工作），而不是 作为公安机关的附属功能之一。