《安全生产法》条文释义

中华人民共和国安全生产法释义 主  编：卞耀武 (全国人大常委会法制工作委员会副主任)      副主编：安  建 (全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任)      撰稿人：              卞耀武   安  建   刘左军   刘淑强              赵  雷   王  翔                目  录      第一部分  绪 论          保障安全生产的基本法律  卞耀武      第二部分  释  义          第一章  总  则          第二章  生产经营单位的安全生产保障          第三章  从业人员的权利和义务          第四章  安全生产的监督管理          第五章  生产安全事故的应急救援与调查处理          第六章  法律责任          第七章  附  则 第一部分 绪论 保障安全生产的基本法律规范 卞耀武             由国务院提出的中华人民共和国安全生产法法律草案，经过全国人大常委会的6个月的审议，并作了若干修改，于2002年6月29日，全国人大常委会以118票赞成，1票反对，2票弃权的票数，通过了这个法律草案的建议表决稿，宣告了这部法律的诞生。      《安全生产法》是一部很重要的法律，也是一部有明显特点的法律，它的制定为保障安全生产确立了基本法律规范，将有力地推进安全生产法制化的进程，具有很强 的现实意义，会产生广泛的、深远的影响。根据《安全生产法》的基本内容、主要规范和立法用意、立法特点对下列问题进行介绍分析：        一、必须用强有力的法律手段保障安全生产            1.安全生产立法根源于安全生产十分重要      安全生产在社会经济生活中具有明显重要的地位，它在以下几个方面直接产生影响：一是，直接关系到广大从业人员的生命和健康；二是，直接关系到国家、生产经 营单位以及个人的财产安全；三是，直接关系到生产经营能否继续进行，经济能否顺利发展；四是，直接关系到人民的安居乐业，保持社会稳定。      大量的事实证明，保证安全生产，就是有力地保障人民生命健康和国家、集体、个人财产的安全，就是促进经济正常发展，有利于社会稳定。如果安全生产得不到保证，就会给国家、给社会、给劳动者、给个人造成惨重的损失，酿成许多恶果。      正是由于安全生产的这种重要性，从而决定了安全生产立法的必要性，必须将安全生产纳入国家的法制轨道，将其列为国家立法的一项重要内容，实际上也就是采用国家管理中最强有力的、最有权威的手段来保障安全生产，管理社会经济生活中最重要的事项之一。      2.法律手段是保障安全生产必不可少的手段      安全生产极为重要，运用法律手段作出保障，这既是由安全生产的特点所决定，又是由法律的特点所决定。具体说，应当清楚地认识到以下三点：第一，安全生产是 一个普遍的要求，即事事、处处、人人都必须重视和实现安全生产的要求，而法律具有普遍性的特点，对法律所列入的调整对象，都具有无可置疑的约束力，安全生 产的普遍要求正需要法律的这种普遍约束力；第二，安全生产的要求是必须切实遵守的，也就是一定要认真的执行，不能有随意性，不得违反；而法律的一个基本特 点是具有强制性，用国家的力量强制执行法律的规定，一旦安全生产的要求以法律的形式来体现，即作为法律规定，就必须严格执行，切实遵守，谁也不得违反；违 反者就要受到法律的追究，承担法律责任；第三，安全生产事关重大，需要有权威的力量来加以支持与保障，不应允许其他种种借口对这种权威力量加以否定或削 弱；而法律的一个特有的优势就是具有权威性，法律的权威不容侵犯，法律的权威就是有很大的权力、很强的力量来使人们遵行它所确立的行为规则，实现它的立法 目的，安全生产正是十分需要法律的权威，实现保护生命、保护财产安全的目的。      安全生产必须运用法律手段，这不仅在理论上可以得到充分的论证，是科学的论断；而且在长期的实践中，包括正反两方面的经验，都证实运用法律手段保障安全生产是正确的途径，是行之有效的做法，是在安全生产领域具体实施依法治国的基本方略。      3.制定《安全生产法》是依法保障安全生产的必要前提和基础      用法律手段保障安全生产，必须是有法可依，有相适应的法律规范，这是必要的前提和不可缺少的基础。我国在安全生产方面虽然已经制定了一系列的法律规范，但 是需要完善和充实，使之更为健全，特别需要一部确立基本规范，体例完整，系统总结安全生产实践经验，系统反映当前安全生产需要的法律，使之成为规范安全生 产基本事项、调整安全生产基本关系、强化安全生产基本规则的法律。制定《安全生产法》正是适应了这种需要，是为保障安全生产确立了基本法律规范，是为运用 法律手段管理安全生产提供了法律依据，将大大推进安全生产依法治理的进程。      关于安全生产虽然已经有了一系列的法律规范，但制定安全生产法与之并不矛盾，而是相互衔接协调的，并且在这种协调中得到加强，有关内容将在后面的有关部分述及。      4.保障安全生产中运用法律手段与运用其他手段的关系      保障安全生产，不仅需要强调法律手段，而且还需要运用经济手段、技术手段、行政手段、教育手段等。这些手段与法律手段并不冲突，而是有赖于法律手段的支持 和保证，使之更有规范性和更有效力。比如，经济手段与法律手段结合，会使之规范而有效地实施，形成有效的经济激励和经济处罚机制；在技术手段中如果得到法 律手段的支持，技术措施会在有效的实施中发挥更明显的效力；行政手段的运用是以依法行政为前提的，有法可依才能依法行政，健全的法制会使行政手段更充分地 发挥作用；教育手段在安全生产管理中也是必要的，如果有法律手段为之保障，教育才会更有普遍的效力。总之，各种手段各有作用，但都需要法律手段的保障、支 持、规范、引导。在运用其他手段时，还应重视法律手段，认真实施《安全生产法》。        二、《安全生产法》的立法特点        《安全生产法》是保障安全生产的基本法律，是人们在安全生产中共同遵守的行为规则，这部法律不仅重要，而且它的立法目的、立法内容决定它有明显的特点，也可以说是由于适应保障安全生产的需要而带有一些重要的特点，主要体现在：      一是，强制性的规范多。这是由于安全生产事关生命财产，要保障安全生产，消除能导致人员伤害、发生死亡，造成财产破坏、损害，酿成其他恶果的危险，就必须 在生产经营活动的一系列方面或一系列环节中，遵守各项保证安全的规则，这些规则体现在法律中就是强制性的规范。《安全生产法》中这种性质的规范比较多，如 此规定也是有必要的，它构成了这部法律的重要特点。      二是，禁止性的规范多。这是指在《安全生产法》的强制性规范中，禁止性的法律规范比较多，它反映了安全生产中必须禁止或者消除不安全的人的行为和物的状态 的要求，消除事故隐患和危害因素，严格防止生产安全事故的发生。法律上的禁止性规范，将在安全生产中不允许有的行为和不允许存在的状态明确地表现出来，若 是违反即触犯法律，这将促使人们更严肃地对待禁止的事项，并对违反禁止性的规定承担法律责任且心中存有威慑力，这对保障安全生产是有重要作用的。      三是，义务性的规定多。应当说，保障安全生产是生产经营单位及其负责人，各类从业人员，各有关方面对国家、对社会、对他人、对自己应尽的义务。这种义务不 是任意的，而是法定的，即必须是忠实履行的，所以在《安全生产法》中有许多关于履行义务的规定，是这部法律在内容上的又一个特点。      四是，明确地规定有关的责任，即责任有确定性。这是因为安全生产与许多责任是联系在一起的，只有有了明确的责任，安全生产中的种种保障措施才有可能落实。 因此在《安全生产法》中 ，不但将安全生产责任确定为一种法定的制度，而且对多种相关的责任作出了明确的规定，使之有确定性，有应当承担责任的内容，包括行政责任、民事责任、 刑事责任。本文在后面叙述的内容，也将法定的行为规则和违反后所需承担的责任联系起来，则可以表明，有了明确的责任才有可能形成可靠的安全生产保障，强化 责任，将责任以法律形式加以确定，是安全生产的必要保证。      五是，在法律规范中体现处罚严明的要求。这是由于安全生产事关重大，而有些单位、有些人员采取不负责任的态度，甚至有意违法，干扰破坏安全生产秩序，造成 严重后果，对于这种行为必须严加惩处，让违法者对其违法行为造成的后果承担应有的责任是必不可少的。只有依法惩处违法者，才能有效地预防安全生产事故的发 生，建立起有安全保障的生产经营秩序，所以《安全生产法》的这个特点是安全生产的客观需要所决定的。      《安全生产法》的上述几个特点的形成，实质上是安全生产所具有的一些重要特点在法律上的反映，也就是为法律所承认，在法律上作出了符合安全生产实际需要的 规定。因此在掌握运用《安全生产法》时，应当重视这些特点，发挥这些特点的作用，以使《安全生产法》能充分地发挥其威力。        三、关于《安全生产法》的适用范围        1.对《安全生产法》适用范围规定的理解      法律的适用范围就是指法律在什么范围内产生效力。《安全生产法》的适用范围是其第2条所规定的，分为两个层次，第一层次为一般规定，第二层次为“另有规定”。      《安全生产法》适用范围第一层次的规定是，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法(《安全生产法》)。这项规定所包含的内容和所覆盖的范围都是清楚的，在立法过程中曾经讨论到对从事生产经营活动的单位如何具体理解，这应当是指：      (1)各种所有制的生产经营单位，包括国有的、集体的、混合经济的、私营的、个体经营的、中外合资的、外商独资的等，都在适用范围之列；      (2)各个地区、各种行业、各个部门、各个系统的，从事生产经营活动的单位都应当在适用范围之列；      (3)《安全生产法》所指的生产经营活动，是一个广义的概念，既包括生产活动又包括经营活动，企业单位、事业单位、商业的、服务性的单位等都包括在内；      (4)从事生产经营活动的单位，是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实体，比如一个个体工商户，从事生产活动或者从事经营活动，是社会生产经营的基本单位，涉及安全生产的仍要遵守《安全生产法》；       (5)对从事生产经营活动的单位这个概念的分析来看，《安全生产法》的适用范围是从保障安全生产的普遍需要来确定，这是符合实际情况的。      2.对《安全生产法》适用范围中“另有规定”的理解      在这方面应当对下列两点有明确的了解和认识：      (1)有一部分生产经营活动的单位或安全事项具有特殊性，国家对其另行立法进行规范是必要的，对这部分在法律、行政法规中另有规定的，从其规定。这部分另 有规定的范围在《安全生产法》中作出了划分，为消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。也就是在这些领域中的安全事务，由有 关的法律、行政法规进行调整，执行有关法律、行政法规中已作出的规定。      (2)我国安全生产生立法的状况和法律间的衔接      大体上有两种情况：      一是，上述提及的领域有关立法，如已在1998年制定《消防法》, 1990年制定《铁路法》其中有铁路交通安全的规定，1995年制定《民用航空法》其中有民用航空安全的规定，1983年制定《海上交通安全法》等。      二是，在已有的立法中，有专门为安全生产立法的，如1992年制定《矿山安全法》；有在一些有关法律中对安全生产作出规定的，如在《劳动法》中对劳动安 全、《煤炭法》中对煤矿安全、《建筑法》中对建筑安全生产等都作出了规定。这些规定与《安全生产法》的规定是一致的，但是为了减少法律与法律之间不必要的 重复，对有些法律中已经作了比较具体的规定的，《安全生产法》就采取了从简的办法，只作出基本规定或原则规定。        四、安全生产的基本方针、基本制度            《安全生产法》对安全生产的基本方针、重要制度作出了规定。这样，这些方针、制度就不同于一般的工作方针、工作制度，而是成为一种必须遵行的法定方针、法定制度，在有关安全生产的种种事项中具有普遍的约束力。      1.基本方针      这就是《安全生产法》中所规定的安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。这项方针是保障安全生产长期实践的经验总结，是安全生产各项工作中最基本的 要求，是正确处理生产与安全关系所必须遵循的准则，也是针对现实中对安全生产种种不正确认识和做法的纠正。这项方针在已有的专项法律中作过规定，现在《安 全生产法》中再作规定，一是表明它是正确的；二是表明它适用于所有的安全生产管理中。在法律上确立安全第一、预防为主的方针，就是要求在生产经营活动中将 安全放在第一位，十分重视安全生产，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生产必须安全，安全是生产的先决条件。实现这些要求，执行安全 第一、预防为主的方针，是一项法定的义务、法定的责任，是在法律面前必须严肃对待的大事，是要依法坚持的长期方针、基本方针。      2.基本原则      在保障安全生产的各个方面所必须遵循的基本原则，《安全生产法》中作出了明确的多项的规定，就是依法管理、依法采取保障措施。在《安全生产法》总则中即规 定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理；政府各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，依法制定保障安全生产的 国家标准或行业标准；从业人员依法获得安全生产保障，履行应尽的义务，等等。依法管理、依法保障，是依法治国基本方略在安全生产方面的具体体现，只有在遵 守安全生产的共同行为规则的基础上，才会有统一的行动，才能有效地保障安全生产，所以遵守法律、执行法律是实现安全生产所不可缺少的基本原则，是在安全生 产中必须树立的正确观念，一切离开甚至违背法律规定的主张和行为，都是不符合《安全生产法》立法目的和具体要求的。      3.建立、健全安全生产责任制度      在《安全生产法》中对安全生产责任制度作出规定，它的重要意义在于，在法律上肯定这项制度是保障安全生产的基本制度，生产经营单位必须依法建立健全这项制 度。在这项制度中，各个层次的负责人，各个有关的部门、机构，各个岗位上的从业人员，都应对安全生产负有明确的责任。无论是纵向的关系还是横向的关系，都 应当是明确的责任关系，都处于一定的责任之中，法律有具体规定的，依法承担责任，法律规定了承担责任原则的，则按法定原则明确具体的责任。      在《安全生产法》中规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。这是一项以实践为基础，提升到法律的高度，必须毫不含糊地予以确定的 重要制度，它是安全生产责任制度中的一个核心内容。法律所规定的生产经营单位主要负责人的责任是明确的，也是重大的、不可推卸的，他既有管理指挥的权力， 又有承担全面责任的义务，这就是安全生产责任制度有其特定作用的一个体现。      在立法过程中曾有意见要明确主要负责人的含义，特别是列出其称谓，后经研究认为，考虑到生产经营单位有多种多样的形式，其主要负责人也有多种称谓，有法定 的但也有许多是自行决定的，一一在法律上列举有一定难度，因而在法律上用主要负责人一词加以概括，在现实中可以据以具体界定，这样是符合实际情况的，也防 止有些人借口具体名称而逃避法律，逃避责任。      4.建立从业人员获得安全保障并履行应尽义务的机制      实行安全生产，最重要的目的之一是保障从业人员的生命安全，健康免受损害。当然在这个过程中也有其自己应尽的义务，并且履行这种义务是保障安全生产所不可 缺少的条件之一。因此，依法建立从业人员保障权利和履行义务的机制是保证安全生产的重要机制。在《安全生产法》总则中规定，生产经营单位的从业人员有依法 获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。同时还专门设立从业人员的权利和义务一章，对有关事项作具体规定，进一步确定这个机制的内 容。      5.建立安全生产领导、监督管理的法定体制      安全生产在社会经济生活中是一项重要的事务，国家管理职能中的一项重要内容，在国内的实践中和国外的经验中，都将安全生产与国家管理社会事务联系在一起， 并不仅仅将其看做是生产经营单位自身管理的事务。因此在《安全生产法》中确立了有关的体制，或者称其为法定体制，主要内容为：      一是，国务院和地方各级政府加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。对政府的这种定位，与已制定的《消防法》中的规定是相同的，在该法中规定了消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责，这都表明了政府的应有的责任；      二是，县级以上地方各级人民政府中负责安全生产监督管理的部门，对安全生产工作实施综合监督管理；      三是，政府中的有关部门依照《安全生产法》和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。      上述三个层次即政府、政府负责安全生产监督管理的部门、政府的有关部门，按照法定的职责形成一个协调统一的体制，这对保障安全生产提供了有效的组织指挥的力量，保证国家管理职能的具体实现。      6.建立、健全保障安全生产的标准体系      为了确保安全生产，在《安全生产法》中强调了保障安全生产标准的制定和实施，明确规定：国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国 家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订；生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。      这项规定所表明的意思为：      第一，重视在保障安全生产中标准的作用。因为这方面的标准是依法制定的，是消除、限制或者预防生产经营活动中不安全因素，避免事故发生，保护人的生命健 康，保护财产安全而采用的技术准则，是以科学、技术和实践经验为基础的，制定完善、有效的标准将是保障安全生产的必要措施。      第二，完善保障安全生产的标准体系。就是要按照保障安全生产的要求制定国家标准，在没有国家标准而需要在行业范围内统一技术要求的，则应制定行业标准。在安全生产方面应当有安全通用标准、管理标准、工程标准、产品标准、防护用品标准等。      第三，保障安全生产的标准应当及时制定，就是要能及时满足安全生产的需要；规定应当适时修订，这既是提出一项重要的原则，也是针对当前存在标准的修订需要促进的情况，提出明确的要求。      第四，制定的标准必须执行。根据我国《标准化法》的规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准是强制性标准；而同时这部法律中又明确规定，强制性标准，必 须执行。所以无论从保障安全生产的需要，还是从安全标准的特定性质，都要求必须认真执行有关保障安全生产的标准，不容许忽视标准、违反标准。      7.加强安全生产宣传教育，提高安全生产意识      这是在《安全生产法》中所规定的保障安全生产的基本措施之一，也是需要作为法定任务的重要基础工作。法律上确定执行这项措施的主体是各级人民政府及其有关 部门，应当采用多种形式，目的是要充分地进行宣传教育，内容为有关安全生产的法律、法规、安全生产知识。这项工作在《安全生产法》中作出规定，就是要加强 这项工作，经常进行，使之制度化。      8.建立为安全生产提供服务的中介机构      这是为适应保障安全生产的需要而在服务体系上采取的法律措施。一是，考虑了生产经营单位的实际需要，尤其是一些中小型的生产经营单位，迫切需要安全生产方 面的技术服务；二是，允许以设立社会中介机构的形式，为安全生产提供技术服务，也就是可以依法设立这方面的中介机构，提供有偿服务；三是，中介机构和生产 经营单位的关系是，中介机构依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务；四是，有关服务内容和责任承担将在有关 条款中作具体规定。      关于中介机构为安全生产提供服务，在立法时已有若干实践，但还有待于进一步积累，《安全生产法》对此作出规定，是一项积极的、在一定条件下适合市场经济要求的措施。      9.国家实行生产安全事故责任追究制度      这是《安全生产法》中所确立的一项重要制度，也是大量的实践经验所证实必须建立的一项制度，在生产安全事故中负有责任的人必须对事故的发生和后果承担责 任。在保障安全生产的各项事务中，对发生事故的，必须强调责任的追究，没有责任追究，一切权力的行使便无约束，一切责任制度的建立便会流于形式，一切事故 的防范便会松弛无力，一切权益的保障便会漫不经心，总之安全生产的保障便很难实现。所以，《安全生产法》规定，国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本 法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。不久前，国务院公布了关于特大安全事故行政责任追究的规定，便是责任追究制度的一项重要 行政法规。      10.鼓励对安全生产的科学技术研究，奖励保障安全生产有显著成绩的单位和个人      这是在法律上对安全生产采取积极的措施，引导、鼓励为安全生产作出贡献，包括在科学技术研究方面的，在预防事故、参加抢险救护方面的，这样，有利于提高安全生产水平，在社会中造成关心安全生产的环境。      上面十项是《安全生产法》总则中的基本内容，实质上也是《安全生产法》确立的总的规则，是要把握的这部法律的重点，各章的有关条文是将这些内容深化、具体化、系统化。        五、安全生产保障的主要规范        生产经营单位的安全生产保障是《安全生产法》的核心内容，它为保障安全生产确立了最为基本的行为规则。为了更清楚地说明这些规则是必须执行的，下面将有关的法律责任结合在一起叙述。主要分为以下十二项：      1.只有具备安全生产条件才能从事生产经营      这是保障安全生产的第一项规则，也是安全生产的基本要求。安全生产条件应当是这部法律第一条所规定的，能防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产 安全的生产条件，或者说是指能消除事故隐患和危害因素，人的生命健康和财产安全不受威胁的生产条件。所以《安全生产法》规定，生产经营单位应当具备本法和 有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。在这项规定中，主要有三点是明确的也是必须 坚持的：一是生产经营单位必须具备安全生产条件；二是衡量是否具备安全生产条件的标尺为法律、行政法规和国家标准或者行业标准，除此以外其他的根据不足为 凭，更不能自定条件，降低要求；三是不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。      对于这项规定是不得违反的，如果违反则要承担下列责任或给予处罚：      (1)对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的，负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，要给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。      (2)生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。      《安全生产法》中所指的具备安全生产条件，是对所有的生产经营单位而言的，并不是只指新设立的单位，原来已经设立的也要按照这项规定办理，关键不在于是什么时间设立的，而是在于是否具备安全生产条件。      2.明确生产经营单位主要负责人的安全生产职责      在生产经营单位中要保障安全生产，必须落实各项责任，其中确定主要负责人的职责非常必要，既可以促使其行使职权认真负责地做好安全生产工作，又可以按法定 职责追究其应承担的责任。因此，《安全生产法》在明确其主要负责人对本单位安全生产工作全面负责的前提下，又进一步规定了生产经营单位的主要负责人对本单 位安全生产工作负有下列六项职责，即：(1)建立、健全本单位安全生产责任制；(2)组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；(3)保证本单位安全生 产投入的有效实施；(4)督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；(5)组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；(6)及 时、如实报告生产安全事故。      上述六项职责，是生产经营单位主要负责人的基本职责、主要职责，是每一个主要负责人都必须认真履行的，如果未加履行则要承担严格的法律责任，因此在《安全 生产法》中又同时作出如下规定，共有紧密联系的三款：第一款的规定为，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期 未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿；第二款的规定为，生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照《刑法》有 关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处2万元以上20万元以下的罚款；第三款的规定为，生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事 处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。      除上面规定的各项法律责任外，《安全生产法》还对生产经营单位主要负责人违反及时、如实报告生产安全事故规定的行为，专门有追究责任的条款，即生产经营单 位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，给予降职、撤职的处分；构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。      总之，在生产经营单位的安全生产保障中，其主要负责人居于中心的地位，能起决定性的作用，因此必须以法律形式明确其职责，强化其责任，使之真正尽职尽责，防止职责不清、责任不到位的情况，这是安全生产管理中所必需的。      3.保证安全生产的投入      这是《安全生产法》中的一项重要规定，也是保障安全生产的一项根本性的措施。安全生产本身的特点和大量的事实都表明，要具备安全生产的条件就必须有保证这 种条件的安全生产投入，而没有或者缺少这种投入则很难说是具备了安全生产条件。当前的问题是，有些已有的生产经营单位安全生产欠账较多，甚至是缺乏必要的 安全设施；有些新设立的生产经营单位缺乏安全生产的资金投入，不具备安全生产条件，留下了隐患或者直接导致安全事故的发生。在当前还有的业主谋求的是小投 入大收益，坐收暴利，根本不顾劳动者的人身安全。对于这种严重影响安全生产的行为，必须从保证安全生产投入方面采取法律措施。因此《安全生产法》规定，生 产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金 投入不足导致的后果承担责任。      这项规定可以说是一项周密的规定，抓住了要害，主要表现在：      第一，要有必需的安全生产的资金投入，这是法定的义务，是强制性的规定，安全生产投入的直接目的是创造应具备的安全生产条件。      第二，安全生产的资金投入由法定的机构或者人员予以保证，就是由本法所指的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证。之所以这样表述，是因为生 产经营单位有多种形式，提供安全生产投入的责任应当落实到对投资有决策权的机构或者个人，也就是谁对投资有决策权、支配权，谁就要承担保证安全生产投入的 直接责任，以防止有责任而无决策权，有决策权而又不负责任的现象。并且有了由谁来保证安全生产投入的规定，将会有力地使其重视和实施对安全生产的资金投 入。      第三，对安全生产投入不足导致的后果，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人承担责任。可以说这是一项严格的责任，使有决策权的机构 或个人，不但有支配资金的权力，而且要成为责任的承担者。所承担的责任大小，直接取决于因投入不足所造成的后果。这样，就使安全生产投入不再是一般的要 求，而变成是严肃的真实的责任。      与上述规定相对应，在《安全生产法》中规定了下述法律责任：      (1)生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。      (2)有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处2万元以上20万元以下的罚款。      4.安全生产管理机构的设置和安全生产管理人员的配备      在《安全生产法》中，将设置专门的管理机构和配备专职的管理人员作为是保障安全生产的必要条件，是组织、推动安全生产工作、落实安全措施、进行监督检查和 提供服务的重要保证。因此对安全管理机构的设置和人员配备作出了强制性的规定，即作为法定事项来实施，将其分为两种情况：一是，矿山、建筑施工单位和危险 物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；二是，上述所规定的以外的其他生产经营单位，从业人员超过300人 的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在300人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定 的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。      这里需要说明的是，制定《安全生产法》时考虑到有许多中小型企业，本身的力量有限，需要从外部聘请专业技术人员提供安全生产管理方面的技术服务，或者说是 运用市场机制解决所需的安全生产技术服务。因此规定可以依法设立有关的中介机构，同时为了明确彼此之间的责任关系，防止有责任的生产经营单位推卸责任，所 以明确了生产经营单位委托工程技术人员提供安全生产管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。这样，既可以委托服务，又责任明确，对安全生产管理是 有利的。      对于机构设置和人员配备，《安全生产法》也规定了法律责任，即：未按照规定设立安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的，责令限期改正，逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处2万元以下的罚款。      5.保证从业人员的安全素质，安全生产教育和培训制度化      在《安全生产法》立法过程中，充分注意到使生产经营单位的主要负责人、安全管理人员、各个从业人员有必要的安全素质，使安全生产教育和培训制度化并达到能 保证安全生产的要求，是保障安全生产不可缺少的条件，是最重要的基础工作，也是当前立法需要强调的事项。这方面作出了全面、具体的规定，共有五项：      一是，生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。这里所称的“必须具备”是一个法定的任职条件，不具备法定条件的即不应任上述职务，或者已有的任职者依照法定条件使自己符合法律的要求。      二是，危险品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由有关主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职；考核不得收费。这就是对这部分人有更为严格的考核制度和任职制度，这也是确保安全生产所必需的。      三是，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位 的安全操作技能；未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。这项规定的立法目的是要保证从业人员具有安全素质，因此明确生产经营单位有教育和 培训的责任；从业人员有学习安全知识、熟悉操作规程、掌握操作技能的义务；从制度上确定只有合格者才能上岗。这是从提高人员的安全素质方面来求得保障安全 生产。      四是，生产经营单位采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备，必须了解、掌握其安全技术特性，采取有效的安全防护措施，并对从业人员进行专门的安全生产 教育和培训。这是针对采用新工艺、新技术、新材料和使用新设备的情况而采取的法律措施，要求了解其安全特性、采取防护措施、举办专门培训，以保障安全生 产。在生产经营的发展中应当有这样的措施，在实践中具有针对性，需要这样的措施。      五是，生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。这是指对特种作业人员有特定的要 求，因为特种作业对操作者本人，对其他的人和周围设施的安全都会是重大危害因素，有更为严格的要求是必不可少的。至于特种作业人员的范围则应依照法律授权 具体确定。      从保障安全生产的实际需要出发，法律规定了对从业人员的教育和培训，作为一项法定义务而未履行的，就要承担法律责任，主要是责令生产经营单位限期改正，认 真履行义务；如果逾期未改正的，说明其不具备安全生产的一项重要条件，因此依法责令停产停业整顿，可以并处罚款。这足以表明，必须严肃对待从业人员的安全 教育和培训，它已不仅是一种教育手段，而是一种教育与法律相结合的手段，或者说是一种包含教育内容的法律手段。      6.保证安全设施与主体工程“三同时”　      这是保障安全生产的一项基本措施，也是行之有效的一项基本经验。它的实质是体现了预防为主的方针，在工程项目的开始就要考虑安全生产条件，而不是在投入生 产经营之后再作补救，甚至是有了事故之后再作为教训来补救。《安全生产法》中所作的规定为，生产经营单位新建、改建、扩建工程项目(统称建设项目)的安全 设施，必须与主体工程同时、同时施工、同时投入生产和使用；安全设施投资应当纳入建设项目概算。这项规定对于“三同时”的要求是明确的，与其他有关法 律中关于“三同时”的规定也是一致的。可以说，这是保障安全生产的必须坚持的重要制度。      与“三同时”有关的或者说是“三同时”组成部分的一些措施在《安全生产法》中也作出了规定，使“三同时”制度更为完善有效，规定的内容有：      (1)矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。      (2)建设项目安全设施的设计人、设计单位应当对安全设施设计负责。这项规定的一个重要要求，就是安全设施的设计必须符合安全标准、安全规程。      (3)矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全设施设计，应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。      (4)矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对安全设施的工程质量负责；上述项目竣工投入生产或 者使用前，必须依照有关法律、行政法规的规定对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用；验收部门及其验收人员对验收结果负责。      上述几个层次和环节中，《安全生产法》不但有明确的要求，而且有明确的责任，目的就是既要有安全设施，又要保证合格有效。如果有违反这些法律规定的行为， 这部法律也规定了相应的法律责任，从而防止了只对安全设施的设计、设计审查、施工、竣工验收有要求而无责任追究或者规定不明确的现象。      7.设置安全警示标志      这是以法律形式采取措施，引起人们对不安全因素的注意，预防事故的发生，以保障安全。《安全生产法》的规定为，生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经 营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。这项规定所指的设置安全警示标志的场所和有关设施、设备，是法定的设置场所和物体，必须依法标示其危 险，具体讲可以有禁止性的、警告性的、提示性的、指令性的等。这些标志有重要作用，但是并不能代替安全操作规程和安全防护措施。      由于在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志是保障安全生产的法定措施，未依法设置的就会直接有害于安全生产。因此规 定，未依法设置的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止建设或者停产停业整顿，可以并处罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事 责任。      8.从法律上保证安全设备必须符合保障安全生产的要求      安全设备是保障安全生产的设备，首要条件是必须符合保障安全生产的要求。为了实现这个目的，就必须采取强有力的法律措施来作保证。因此《安全生产法》在这方面作出以下规定：      (1)安全设备的设计、制造、安装、使用、、维修、改造和报废，应当符合国家标准或者行业标准。这项规定与按照保障安全生产的要求制定有关的国家标准 或者行业标准的规定是一致的，前后呼应的。由此也可以看出在安全生产立法时，是注意法律规范之间的相互衔接，并使保障安全生产的法律措施尽可能地周密，有 现实针对性。      (2)生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保持正常运转；维护、保养、检测应当作好记录，并由有关人员签字。这项规定是将安全设备的化，并使这种制度有强制力。      (3)生产经营单位使用的涉及生命安全、危险性较大的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经取得专业 资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用；检测、检验机构对检测、检验结果负责。法律所以对这些特种设备作这样具 体、严格的管理，就是要发挥法律手段的作用，保障技术手段的正确、有效地运用，使对安全设备的管理规范、有效。      (4)国家对严重危及生产安全的工艺、设备实行淘汰制度；生产经营单位不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备。这也是保障安全生产的一项必不可少的、积极的法律措施，它推进和保障淘汰制度的实施，防止和制止违反这项制度的行为。      在《安全生产法》中，对上述四项规定都规定了相应的法律责任，这对法定措施的执行作出了法律上的保证。可以说，这种行为规则和追究法律责任的密切对应是《安全生产法》立法的一个特点。      9.危险物品的特别管理       危险物品对安全生产会构成严重威胁，会造成严重的后果，因此必须有非常严格的安全管理制度，才能有效地消除事故隐患，遏制事故的发生。因此在《安全生产 法》中对危险物品的安全管理作出了若干项特别的规定，这与在其他条款中的有关管理规定是相互配合的，以求统一协调地达到管理的要求，主要的规定为：      一是，建立审批制度。规定生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。这里所以要规定审批，就是对其实行严格的控制、管理、监督。      二是，建立专门的安全管理制度。规定生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业 标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。由于上述行为的特殊性，所以《安全生产法》规定，要建立专门的 安全管理制度，并强调采取可靠的安全措施，这都是为了确保安全。      三是，对重大危险源的管理。什么是重大危险源，在《安全生产法》的附则中作出了法律上的界定，即：重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储 存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元(危险场所和设施)。这个界定的内容表明，重大危险源有很大的危险性，必须有特定的管理、监督措 施。因此规定，生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措 施。此外还规定了有关的备案事项。      四是，安全距离与安全出口。这是为了保障安全而由法律对两个特定事项作出规定：第一，规定生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿 舍在同一建筑物内，并应当与员工宿舍保持安全距离；第二，规定生产经营场所和员工宿舍应当设有符合紧急疏散要求、标志明显、保持畅通的出口；禁止封闭、堵 塞生产经营场所或者员工宿舍的出口。      对于上述法律规定，如果有违反的就将受到法律的追究，相应的法律责任为：      未经依法批准，擅自生产、经营、储存危险物品的，责令停止违法行为或者予以关闭，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的 罚款，没有违法所得或者违法所得不足10万元的，单处或者并处2万元以上10万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责 任。从这项法律责任的具体内容中，可以看到对危险物品的管理是很严的，不允许有违法行为，如有违反则给予严厉的处罚。      对于其他的几项违法行为，《安全生产法》也规定了相应的法律责任，如对未建立专门安全管理制度、对重大危险源未登记建档的，都有进行处罚的规定。      对于生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库与员工宿舍在同一座建筑内或者距离不符合安全要求的行为；生产经营场所和员工宿舍未设有保持畅通的出口等行为，都有明确的法律责任。      10.危险作业、交叉作业的安全管理      这两种作业在生产经营活动中都会存在，并且都有可能对安全生产造成威胁，因此必须加强管理，在保障安全方面采取特定的措施，《安全生产法》规定：      (1)关于危险作业。要求生产经营单位在进行爆破、吊装等危险作业时，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。在这方 面，由于缺乏严格的安全管理或者管理不善，甚至是违法操作，曾有过惨痛的教训，因此必须用法律手段强化管理。对于违法行事，进行爆破、吊装等危险作业，未 安排专门管理人员进行现场安全管理的，首先是责令限期改正；在限期内未作改正的，就责令停产停业整顿，可以处以罚款；造成严重后果，构成犯罪的，则依照 《刑法》规定追究刑事责任。      (2)关于交叉作业的安全管理。这是指两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自 的安全管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。当前，在社会化的大生产中，几个单位在同一场所进行操作的现象势必 存在，并且会增多，因此通过法定的制度保证其合作和协调，不仅有利于共同的利益，而且也是各自利益的体现。因此在《安全生产法》中进一步规定，两个以上生 产经营单位在同一作业区域内进行可能危及对方安全生产的生产经营活动，未签订安全生产管理协议或者未指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调的，责令 限期改正；逾期未改正的，责令停产停业。所以这样规定，也就是不能保障相互都安全的，即应停止生产经营活动，不得继续作业。      11.有关从业人员的安全管理规范      在安全生产管理中，不仅重视物的因素，而且也要十分重视人的因素，做好对有关从业人员的安全管理工作，使这项管理规范地进行，是安全生产立法必备的内容之一，因此在《安全生产法》中作出下列内容的规定：      一是，生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。这些规定是明确了生产经营单位的管理权力，也明确了在安全管理中应尽的义务。      二是，生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴使用。在这项法律规定中，立法的关 键是两点，即防护用品必须符合标准，而不是只图省钱，应付检查的一些用具；从业人员必须按规则使用，不能怕麻烦或者对自己不负责任。这两点是现实中经常出 现的，立法是有针对性的，所以必须强调规范化的管理。      三是，生产经营单位应当安排用于配备劳动防护用品、进行安全生产培训的经费。这是保证一些必要的安全管理措施得以落实的不可缺少的条件，但是有些单位往往 借口无经费或经费不足而推卸责任，或者是某些制度执行上未能充分考虑安全生产的需要，致使有关经费的使用遇阻，因此在《安全生产法》中专门对此作出规定， 以保证实施安全生产管理的财力上的条件。      四是，生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。这是一项与安全生产有直接联系的事项。工伤社会保险是社会保险范畴内，为从业人员在 生产安全事故中受到伤害后提供保障的一项制度，它是强制实行的保险，由生产经营单位负责依法缴纳保险费。在《安全生产法》中对此作出规定，就是将其作为保 障安全生产所应具有的内容。      12.对安全生产管理中发包、出租事项的禁止和承包、承租的规范      这是对安全生产管理中的特定事项的特定管理，关键是防止安全事故和明确管理责任，因此确立以下的规则：      第一，禁止发包、出租的行为。这就是生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。在现实中 发生的生产安全事故，就有一些是因不具备安全生产条件而承包了生产经营项目，结果造成了严重的人员伤亡和财产损失，对此必须坚决地杜绝。对于一些单位和个 人是否符合安全生产条件，也是需要认真考核的，必须防止有些以联营或者挂靠的方式，或者欺骗的方式，弄虚作假，冒充符合安全生产条件，或者符合相应的资 质。      第二，明确承包、承租中的责任。这就是有些生产经营项目、场所可以承包、承租，但是应遵守以下的规定，即：生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位 的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单 位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理。这项规定的宗旨是对有多个承包、承租单位的项目、场所的安全生产管理进行规范，关键内容是明确职责，生产经营 单位有统一协调、管理的法定责任。这是有针对性地解决和防止无人管理、无人负责、职责不清、责任不明的问题。      《安全生产法》对上述问题虽有针对性地作出规定，但是也同样要防止有法不依的行为，因而规定了下列法律责任，以强制的办法保证其实施。规定的内容为：      一是，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得5 万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，单处或者并处1万元以上5万元以下的罚款；导致发生生产安全事 故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。在这项规定中，处罚是有力度的，承担的责任也是严格的，连带赔偿责任使生产经营单位为自己的违法 行为承担起经济上可能有的不良后果。      二是，生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承 租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿。这项规定的实质是要落实安全生产管理，防止因为缺乏有效的管理而形成 对安全的威胁。        六、关于从业人员权利、义务的基本规范            在《安全生产法》中使用的从业人员这个概念是一个比较宽但又确有需要的概念。因为安全生产所覆盖的人员应当是生产经营单位中从事生产经营活动的人员，这些 人员面对着生产经营中的不安全因素，生命健康受到威胁，是安全生产保障的对象。这些人员中包括直接操作的人员、工程技术人员、管理人员、服务人员。这些人 员不仅作为保障对象，而且由于他们的行为还直接关系到安全生产的实施，因而又负有义务，所以在《安全生产法》的总则中规定，从业人员既有获得安全生产保障 的权利，又应依法履行安全生产方面的义务。在这部法律的第三章中确立了如下基本规范：      1.劳动合同中的安全事项是必备事项      从业人员获得安全生产保障的权利在有法律效力的文书中应当加以体现，使之成为生产经营单位的具体义务和从业人员的具体权利。所以《安全