完善廉租房制度的几点思考

CONSTRUCTION ECONOMY 2009年第 1期（总第 315期） 2008年3月17日，建设部副部长齐骥表示，2007年 一年通过廉租住房制度解决困难家庭的数量超过了1998～ 2006年9年的数量之和。此外，新的《廉租住房保障》已 于2007年12月1日开始施行。这些都意味着廉租房的推 行进入了快速发展阶段。各地方政府如何在中央政府的新 《廉租住房保障办法》指导下完善具体的实施办法，更好地解 决低收入家庭的住房问题是当务之急。 1 改进低收入家庭申请廉租房的条件限制 目前我国新的《廉租住房保障办法》申请廉租房 的家庭必须满足双重条件，即家庭收入和现有住房状况。 但各地在具体执行该规定时略有差别：例如武汉市规定， 申请廉租房的家庭，必须享受城镇最低生活保障待遇一 年以上，对当前住房面积也有相应的规定；北京、广州等将 收入、当前住房状况和资产都纳入了申请条件。 在美国，申请公有住房或住房补贴的条件主要是对 家庭收入水平的限制———凡家庭收入为所在地区家庭平 均收入的80%以下者，均可申请；在香港，申请公屋的条 件包括对家庭收入和总资产额的限制———申请人家庭每 月最高收入不得超过1.21万港元（以三口之家为例），家 庭总资产不得超过30.5万港元；在新加坡，申请廉租房的 条件包括对家庭收入水平的限制，并要求没有房产。美国、 香港、新加坡等地之所以对家庭当前的住房面积没有限 定，是因为家庭当前的住房状况取决于收入水平和资产 额，只要从收入和资产两方面进行了限定，实际上家庭当 前的住房状况也就被限定了。 参照以上做法，可以弱化对家庭现有住房状况的限 定，而着重对收入水平和家庭总资产进行限制。而且对于 收入标准的设定，可以借鉴美国的做法，用当地家庭平均 收入的一定百分比来界定，这样不仅能更直观地反映被保 障低收入家庭在当地所处的收入地位，而且只要当地的平 均收入水平发生变动，收入线也会自动地随之变化。此外， 同样是对收入限制，有的城市保障范围较小，仅将申请的 家庭限定为低保户，但从廉租房的发展来看，应该将其保 障范围拓宽到低收入阶层。 2 改进廉租房保障方式 目前，我国新的《廉租住房保障办法》明确规定：廉租 住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。货币补 贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城 市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租 住房。实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住 房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定 标准收取租金。实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补 完善廉租房实施办法的几点思考 ■ 王凌云1，2 （1.中国社会科学院金融研究所， 北京 100732；2.中南财经政法大学金融学院， 湖北 武汉 430073） [摘 要] 针对当前我国的廉租房实施办法，从低收入家庭申请廉租房条件的设定、廉租房的保障方式、廉租房建 设的资金和房屋来源三个方面提出完善建议。 [关键词] 廉租房；实物配租；货币补贴 Abstract: Aims to the implementing method of low-rent house in China，the paper proposes some suggestions to perfect the low-rent housing system from the condition setting，the guarantee mode，the source of capital and low-rent house. Key words: low-rent house; physical distribution; currency subsidy [中图分类号] F407.9 [文献标识码] B [文章编号] 1002-851X(2009)01-0063-03 [作者简介] 王凌云（1974-），女，湖北荆州人，中国社会科学院金融研究所博士后在研，中南财经政法大学金融学院投资系讲师，博士，主要研 究方向：房地产经济、金融投资。 房 地 经 济 63 CONSTRUCTION ECONOMYCONSTRUCTION ECONOMY 2009年第 1期（总第 315期） 贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。廉租 住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租 住房实物配租的房源。 货币补贴和实物配租这两种保障方式各有利弊：实物 配租作用于供给，即为低收入家庭直接提供低租金住房，其 优势在于能够在短期内有计划地刺激和控制廉租房房源 供给，解决廉租房短缺问题，从而直接地、快速地改善低收 入家庭的住房状况。其缺陷在于政府投入成本大，无论是 建设还是管理，都要支付相应成本。而且承租人受房源的影 响，不一定能在自己理想的地段居住，造成工作、学习的不 便或引起交通费用的较重负担。货币补贴是作用于需求， 即提高家庭的住房消费能力，其优点是政府支出成本较实 物配租方式大大降低，而且租金补贴额可以根据廉租户的 收入变动及时进行调整，一旦原廉租对象的收入超过最低 收入标准，可以立即停发补贴，避免廉租房“终身制”，有利 于形成良好的退出机制。接受货币补贴的家庭也可以根据 自身需求灵活选择住房。但其缺点是廉租户寻找房源比较 困难，住房补贴也可能被廉租户挪作他用，导致货币补贴在 保障低收入阶层住房消费上很难立竿见影。 当前情况下，可对廉租房的现有保障方式进行以下改进： 2.1 进一步细分收入标准，分别实施不同的保障方式 在美国，对家庭收入水平为当地家庭平均收入37% 以下的而且愿意申请公共住房的家庭，直接提供低租金的 公共住房；对其他的低收入家庭补贴房屋租金。目前我国 的一些城市也对享受实物配租方式的家庭给以了条件限 定，如武汉，申请配房租赁的家庭人均住房使用面积在6 平方米以下，申请租金补贴家庭人均住房使用面积在8平 方米以下；广州规定实物配租面向两类群体：一是双特困家 庭，二是低收入住房困难家庭中的烈士遗属、优抚对象，移 交政府安置的军队离退休和离职人员、转业复员军人、孤 老、三级以上（含三级）残疾人及其他急需保障的家庭。上海 的实物配租主要面向孤老、烈属、残疾等特殊申请家庭。这 些规定都明确了实物配租的对象是一些特殊群体，但其标 准并不完全统一，而且没有从收入水平上进行界定。因此， 应改变现有的划分标准，可以根据收入水平将现有的低收 入家庭进一步划分为至少两大类，对收入最低的家庭和孤 老、烈属、残疾等特殊家庭实行实物配租，而对收入相对较 高的家庭实行租金补贴。这样既可快速改善非常困难的家 庭的住房水平，也可以相对减轻政府的负担。 2.2 改变货币补贴的形式 为避免住房补贴被廉租户挪作他用，降低货币补贴在 保障低收入阶层住房消费方面的作用，可以借鉴美国的做 法，不直接对低收入家庭进行货币补贴，改为发放住房补贴 券，低收入家庭在租住房屋时，用自己收入的一部分交纳房 租，与市场租金的差额部分以住房补贴券进行支付，房屋所 有者持住房补贴券到政府相关部门进行兑换，这样就可以 保证低收入家庭将住房补贴切实用于住房消费。 新的《廉租住房保障办法》规定：“采取货币补贴方式 的，补贴额度按照城市低收入住房困难家庭现住房面积与 保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定。” 目前我国大多数城市都是用这种方法，再考虑家庭人口数 来确定补贴额，这种做法很显然没有考虑家庭收入的差 异。为了更好地保障家庭的支付能力，对低收入家庭要进 一步细分收入层次，对不同层次给以不同的补贴额。比如 在新加坡，家庭收入在800新元或以下的家庭，只需将总 收入的10%用于交纳房租，而收入在800～1500新元的 家庭，要将收入的30%用于支付房租。目前广州也是采取 类似做法，将家庭按收入分为4个档次，每个档次实行不 同的补贴系数，最高补贴系数为1，最低为0.55。借鉴这些 做法，可以规定不同收入水平的家庭支付的房租占家庭总 收入的比例不同，收入越低的家庭，支付的房租占家庭总 收入的比重越小，其与市场租金之间的差额部分由政府 进行补贴。 3 拓宽廉租房资金和房屋来源 当前我国的廉租房以实物配租和货币补贴两种方式 为主，需要大量的资金和充足的房源。为此，政府需要进 一步拓宽廉租房的资金和房屋来源，保证廉租房制度的 顺利实施。 当前我国明确规定的廉租住房保障资金来源主要包 括：（1）年度财政预算安排的廉租住房保障资金；（2）提取 贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余 额；（3）土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金（要 求土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低 于10%）；（4）政府的廉租住房租金收入；（5）社会捐赠及 其他方式筹集的资金。规定的实物配租的廉租住房来源 主要包括：（1）政府新建、收购的住房；（2）腾退的公有住 房；（3）社会捐赠的住房；（4）其他渠道筹集的住房。对于 这些已有的资金和房屋来源关键是要落实，此外，还可以 进一步创新。 3.1 引入房地产投资信托基金 房地产投资信托基金是通过信托方式集合社会闲散 资金，聘请专业人士进行房地产的投资和经营管理，并以 房 地 经 济 64 CONSTRUCTION ECONOMY 2009年第 1期（总第 315期） 经营收益回馈投资者。房地产信托基金现金股利较高而 且稳定，流动性强，是投资者获取稳定收益、抗通胀的好工 具。内地首只房地产信托基金越秀已经于2005年在香港 上市，亚洲地区的房地产信托基金开始蓬勃发展，而且国 际上的房地产投资信托基金也开始进入中国市场。地方 政府可以在廉租房建设中引入房地产投资信托基金，对 参与廉租房建设和经营的房地产投资信托基金给予财政 补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高基金和投 资者的收益水平，从而鼓励房地产投资信托基金投资建 造或购买廉租房，再以低租金出租给低收入家庭。这种做 法有利于减轻政府的财政负担，因为政府每年投入的补贴 资金只需能弥补廉租房租金收益和资本市场回报率之间 的缺口就可以了，可以使政府用有限的资金启动较大规 模的廉租房建设经营体系。 3.2 运用证券化模式 我国廉租房只租不售，因而具有稳定的产权。而且廉 租房作为政府福利项目，其收益尽管不高但具有稳定性，这 些都符合证券化资产的特点。在实际操作中可以采取两种 方式，一是直接将廉租房项目证券化。这种资产证券化模式 已经被运用于城市的基础设施建设。通过发行证券筹集建 设或收购廉租房项目的资金，在证券存续期内用廉租房的 租金收益以及政府部分财政资金进行偿还，这种方式有利 于在政府当前资金短缺时保证廉租房建设的顺利进行，有 利于政府将短期内的大量资金负担转化为长期的小额的 负担。二是以廉租房作为抵押物向银行申请贷款，由银行 将该债权证券化。形成的证券也是用廉租房的租金收益以 及政府部分财政资金进行偿还，只是发行主体从政府变为 银行，这种模式可以减少政府的工作量，而由银行这个专业 的金融机构来进行操作，发挥银行的业务专长。 3.3 发行廉租房建设债券 地方政府发行债券弥补财政资金缺口在发达国家是 一种常见的融资方式。我国地方政府可以借鉴这种做法， 发行廉租房建设债券来弥补廉租房建设资金的不足。发 行债券时，要遵循补缺原则，即考虑廉租房临时性融资缺 口来确定发行额。政府在确定住房建设债券发行规模时， 还应根据自身财政收支运营状况合理确定债务的偿还期 限。另外，还要通过对债券购买者提供一系列的优惠政策， 如债券收益免税，或抵消与债券收益资金额等量的所得税 等等，鼓励人们购买。也可以强制性地要求某些单位和个 人购买，比如可以要求单位或个人在办理执照或许可证时 必须购买一定数量的债券，当然，凡购买过债券的单位或 个人可以享受减免税待遇或在申请银行贷款时可以享受 优惠利率，税收减免程度和利率优惠程度与其购买的债券 量挂钩。 3.4 鼓励或强制开发商建设经营廉租房 首先可以采取措施鼓励开发商建设经营廉租房。美国 联邦政府从20世纪70年代开始，采取了一系列优惠政策 鼓励开发商建设经营公共住房，包括提供低息贷款、放宽一 些地段的规划控制、减免有关税费等。我国可以借鉴其经 验，第一，由政府以提供低息贷款的方法资助开发商建造廉 租房；第二，通过放宽一些地段的建筑容积率、建筑高度和 密度的规划控制，以换取房地产开发商在其开发范围内为 低收入者建造一定比例（在美国一般是10%～35%）的住 房；第三，对于开发商按照政府标准建设、经营廉租房的，政 府减免有关税费。例如美国1986年联邦减免税的优惠待 遇规定，开发商在为低收入家庭建房后的10年内可享受 住房建造成本70%的减免税待遇。对于建成后的廉租房， 可以要求开发商低价卖给政府，由政府相关部门进行经营； 也可以由开发商经营，但要求租期不得少于15年。 其次，也可以采取强制性措施要求开发商建设经营 少量廉租房。在法国，规定开发商的每一楼盘，至少拿出 20%的面积，低价卖给社会福利房管理公司，由其出租或 出售给低收入者，并提供房屋的日常管理和维护。这个规 定，不仅减轻了政府的负担，而且可以把廉租房分散在各 个楼盘，避免出现贫民窟。在我国当前房地产开发商利润 率较高时，完全可以借鉴法国的经验，强制性地要求开发 商的每一楼盘都必须建造一定比例（比如说10%）的廉租 房，低价卖给政府，由政府进行经营。 3.5 鼓励房屋所有者提供符合廉租房条件的住房 拥有符合廉租房条件的房屋业主，可以自愿向当地 政府相关部门提供自己房屋的信息，接受该部门对房屋 的检查，合乎面积限制及安全适用的标准后，就可以接受 租户的租约。政府可以通过公共媒体，将业主主动提供的 住房信息公布出来，由获得货币补贴的低收入家庭根据自 己的意愿选择住房，这就降低了低收入家庭自主寻找房源 的难度，而且有了政府对租房人的预先调查，低收入家庭 也可以放下心来签约。对主动提供房源的业主，政府可以 给以减免个人所得税待遇。 此外，还可以仿效福利和体育彩票设立专项“廉租房 修购彩票”筹集资金，以其中一部分作为彩金，其余大部分 用于廉租房的建设和收购。也可以鼓励开发商将空置楼 盘中的部分多居室，改造成1居或2居室的小单元，作为 廉租房的房源，对提供房源的开发商，政府可以给以减免 税的待遇。蒉 （编辑 刘芳） 房 地 经 济 65