35“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ” № 4 (63) 2011
Ë.Å.Áëÿõåð, Ê.Â.Ãðèãîðè÷åâ
ÌÈÃÐÀÍÒÛ
È ÌÈÃÐÀÖÈÎÍÍÀß ÏÎËÈÒÈÊÀ
 ÏÎÑÒÑÎÂÅÒÑÊÎÉ ÑÈÁÈÐÈ
È ÍÀ ÄÀËÜÍÅÌ ÂÎÑÒÎÊÅ
Ключевые слова: миграция, социальные страхи, региональная миг�
рационная политика, согласование интересов, неформальные
практики
Прежде чем приступать к анализу региональной миграцион�
ной политики, необходимо определиться с самим объектом изучения.
Традиционно авторы, так или иначе рассматривающие региональные
аспекты миграционной политики, либо обходят этот вопрос, либо экс�
траполируют определение государственной миграционной политики на
региональный уровень.
Представляется, что само явление, особенно в его постсоветском
варианте, намного сложнее. Оно распадается на отдельные пласты, сре�
ди которых региональная проекция государственной миграционной по�
литики — лишь один из многих. Столь же значимой на протяжении
многих лет оставалась более или менее сознательная миграционная по�
литика властных органов субъектов Федерации и крупных муниципаль�
ных образований. Такая политика далеко не всегда выражена в право�
вой форме (после 2002 г. законотворческие возможности этих уровней
власти оказались минимальными), однако именно она детерминирует
состав и численность мигрантов, режим их привлечения (или, наобо�
рот, недопущения) на данную территорию и пребывания на ней.
Не менее важен, как мы постараемся показать ниже, уровень по�
вседневных практик — своего рода «народная миграционная поли�
тика», формирующаяся в ходе обыденных взаимодействий на рабочем
месте, на улице, в магазине и т.д. Именно на этом уровне происходит,
так сказать, «материализация» миграционной политики, лишь отчасти
совпадающая (или совсем не совпадающая) с рамочными условиями,
задаваемыми на иных уровнях. Значимость этого уровня определяется
тем, что именно здесь вырабатывается репертуар практик, рождаются
иррациональные (или рациональные) страхи и предпочтения, которые
фиксируются на более высоких уровнях концептуализации миграцион�
ной политики, нередко закрепляясь в виде правовых норм.
Не следует забывать и о таком пласте, как «традиции», осколки
миграционной политики прошлого, влияние которых сказывается на
всех прочих пластах. Соотношение между этими составляющими и дает
36 “ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ” № 4 (63) 2011
нам реальную картину как миграционной политики, так и миграцион�
ной обстановки в регионе.
Сам факт наличия разных и осознающих свою разность уровней
миграционной политики связан со спецификой высшего — феде�
рального — уровня. С рассмотрения этого уровня мы и начнем наш ана�
лиз постсоветской миграционной политики на восточных окраинах
России.
Существуют разные трактовки понятия «государственная мигра�
ционная политика». Широкие отталкиваются от необходимости взаи�
модействия между странами приема и исхода1, узкие рассматривают ее
как внутреннюю систему мер одной страны2. В российской научно�ис�
следовательской и управленческой практике преобладает второй под�
ход. Вот одно из типичных определений: «Совокупность целей, полити�
ческих средств и практических мер, способов целенаправленного воз�
действия государства на управление миграционными процессами»3.
Именно из него мы и будем здесь исходить. Однако чтобы уловить на�
правление трансформации государственной миграционной политики в
России и, соответственно, проследить особенности региональной ми�
грационной политики, необходимо учитывать два очень важных обсто�
ятельства.
На первое из них обратила наше внимание Э.Панеях, показавшая,
что в российских условиях имя государственного института и заявлен�
ные им функции крайне редко совпадают с той работой, которую
он проводит на самом деле4. Парламент — не место для дискуссий, суд
— инструмент исполнительной власти, правоохранительные органы в
действительности выполняют лишь карательную функцию.
В связи с этим возникает закономерный вопрос: какую именно
функцию выполняет институт, номинально выступающий в роли про�
водника государственной миграционной политики? Не менее актуален
и другой вопрос: чем именно детерминирована деятельность этого ин�
ститута, его реальный смысл? Путеводной нитью при попытке ответить
на него может стать наблюдение Р.Капелюшникова: конкретные право�
вые поля в России очень часто соответствуют не объективным условиям
или правовой логике, но массовым страхам, циркулирующим в обще�
стве5. И хотя в работе Капелюшникова речь идет о трудовом законода�
тельстве, в сфере миграционной политики дело обстоит аналогичным
образом.
Собственно говоря, расхождения в миграционной политике, про�
водимой на разных уровнях, не в последнюю очередь связаны с тем, что
эти уровни ориентируются на разные общественные страхи и обще�
ственные интересы. Эксплицировать эти страхи (опасения, предубеж�
дения, идеологемы) и интересы, проследить их генезис, проанализиро�
вать возможность/невозможность их согласования мы и постараемся
в ходе дальнейшего изложения.
1 «Это процесс
взаимодействия
между государ�
ствами, при кото�
ром происходит
передача юрисдик�
ции, так как миг�
ранты, прекращая
быть членами од�
ного общества,
становятся чле�
нами другого»
(А.Р.Зольберг).
Цит. по: Волосен�
кова 2008: 271.
2 «Эффективный
пограничный кон�
троль и выбороч�
ное ограничение
иммиграции»
(С.Стеттер).
Цит. по: Волосен�
кова 2008: 267.
3 Файзуллина
2007: 8.
4 Панеях 2008: 34.
5 Капелюшников
2001: 67.
37“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ” № 4 (63) 2011
Распад СССР, резкое и исторически мгновенное изменение усло�
вий существования потребовали от молодого российского государства
исполнения новых и непривычных функций. В сентябре 1991 г. на
Съезде народных депутатов СССР была принята Декларация прав и
свобод человека, где была официально провозглашена свобода переме�
щений. В ноябре того же года аналогичную Декларацию принял Вер�
ховный Совет РСФСР. В 1993 г. положения этих нормативных актов
были закреплены в ст. 27 Конституции Российской Федерации6 и соот�
ветствующих федеральных законах.
Эти правовые акты задали качественно новую ситуацию, когда
выезд за границу и въезд на территорию страны оказались частным де�
лом граждан. Ситуация осложнялась определенной условностью гра�
ниц, возникших при распаде страны. Последнее проецировалось и на
границы старые. Возникло массовое движение «челноков», началось
активное перемещение через границы как новых, так и «традицион�
ных» иностранцев, которое государство пыталось, далеко не всегда ус�
пешно, контролировать.
Вполне естественно, что первоначально функции контроля над
миграционными потоками были возложены на структуры исчезнувшей
страны, выполнявшие в свое время сходные задачи. В том же 1993 г. из
подразделений МВД, ранее отвечавших за максимальное прикрепление
гражданина к месту проживания и обеспечивавших сохранение «желез�
ного занавеса», была создана паспортно�визовая служба. В новую служ�
бу вошли управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы,
а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (груп�
пы) виз и регистрации милиции.
В миграционной политике первых постсоветских лет материали�
зовалось несколько не вполне согласующихся между собой интенций.
Одна из них — это не схлынувшее еще в первой половине 1990�х годов
желание жить по нормам «цивилизованного мира», стремление инсти�
туционально закрепить свободу перемещений и падение «железного за�
навеса». Эта интенция и была воплощена в упомянутых выше норма�
тивных актах и декларациях, авторы которых пытались максимально
приблизить нормативную базу новой России к западным стандартам.
Помимо свободы выезда за рубеж и возвращения назад, данные доку�
менты фиксировали право гражданина РФ свободно передвигаться
по стране и выбирать место жительства. Аналогичным правом наделя�
лись и граждане иных государств, прибывшие в Россию на законных
основаниях.
Другая интенция проистекала из довольно широко распростра�
ненного восприятия России в качестве наследницы и правопреемницы
Советского Союза и Российской империи. По мысли носителей подоб�
ных представлений, миллионы этнических русских и «русскоязычных»,
оказавшиеся после распада СССР за пределами России, должны были
вернуться на историческую родину. В первые постсоветские годы дви�
жение переселенцев из некогда «братских» республик было достаточно
Ãîñóäàðñòâåííàÿ
ìèãðàöèîííàÿ
ïîëèòèêà:
«äðåéôóåì
âìåñòå ñ ëèíèåé»
6 Конституция
б.г.
38 “ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ” № 4 (63) 2011
активным7. Не менее мощными были потоки беженцев из «горячих то�
чек» на территории бывшего СССР. Однако уже во второй половине
1990�х годов либеральная и объединительная идеологии начинают да�
вать сбои.
Они натолкнулись на идущие еще от советских времен и эпохи
«московского снабжения» опасения жителей крупнейших мегаполисов
страны, что «понаехавшие» иностранцы и провинциалы потребят блага,
предназначенные для коренных жителей. Реальное снижение уровня
жизни, зафиксированное в период, последовавший за развалом СССР,
воспринималось многими как подтверждение справедливости таких
опасений. На волне растущего недовольства мэрия Москвы, а вслед за
ней и администрации других крупных городов стали вводить местные
ограничения, препятствующие миграции. Инструментом этих ограни�
чений были советские ведомственные инструкции, так и не отменен�
ные новой властью.
Иная, но не менее напряженная ситуация складывалась в ма�
лых городах европейской России, куда устремились русскоязычные
переселенцы из республик Средней Азии, Кавказа, отчасти Молдовы
и Украины. Здесь срабатывал другой механизм. Один из постула�
тов культурной антропологии гласит: чужая культура всегда «грязная».
За годы проживания в иной этнической среде «другие русские» приоб�
рели множество бытовых черт, отличающихся от привычек и нра�
вов жителей «коренной России»8. Нарастающее раздражение против
пришлых вылилось в серию стычек и поджогов, постоянные придир�
ки со стороны местных властей, а затем и ужесточение миграционно�
го режима.
Орудием такого ужесточения стал институт регистрации, сохра�
ненный, несмотря на его явное противоречие Конституции9. Отсут�
ствие регистрации лишало человека не только социального пакета, но и
возможности трудоустройства и организации собственного дела10, было
основанием для административного преследования, выселения и т.д.
Используя регистрацию в качестве инструмента давления на мигрантов,
государство сумело практически остановить поток легально «возвра�
щавшихся на родину» жителей ближнего зарубежья. Показательно, что
все это происходило при горячем одобрении значительной части насе�
ления, фиксируемом в ходе массовых опросов11.
Русскоязычные переселенцы, беженцы из «горячих точек», еще
немногочисленные трудовые мигранты и мелкие предприниматели из
бывших союзных республик вытеснялись из легального правового поля.
Не имея возможности получить работу на законных основаниях, они
заполняли «низшие этажи» рынка труда или уходили в криминальные
сферы. В этих условиях возникает и утверждается образ «преступного
мигранта», носителя криминальных ценностей, глубоко чуждых корен�
ным жителям страны. Параллельно начинается и соответствующее дви�
жение государственных служб12, чье стремление к тотальному контролю
неожиданно совпадает с настроениями существенной части граждан,
7 Кирилова 2004:
139.
8 Кушлина 2000.
9 Закон б.г.
10 Баньковская
2004.
11 Гудков 2004: 280.
12 Тюркин 2004.
39“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ” № 4 (63) 2011
мечтающей об ужесточении миграционного законодательства. Инте�
ресно, что на сайте ФМС в качестве важного направления деятельности
миграционных служб значилось «участие в борьбе с организованной
преступностью»13, что весьма сильно расходилось с их официальными
функциями, но вполне отвечало повседневным практикам.
Применительно к восточным регионам России описанные тен�
денции проявлялись в довольно специфической форме. Поток бежен�
цев из бывших республик СССР в малой степени затронул эти террито�
рии. Те из граждан «новых независимых государств», которые все же
решили направиться на восточную окраину, ориентировались не
столько на формальные механизмы миграции, сколько на родственни�
ков и земляков, уже укорененных на ее землях. Численно эти потоки в
1990�е годы оставались незначительными, а возникшие общины, в от�
личие от западной части страны, были достаточно глубоко интегриро�
ваны в местный социум. Гораздо более значимыми были внутренние
миграционные потоки (с востока на запад и с севера на юг) и внешняя
миграция из сопредельного Китая14.
В связи с этим массовые мигрантские фобии западной части стра�
ны практически не затронули восточную. Конечно, в соответствии
с принятым на федеральном уровне курсом при региональных и муни�
ципальных администрациях здесь тоже возникли органы, отвечающие
за этническую, а позднее миграционную политику15. Однако их функ�
ция состояла скорее в том, чтобы вписать региональную ситуацию в об�
щегосударственный дискурс.
При анализе ситуации в Сибири и на Дальнем Востоке мы опира�
лись преимущественно на материал, касающийся Хабаровского края
и Иркутской области. Но имеющиеся данные позволяют говорить если
не о тождестве, то о значительном сходстве миграционных процессов
и моделей их регулирования на всех восточных территориях страны.
Отсутствие традиционных для западных регионов страны страхов,
связанных с миграционными потоками, в восточной части России ком�
пенсировалось своими собственными социальными фобиями, которые
в большей или меньшей степени переносились на мигрантов. Эти фо�
бии, основанные на системе устойчивых региональных представлений,
мы уже анализировали ранее16. Повторим наиболее существенные из
полученных выводов.
На основе контент�анализа материалов пяти общероссийских га�
зет17 и четырех интернет�изданий18 за 1999—2009 гг. нами были отобра�
ны концепты, наиболее часто используемые для характеристики вос�
точных регионов страны. Поскольку вне зависимости от «генеральной
линии» издания перечень ключевых концептов не менялся, допуская
лишь незначительные частотные вариации, мы сочли правомерным
предположить, что именно в них зафиксированы наиболее устойчивые
установки и власти, и населения.
Äàëüíåâîñòî÷íûå
«ñòðàõè»
è âîñòî÷íàÿ
ñïåöèôèêà
ìèãðàöèîííîé
ïîëèòèêè
13 http://
www.fms.gov.ru/
about/history/
details/38013/5.
14 Гельбрас 1996.
15 Калугина 2010.
16 См. Бляхер 2010.
17 «Известия»,
«Российская газе�
та», «Коммер�
сантъ», «Аргумен�
ты и факты», «Не�
зависимая газета».
18 «Новый регион»,
REGNUM, Газе�
та.Ru, Грани.ру.
40 “ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ” № 4 (63) 2011
Выделенные концепты четко распадаются на позитивные и нега�
тивные. На создание позитивного образа региона работают концепты
(по убывающей): «выход в АТР», «природные богатства», «форпост
России», «ресурс будущих поколений» (в некоторых изданиях после�
дние два концепта могут меняться местами по частоте употребления).
Применительно к Сибири активно используется слоган «Сибирь —
территория согласия».
Круг концептов, формирующих негативный образ региона, замет�
но шире. Наиболее частотные здесь: «удаленность», «безлюдье» («со�
кращение населения», «бегство» и т.д.), «миграция», «демографическое
давление на границы» (политкорректный вариант концептов «китай�
ская угроза», «желтая угроза», «тихая экспансия», тоже встречаю�
щихся крайне часто), «сложные природно�климатические условия»,
«тяжелый социально�экономический кризис», «преступность», «то�
тальная коррупция». Самым же популярным негативным концептом,
характеризующим регион, выступает «угроза».
При суммировании этих представлений возникает довольно мрач�
ная картина. Богатому региону, являющемуся воротами России в АТР,
ее форпостом и залогом ее будущего, угрожают захват, обезлюдение,
экономический кризис, преступность и коррупция. Этот мотив и мус�
сируется в средствах массовой информации, да и в экспертных суж�
дениях.
Но восточная часть России — не просто «богатый регион». Это ре�
гион, в котором остро заинтересовано государство, причем заинтересо�
вано оно в нем даже не столько в силу наличия там богатых природных
ресурсов, сколько в силу его транзитных возможностей («выход в
АТР»). Этот момент отчетливо выражен, в частности, в выступлении
бывшего полномочного представителя президента в ДВФО К.Исхакова:
«У Дальнего Востока России большие возможности для участия в раз�
витии транспортно�энергетической инфраструктуры АТР — строитель�
ство энергомостов из России в Японию, Китай. Мы готовы принять
участие в реализации проекта Транскорейской магистрали, использова�
ние которой радикальным образом изменит торговые отношения стран
АТЭС. Возлагаем большие надежды, рассчитывая на реальные резуль�
таты, на активизацию всех форм сотрудничества с другими странами
Азиатско�Тихоокеанского региона. Приходу иностранных инвестиций
содействуют и федеральные, и региональные власти»19.
Собственно говоря, позитивные характеристики региона, по сути,
исчерпываются наличием в нем еще не распределенных или подлежа�
щих перераспределению природных ресурсов и выходом в АТР. Идея
же «форпоста России», игравшая ключевую роль в XIX—XX столетиях,
когда она оправдывала экономическую нерентабельность восточных
территорий, сегодня гораздо важнее для самих дальневосточников, не�
жели для внешних наблюдателей20.
Как мы видели, перечень угроз, ставших столь же неотъемлемой
характеристикой региона, как и представления о его богатстве, гораздо
19 Исхаков 2006.
20 Ишаев 1998: 246.
41“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ”“ПОЛИТИЯ” № 4 (63) 2011
обширнее. Эти «угрозы» можно разделить на три кластера — объек�
тивные, внешне� и внутриполитические. С интересующей нас пробле�
матикой тесно соотносятся лишь внешнеполитические угрозы, однако
представляется целесообразным вкратце остановиться и на объектив�
ных угрозах как наиболее «несомненных». Именно на примере этого
смыслового блока наиболее отчетливо видно, что сами «угрозы» высту�
пают важным элементом политической легитимации существования
региона.
К «объективным угрозам» относятся прежде всего суровый кли�
мат, удаленность от центра страны и Центра вообще, слабая заселен�
ность. Казалось бы, эти параметры не подлежат обсуждению. Беско�
нечные заснеженные дали, таежные дебри, редкие стоянки охотников и
рыбаков — все это стало неотъемлемой частью облика региона, выплес�
нулось на страницы книг, воплотилось в фильмах. Однако нарисован�
ная картина, мягко говоря, не совсем соответствует действительности,
и каждый из ее компонентов скорее дань определенной исторической
традиции, нежели фиксация реального положения вещей.
На наш взгляд, все дело здесь в двух смысловых переносах, свер�
шившихся на заре освоения региона. Первый — перенесение образа
«холодной Сибири», сложившегося в начальную эпоху освоения вос�
точных территорий и закрепленного в народнической мифологии, на
еще более удаленные, а значит — еще более холодные земли21. Второй
перенос связан со спецификой освоения региона. Опорным пунктом
продвижения на восток в XVII столетии оказался не относительно «юж�
ный» Иркутск, а «северный» Якутск22. Само же продвижение шло вверх
по Лене и далее до Охотска и Анадыря. Эти районы (богатые «мягкой
рухлядью» и «рыбьим зубом», за которыми, собственно, и отправля�
лись) и впрямь оставляли желать лучшего в климатическом отношении.
Опыт хозяйствования в Приамурье в XVII—XVIII вв. был относительно
кратковременным и в целом не особенно успешным и потому не оказал
принципиального воздействия на восприятие региона. Более того, ис�
тория осады Албазина и отступления из Приамурья стала своего рода
политико�невротической травмой, старательно вытесняемой из памяти.
Позднейшее же освоение Приамурья и Приморья накладывалось на
уже сформировавшийся образ «сурового края».
В последующие годы «суровость» географо�климатических усло�
вий активно использовалась местными политиками для обоснования
«особого» отношения к региону и прикрытия собственных хозяйст�
венных просчетов. Так, расходы на формирование приграничного ка�
зачьего населения (переселяемого из Забайкалья и частично с Кубани)
в XIX в. на 30% пр