集中不集权，分权不分散

集中不集权，分权不分散 ——深圳市政府人力资源管理模式设计探讨 [摘要] 集中不集权与分权不分散理念是集团化公司人力资源管理模式设计探讨的，那它是否适用于政府人力资源管理模式呢？本文就此进行了探讨。本文首先阐述了集中不集权与分权不分散理念的含义，然后对现代政府人力资源管理模式进行了思考，反思了传统政府人力资源管理模式以及分析了现代管理理念的变迁，最后以深圳市政府人力资源管理模式为例，以集中不集权与分权不分散的理念对其人力资源管理模式进行了设计。 [关键词]　集权　分权　人力资源 一、集中不集权与分权不分散理念 传统理论认为, 小组织应该选择集权管理模式, 大组织应该选择分权管理模式。通常认为, 小组织知识分布相对集中, 管理层级较少, 知识容易以较低的成本传递给有决策权的人, 因而易于集权的形成( Jensen, Meckling, 1992) ; 小组织生产的产品或提供的服务种类少, 任务简单, 目标市场集中, 所处环境相对稳定, 高层管理者事必躬亲也不会导致需要处理的信息量过大而超越其有限理性的阈值, 集权有助于提高运行效率( 张维迎, 2000) 。相反, 大组织知识分布分散, 组织管理层级较多,知识向高层管理者集中的难度与成本较大, 因此, 大组织更愿意把决策权传递给拥有知识的人( 刘冰, 2002) ; 大组织生产的产品或提供的服务种类繁多, 任务繁杂, 目标市场分散, 所处环境复杂多变, 需要处理的信息量大, 分权有助于克服个体有限理性的压力, 进而提高组织绩效( 程德俊, 孔继红, 2002) 。 1、集中是组织的自然属性 近年来各国组织的管理都呈现出扁平化的特征。这种扁平化表现在组织管理的层级减少，以及权力被下放到最基层。出现这一趋势的根本原因在于，市场情况变化速度的加快和市场竞争的加剧要求组织加快决策与执行的速度。同时，由于各种信息系统的运用，信息的传递速度正急速加快，这使组织的最基层与最高层的信息互换可以直接进行；最后，组织从业人员的素质大大提高，使最基层的员工能够很好地行使权力。因此，大多现代组织都由集权管理模式向分权管理模式转变了。与此同时，为了提升组织的整合效应或集中效应，现代组织，特别是大型组织集团都出现了集中化管理的趋势。相对分散管理而言，集中管理将实现合力效应。集中化管理并不剥夺所属成员和基层的基本权利，做到集中而不集权。不论哪一个管理层次，如若领导层集中的多了会影响基层的积极性；分散的多了也会影响组织团队的作战能力。 2、分权是组织发展的必然趋势 （1）关于分权理念的含义 政府人力资源开发可分为宏观系统和微观系统:宏观系统是指政府对全社会人力资源的开发;微观系统指对政府内部人力资源的开发,主要是对政府公务员的开发。本文只探讨分权理念在政府部门人力资源开发中的运用。从这个角度来看,政府人力资源开发中的分权理念,就是要改变不合时宜的集权范式,增强分权意识,形成分权思维,主张适度分权和民主参与,给予公务员更多的自主空间,调动其积极性、主动性、创造性,使其潜能得到充分发挥,同时加强监督,做到分权与制衡的统一,从而实现政府人力资源开发与管理的灵活性、高效性,达到人力资源开发和工作效率提高的和谐统一。 （2）运用分权理念的必要性 正如新公共管理所认为的,与集权的机构相比,分权的机构有许多优点:一是有更多的灵活性,因为它们对于情况和民众需求的变化能迅速地作出反应;二是更有效率,因为在第一线工作的人接触的问和机遇最多,他们随时都知道问题的所在,且常常能构思出最好的解决问题的办法;三是更具创新精神,因为好的思想观点常常来源于干实际工作、同民众打交道的第一线工作人员,且在分权的机构里他们的建议往往容易被采纳;四是能够产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率。 随着社会实践的不断发展,传统政府人事权力运作过于集中的弊端日益明显:一是由于权力过于集中在个别领导者手中,加之监督不健全,久而久之,易促成严重的官僚主义和腐败问题,影响工作效率;二是组织机构呈“金字塔”式发展,机构臃肿,队伍庞大,预算超支,财政吃紧;三是基层公务员缺乏必要的自行处置权力,凡事要层层上报、请示,以致工作缺乏灵活性、效率低下;四是广大公务员的个人才能难以发挥,个人的自我价值难以实现,从而挫伤了其工作的积极性、主动性和创造性。 在盖·彼得斯的《政府未来的治理模式》一书中所提出的四种政府模式中，市场化模式、参与式模式、弹性化模式和解制型模式都主张实行分权，分解公共部门和公共服务，开成相互竞争，下放权力，由基层单位和民营部门承担更多的公共服务职能，赋予政府机构和公务员以更多自主性和灵活性。从世界各国政府变革的动向也可看出，政府已越来越多地向基层分权，向地方政府分权，向一线人员分权，向社会分权。 美国学者马克·G·波波维奇在《创建高绩效政府组织》一书中提出，人力资源管理应强调的重要价值观有：称职、发展成长、公平、灵活性、多样性、负责任。人力资源管理并不主要是控制劳动成本，而是为整个组织带来增加值。所以，他强调高绩效人力资源政策应权力比较分散并授权给最低工作层，把更多的有关人员决定的权力授予一线经理、部门和一线经理自己进行所有岗位人员的招收测试，并有更大的权力做出岗位分类、工资和雇员评估方面的决策。 面对诸多亟待解决的问题和矛盾,政府必须逐步改变权力过于集中的运作方式,不断加大内部分权力度,以促进政府人力资源的充分开发、利用,促进政府工作效率和质量的不断提高。 二、关于现代政府人力资源管理模式的思考 1、对传统管理模式的反思 20世纪60年代以来，科学技术的进步和社会的发展使人们的观念发生了深刻的变化，开始对传统的管理模式进行反思，产生了种种新的管理观念。 传统的人力资源管理较多地强调层级化、制度化的组织管理，工作职责与晋升线路清晰。然而，西方国家在实践中发现了此种管理模式中存在的问题，认为传统的管理模式存在着明显的缺陷。具体表现为：界线森严的层级划分在促使部门规范化管理的同时，也在一定程度上出现了阻碍员工积极性和创造力的迹象；明确的责任制推动了规范化管理，但也在一定程度上限制了工作人员发展的范围；在“标准化”的管理规范下，工作人员习惯于被动地接受指令，循规蹈矩，完全按照本岗位的工作说明办事；由于传统的管理模式缺少弹性，因此，在社会迅速发展变迁、处处充满竞争的环境中，部门难以应变，难以发挥自身的竞争优势。 基于传统的强调垂直性管理路线、强调命令与控制管理模式的弊病，现代的组织学家和管理学家提出了扁平式管理模式的设想。现化的新兴产业也越来越多地强调扁平式的管理结构与管理模式，一些人甚至提出了无边界的组织观念。主张模糊传统的垂直性的和水平化的组织层级与部门间的界限，通过一些有效的机制，增强水平化的各个职能部门之间的合作，提高工作人员在工作中的通用性和灵活性。这些新型管理理论的提出者认为，以往垂直化的固执界限过多地依赖于管理阶层的授权与决策，工作人员在组织系统中处于被动服从的地位，使组织系统缺少弹性和应变力。在新型的人事管理和人力资源的开发中，要逐渐建立起与扁平化组织发展趋势相适应的人事管理体制，在管理中减少不必要的中间环节，使人事决策和人事信息得以迅速地传递和反馈，以适应现代社会迅速发展的需要。 总之，在新的历史时期，人们在对以往人力资源管理观念和管理模式进行反思的基础上，产生了新的管理理念和管理模式的新思路。其中，最为关健的是对人力资源管理的对象——人——的认识的根本性变化。 2、现代政府人力资源管理理念的变迁 {1}组织文化的变革 政府人力资源管理本身也是一种文化活动，它是组织自身文化模式的反映。所谓“组织文化”是指组织中被人们所接纳的一种价值取向，此类价值取向形成一种文化氛围，支配和控制着组织的行为。新型的组织文化氛围以良好的沟通为前提，以组织成员的有效参与为基础。所谓沟通是指在组织成员与管理者之间，在组织成员与组织成员之间，建立起一种公开、坦诚、信任、融洽与和谐的群际关系；所谓有效参与则是管理者诚意的反映，它是组织中民主机制的具体体现。 现代社会的发展相应要求一种更有效能的、进取型的管理，同样也要求政府中具有现代意义的组织文化的发展。现代社会的快速发展和现代科学技术的采用，冲击着旧有的组织方式与人际关系，对传统的行政组织模式提出了挑战。现代技术的引进，增强了公共部门中现代技术操作者的独立意识和平等观念，进而导致了平等管理模式的要求，传统家长式的管理作风将越来越多地受到抵制。随着现代社会的发展和行政组织内在复杂性的增强，政府越来越需要一种对管理活动主客观因素、内外因素深入考察分析基础上的高层次的管理，要求管理者在管理中更多的重视人的因素，重视人的需求和利益，既追求组织的外在目标，也不忽视组织系统中存在的“内在”目标即个人价值实现的需求。重视在创造良好文化氛围、心理氛围，造就健全和谐人格基础上的组织效能和组织发展。 新时期政府的人力资源管理，应改变以往单向性的思维方式，改变唯上是从、马首是瞻，只对上负责不对下负责的单向性思维和组织文化氛围，改变专制型的管理模式，造就民主、平等、自由、参与、求实的多向性思维和组织文化氛围，培养工作人员敢想、敢说、敢做的作风，鼓励工作人员提意见，提建议，参与组织决策。只有创造一种多维的组织氛围，政府才有可能保持活力，才能迎接新时期的挑战。 （2）以人为本的管理理念 现代西方学者有关人性假设的理论提出：①人本身是有主观能动性的，人具有力求最大限度地利用自己的才能和资源的需要，他们在获得基本的生理满足后，会转而寻求更高层次需求的满足，会希求在工作中寻求意义和自我满足；②个人追求在工作中逐渐成熟，他们通过行使一定的自主权去培养自己的能力，并具有适应环境的能力；③人具有控制自身的能力，外部的刺激和控制有时也能会成为一种威胁，从而降低了人自身原本具有的适应性和控制能力。此类假设的内涵是，人本身具有发挥自身潜能、自我发展和自我实现的内在驱动力，寻求自我是现代人日益发展的一种趋势，是现代人持续终身的过程。因此，管理者的任务便是认识人追求自主、迎接挑战、自我发展和自我实现的需求与能力，为组织成员提供适宜他们成长和发展的条件，在组织系统中发展一种“支持”和“成就”的文化氛围，鼓励工作员的自我塑造和自我发展。 现代社会的飞速发展和政治经济结构的相应调整，使政府处于一种不断变化的环境之中。一个官僚化的、封闭的、循规蹈矩的组织系统是无法应对这种飞速变化的外部环境的，只有强调个性、开创性、流通性和互动性的开放型组织才可能具有较强的协调能力和应变能力。现代社会的发展需要有个性有能力的人，有个性有能力的人的存在是应对现时期挑战的基本条件。在现代科学技术高度发展的情况下，知识更新的频率加快，政府组织系统的复杂性增强。它加大了对创造性人才的需求，要求公共部门关注“完整的”、“有个性的”和“有独立能力”的人的发展，保护工作人员符合组织需求的发展的自主性。 三、深圳市政府人力资源管理模式设计 1、深圳市政府人力资源现有管理模式 (1)制定了主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制 责任主体明确化。根据国家有关法律法规及“三定”要求，明确了责任单位、责任部门、责任人。 部门责任法定化。科学界定了部门职责，以权责相称为原则，全面推行公共政策、部门责任白皮书制度，建立目标管理和绩效评估体系，解决好职能交叉重叠、责任不清、事权分离、多头管理、交叉管理和管理真空的问题。 岗位责任具体化。制定了科学、具体、精细的职位说明书，包括岗位基本情况、基本职责、工作流程和必需的关键才能等内容，将每个岗位的责任细化、尽可能量化，明确如何履职尽责，以及失职失责的责任代价。 责任层级清晰化。明确和细化了各层级、职级的责任。“一把手”负总责，副职对正职负责，下级对上级负责，子系统对总系统负责，一级抓一级，一级对一级负责。明确区分了决策部门、执行部门、监督部门的领导责任，明确区分部门领导和辖区领导责任，明确区分了“一把手”和班子成员的责任，明确区分了政府监管责任和社会行为主体责任。 责任链接无缝化。建立了岗位之间、部门之间的无缝责任链条，明确工作流程、工作程序和责任处罚，确保环环相扣，互不交叉重叠，有责必有罚，形成责任闭合环路，使每项工作职责、每个工作环节的责任落实到人。 (2)严格执行着有责必究的“买单制” 严格党纪政纪法纪责任追究。建立并实施责任倒查制，出了问题要层层追究，不管查到什么人，都要坚决处理，轻则轻罚，重则重罚，不搞下不为例，不搞迁就，形成良性的责任导向。对直接关系人民群众生命财产安全和利益的重大责任事故，包括社会管理、社会治安、安全生产、食品卫生、医疗卫生、交通事故、重大项目、廉政工作等的责任者以及造成国有资产流失或重大损失的责任者，必须严厉追查，依法严惩。对于造成重大损失和严重后果的决策失误，“一把手”要负主要责任。 严格执行行政执法责任制，强化行政惩戒机制。制定行政处分法规规章，出台政府部门行政首长问责有关规定，修订、完善和细化《深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》。严格执行我市国有资产管理相关规定，落实责任追究。认真落实市人大常委会《关于进一步加强审计监督工作的决定》，对于审计发现的问题要坚决依法依规依纪追究责任，加大处理力度。 加强对行政执法责任制、过错责任追究制度落实情况的监督检查，加强对政府职能部门和司法机关行使权力、履行职责的监督检查。完善责任追究工作的听证、仲裁和复议等制度。责任追究必须合法合规、有根有据，严格遵守工作纪律，履行工作程序，禁止挟私抱怨、打击报复。 2004年深圳市深化行政管理体制改革正式启动。当时改革方案的要义是，对一些政府部门进行撤并和调整，按照大行业、大系统的原则设立若干决策局，负责制定政府的法规、政策、办法；再根据每个决策部门的关联业务，设置若干执行局。另设置一个监察局。决策局将在每年年初与执行局签订行政绩效，由监察局进行考察和监督。决策局只有决策权，没有执行权；执行局只有执行权，没有决策权；监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。 从趋势看，深圳的政府决策部门会越来越少，执行部门会越来越多，现有的部门还会分离出一些执行机构。这是一个管制型的“大”政府向服务型的“小”政府转化的历史性开始，其最大的力度，体现在政府职能和管理模式的完全改变，不是体现在某个局部、某个部门具体的改变上。 2、深圳市政府人力资源管理模式设计 （1）集中不集权与分权不分散理念运用的主要环节 人才选拔。在选拔人才的渠道、方法上,应打破常规、放宽限制,给予用人单位更多的自主选择权,让用人单位可以根据本单位的实际需要,灵活地采用多种选拔方法,有利于提高工作的质量和效率。 人才培训。长期以来,我国公务员培训一般由上级部门统一负责组织,并且主要是以各级党校、行政学院为依托来进行培训,统得太死,方式过于单一。面对知识经济时代的来临,政府应给予下级部门或公务员更多的自主权,采取灵活多样的培训方式,不断提高培训质量。 人才使用。在这方面,根据分权理念,除了给予公务员必要的自主发挥空间外,关键是要适当放宽限制,鼓励广大公务员积极参与政策决策事务并承担相应的责任(这也是时代发展的必然趋势) 。这样不仅能使公务员尽职尽责地执行政策,还能使他们保持政治敏锐性,以主动的精神设计公共政策,使政策能更有效地发挥其社会功能。 人才激励。可通过建立职责分明、有效放权的岗位责任制来激励、开发高素质人才。政府以往权力过于集中的做法,不但限制了公务员个人才能的发挥,还严重挫伤了他们工作的积极性,使其产生逆反心理,极不利于工作的开展。而设立有效放权的岗位责任制,就相当于给予公务员一个自主发挥潜能的空间,只要公务员明确了各自的岗位职责,就可以在其工作范围内尽量施展才能。这样,不仅有利于公务员个人自我价值的实现,更有利于调动其工作的积极性、主动性和创造性,从而提高政府部门的工作效率。 （2）集中不集权与分权不分散理念运用的主要方式 授权。这是分权中最常用,也是最弱的一种形式:一部分权力和责任被分配给下级政府或一线公务员行使,但上级仍保有最终的控制权。其实质是政府权力在其组织内部的重新分配,更具有行政学的意味,因而又被称作“行政性分权”。主要是通过任务转移的方式来进行,将工作任务交给下级政府或一线公务员去执行,但并不授予或者即使授予也只是授予他们较小的自主权力,下级政府或一线公务员主要充当执行者的角色。 委托。是将某项特定的任务交给非自己直接领导的、但具有某方面专长的公务员去完成,并令他们保证向自己负责;或将特定职能的决策和管理权责交给准政府部门或其他社会自治组织,这些组织并未被政府完全控制,但最终要向它负责。一般而言,被委托的职能都具有技术性、资本性和相对的独立性。委托有利于减轻政府不必要的负担,从而能够集中精力处理政策方面的问题,而又不至于使社会的公共服务需求得不到有效的供给和满足。如将公务员培训的某些工作委托于专业的培训机构等,就属于这一类。 放权。这种方式是分权中最开放的一种,也最有利于公务员个人才能的发挥。它具体是指将处理某些特别性、具体性事务的权责完全转移给专门的公务员、下级政府或具有法人资格的机构,上级不再介入其中或实行直接控制。上级放权以后,其唯一的职责就是监督这些执行者在国家政策法规范围内进行公务员人力资源的开发和管理工作,并敦促他们取得较高的效率和效益。 参考文献： [1] 盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》[M]，北京：中国人民大学出版社，2001年版 [2] 马克·G·波波维奇，《创建高绩效政府组织》[M], 孔宪遂,耿洪敏译，北京：中国人民大学出版社，2002年版 [3]　谭融，《公共部门人力资源管理》[M]，天津：天津大学出版社，2006年版 [4] 谢昕,李春雨；论分权理念在政府人力资源开发中的运用[J]，黑龙江社会科学，2005年第5期 [5] 陶厚永, 刘洪, 吕鸿江，组织管理的集权—分权模式与组织绩效的关系[J]，中国工业济经，2008 年4 月 [6] 《深圳市委政府加强执行力建设的决定》，载于深圳特区报，2005年10月24日 PAGE 1