排斥与融合

第 22卷 第 2期 2009年 3月 宁 波 大 学 学 报(人 文 科 学 版) J0URNAL OF NINGBO 【JNIVERSITY (LIBERAL ARTS EDITION) V01．22No．2 Mar． 20o9 城市开发与住房排斥：城市准入制的表象及实质 陈映芳 (华东师范大学 社会学系，上海 200241) 摘要 ：通过对城市的各种政策文本以及政策演变轨迹的分析，认为当代中国城市中各种外来人员特别是乡 城流动人员的权益状况、生活状况是性、政策性排斥的可预期结果。既有的户籍制度正在被包括住房 制度在内的一系列城市新制度有效整合，成为城市新的排斥系统的构成要素之一。 关键词：乡城流动；城市开发；社会排斥；市民权利 中图分类号：c912．81 文献标识码：A 文章编号：1001—5124(2009)02—0032—08 在有关乡城流动的中国问题的讨论中，以二元户籍制为主要屏障的城市准人制度一向被认为是 问题的核心所在，由户籍身份带来的市民与非市民的地位差异及其种种社会权益差异，也被视为问 题的主要表象。但是，关于二元户籍制度，有两个现象值得注意：其一是，在今天，国家层面上的 户籍制度已经不再是刚性制度，各级地方政府、城市政府可以自主取消或改变城乡二元的户籍制度。 其二为，国家公安部新近提交给国务院的 《公安部关于进一步改革户籍的意见》将 “具有 合法固定住所”确定为调整户口迁移政策的基本条件。这些变化表明：二元户籍制度本身作为城市 准人门槛的功能正在弱化，既有的户籍制度正在被包括住房制度在内的一系列城市新制度有效整 合，成为城市新的排斥系统的构成要素之一。 一 、土地开发与城市的吸纳／排斥 (一 )中国乡城流动问题的分析路径及可能 在围绕城市准入制及 “流动人员”问题而展开的研究中，较多的学者侧重于对二元户籍制的制 度分析和制度批判。但是，将城乡二元户籍制度视为乡城流动问题根本原因的惯性思路，有可能让 我们将现实问题简单地理解为 “旧制度的遗留问题”，从而陷入对 “发展”、“转型”前景的迷思。而 且，将某种社会问题简单地归因于某个制度的因果论分析，也容易让我们天真地期望某个 “恶的制 度”的终结会带来问题的根本性解决，而忽略对已经形成或正在形成的种种新制度的审视和批判。此 外，我们往往会忽略另一些基本的事实：在户籍制度之外，城市的其他种种新旧经济制度和社会制 度，同样在规定着社会的结构方式，并制约着乡城流动人员的经济地位和社会地位以及他们的社会 生活。 在制度分析之外，这些年来，不少学者开始致力于乡城迁移人员的迁移行为和城市生活的研究， 包括乡城流动人员的迁移动机研究、社会网络研究、文化适应研究，等等。这样一些研究或者借助 经济学的理性选择理论，或者借助于量化的统计分析及类型化、模型化分析，以及人类学的移民研 究理论等。将乡城流动人员视作为能动的行动者，这多少可以克服制度研究将流动人员设定为结构 的单向受动者的局限。但是，在这样一些理论视野中，社会学所具有的对结构规定性的分析力以及 对制度的批判性又相应被淡化——无论如何，乡城流动问题存在于乡城迁移群体与社会结构、社会 制度的关系之中，它需要多维度的综合分析。 与此相对照，近年来，随着社会排斥理论被越来越多的社会学者引入到中国社会问题的研究特 收稿 日期：2008一l2一l5 作者简介：陈映芳 (1958一)，女 ，上海嘉定人 ，华东师范大学社会学系主任，教授，博士生导师。 第2期 陈映芳：城市开发与住房排斥：城市准人制的表象及实质 33 别是乡城流动问题的研究中，相应的问题讨论出现了新的局面。“社会排斥”作为普遍存在于各种社 会、各个发展阶段的社会现象，其问题意识可以让我们在一定程度上避免对 “转型”、“发展”等的 线性理解，以及对 “户籍制一流动人员问题”关系的因果论分析。在具体的分析研究中，社会排斥 的理论视角也展现了极有针对性的一面：身处城市之中而无法获得市民身份，不能参与正常的城市 活动，流动人员的地位和状况，可以被视作为种种社会排斥的结果。此外，社会排斥理论所具有的 问题穿透力，也可能让研究者们超越对二元户籍的制度分析，而将乡城流动问题放到综合的社会结 构、社会政策、社会意识等多种层面中来加以考察。 关于中国社会中的乡城流动问题，近年来，我们还可以看到另外一些理论视野，如将乡城流动 问题放到资本主义化或全球化背景中去加以追究的问题意识，以及将 “工人阶级”概念重新引入劳 工问题研究的学术意图。这样一些问题意识，涉及到了乡城流动问题的复杂属性 ：流动人员的问题 不仅形成于中国的城乡关系中，形成于国家制度与行动者的关系中，它也存在于 “资本一劳动力”关 系之中。国际国内的资本不仅参与了中国 “农民工”制度的生产，它也是 “农民工”的最直接的获 益者。当今中国各级政府部门的任何一项经济政策、社会政策，其背后都可能潜藏着本土资本、全 球资本的需求。但是，在运用西方马克思主义理论研究中国问题时，我们同样不能不警惕理论遮蔽 现实的可能性：乡城流动人员作为一个现实的 “中国问题”，其背景之中，无论是国家社会主义体制 下的户籍制，还是今天多重二元结构⋯背景下的城市体制，都有着鲜明的中国独自性。而 “工人阶 级”概念的被消解，在今天的中国不仅是意识形态或思想潮流、学术理论的演变结果，更是国家制 度和社会结构的规定性结果。 不能不说，对于 20世纪末、2l世纪初的中国学术界，乡城流动问题构成了一个特殊的挑战。应 对这样的挑战，无论是以政府为对象的制度分析，还是以民工群体为对象的微观分析，都有力所不 逮之处。我们需要从现实出发，深入到错综复杂的关系中去，致力于捕捉表象后面的社会事实。 (二 )城市开发与社会排斥 关于 “社会排斥”，笔者基本认同欧洲委员会关于社会排斥的定义：社会排斥是对基于公民资格 的权利主要是社会权利的否认，或者这些权利未能充分实现。 在本研究中，笔者将乡城流动人员 的问题放到城市的吸纳／排斥系统中来加以考察，而不只是放在城乡二元关系中来分析。在这里，笔 者试图从对 20世纪 80年代以来形成的 “市民待遇体系”的说明人手，对城市 “住房”门槛背后的 吸纳，{j}斥系统作出相应的描述和分析。在这个体系中，城市所吸纳，{4}斥的，不只有来自各地农村的 劳务人员，还有包括各种 “人才”、“投资商”在内的外来人员。更进一步地，从中心一边缘的角度 看问题，我们可以说，作为一个经济系统、政治系统、社会系统或空问系统的城市，它所吸纳，{4}斥 的对象，包含了所有与城市发生关系的社会群体——城市根据自身的需要，通过种种制度安排来实 施其吸纳或排斥。 在有关城市社会公平问题的研究中，“住房”被认为是一个重要的维度。在既往的研究中，一种 重要的路径是对市场体制与住房阶层的关系的分析，亦即对资本逻辑的解释。另一种重要的路径是 从再分配体制人手解释住房不公、住房分层现象。后一种解释不仅被用以讨论福利匡l家的住房问题， 也被一些学者用以讨论社会主义国家 (如中国)中实际存在的住房分层、社会不公现象。 近些年 来，在对当前中国城市的住房分层问题的讨论中，有关双重体制作用的观点，得到了实证研究的支 持。研究者指出：在启动市场体制的同时，旧体制的 “权力维持”现象突出，“专业精英在市场体制 中得到利益的同时，治理精英在再分配体制和市场体制中继续和更多地得到利益的满足。在中国经 济改革的成功背后，社会分层的再分配机制得到延续，而市场化机制也同时并行地增长着”。这构成 了今天中国城市中住房阶层的复杂的分层机制。 同时，由于社会排斥理论所关注的社会机制、社会 产品分配以及社会关系等维度进入研究者的视野 ，对上述住房分层机制以及背后的住房制度的研 究，为目前中国城市的住房问题提供了颇具解释力的分析文本。 宁波大学学报(人文科学版) 不过，笔者认为，在讨论有关城市住房问题时，“城市”作为一个重要的维度，它涉及到的城市 (再)开发、城市、城市空间结构、城市运动等，都是无可忽略的因素。它们或者构成城市社会 重要的子系统，或者镶嵌在城市的各种结构和关系之中，都可能是住房排斥的现实背景或直接力量。 结合对当前中国城市问题的认识，在本文中，笔者将 “城市开发”作为分析住房排斥问题的切人点 之一。同时，在本研究中，笔者侧重于从分配体制的角度来解释各种社会群体的居住生活。虽然 “开 发商的暴利”被认为是今天中国的城市常识，但由权力主导的城市开发，是国内外资本集团开发中 国城市国土的前提和条件。而且，与一般商品的生产与消费的机制不同，作为大宗公共物品的土地， 它与资本的结合，城市空间的被生产和再生产，不仅是经济过程，它更是一个综合的社会过程。此 外，就如卡斯特所说：“如果一个问题影响到各个阶层，而非仅仅是劳动者阶层，那它就不是由于剥 削关系造成的，而是一种产品的分配机制造成的。” 住房／空间作为城市紧缺资源，它的分配、再分 配是资本和权力运作的结果，也是政府与市民以及各种社会群体之间相互博弈的结果。而作为城市 经济开发的主要方式，房地产开发在本质上是对不同购买力的社会成员吸纳和排斥的过程。 二、城市门户开放与市民待遇体系的演变 (一 )由二元差别到区别化社会保障体系 自20世纪 80年代以来，户籍制度呈现的是一条逐渐松动、逐步开放的变化轨迹。城市开放户 籍、吸纳外来人员的内在驱动力，首先是对资金和人力资源的需求。作为城市的发展策略，各地城 市政府一方面以户口换取 “人才”、“资金”等紧缺资源，另一方面，城市逐步建立起细分化、区别 化的社会保障制度，以此减少门户开放所带来的社会保障压力。 迄今为止的城市吸纳，采取的是区别化的吸纳方式：以支付户口等市民资格的方式吸纳紧缺的 “人才”或投资者，而以市场途径吸纳简单劳动力。城市有效地利用市场机制，设置了最为经济的乡 城间的劳动力输送管道：通过劳动力市场吸纳农村廉价劳动力，通过民办学校吸纳民工子女，通过 企业和房产租赁市场吸纳外来下层居住者，甚至连民工的综合保险也由交企业和劳动者自身去承 担。20世纪90年代以来，城市逐步打破二元户籍与社会保障系统之间的简单对应关系，而在各种 户籍身份的社会群体之间，建立起了一整套复杂、细致的区别化社会保障制度。 在这里，户籍制度依然是城市制定社会政策的重要依据，但是，城市政府在对不同户籍身份的 居民支付不同的市民待遇的政策调整过程中，表现了极大的灵活性。这其中，户籍制本身并不构成 社会吸纳的制度障碍，而是被当作了社会排斥的一种制度依凭。城市政府利用既有户籍制度建立起 来的区别化的社会保障体系不仅可以让城市避免征地农民和各种外来人员及其家属等分享有限的城 市资源，减轻城市的人口压力、财政压力，同时也可以改变城市管理及资源配置等过度依赖旧的二 元户籍制的状况。随着城市一整套区别化社会保障体系的建立，原来主要由二元户籍制承担的社会 排斥功能，正在由城市新建立的各种社会排斥系统分别承担。 在住房保障方面，这些年来，结合住宅私有化运动，针对不同的户籍身份群体和职业身份群体， 城市政府逐步建立起了区别化的住房保障制度。 (二)开发型住房供给结构 自20世纪90年代后期开始，随着城市土地使用权的商品化，房产市场成为城市政府的重要经 济命脉，城市的社会吸纳／排斥系统迅速向房产开发利益倾斜。各地城市政府纷纷调整准入门槛，一 方面向征地农民开放非农业户口 (以户口换土地 )，与此同时，逐步建立起开发型的社会吸纳，{j}斥 系统，在住房供给结构、户口政策、住房管理等方面，形成配套性住房吸纳／排斥政策，以此代替旧 有二元户籍制的社会排斥功能。 巴尔和哈罗(Ball&Harloe)在其社会排斥理论中指出，每个社会都有一种 “住房供给结构”，这 个结构本身存在极大的社会排斥性 目前中国各地城市的住房供给结构普遍具有两个基本的功能特 征：其一为驱动房产市场，其二为空间排斥 住房排斥。 第2期 陈映芳：城市开发与住房排斥：城市准入制的表象及实质 35 各地城市现有的住房供给结构，主要是伴随着 20世纪 90年代以来由城市政府主导的房地产市 场化、住房私有化运动 (分房货币化、公房私有化、安居工程等)、城市改造／城市更新运动以及城 市户籍门户开放而逐渐形成的。在此过程中，房产市场的兴起，构成了住房政策演变的最重要的驱 动力，而区别化的住房保障制度，也构成了住房供给结构的核心部分。从最初的分房货币化到目前 的公积金制度，职工的住房保障被政府直接引渡到房产市场。在具体的政策层面，相关的住房保障 政策构成了推动房产市场的配套性制度。 以住房福利政策为例，按现有的政策规定，国家机关、事业单位的职工，只有当他们在购买了 本市商品房以后，才可以享受货币分房的待遇。职工如果不购买商品住宅，就等于放弃享受住房福 利的权利。也就是说，职工的住房补助金只可以流人房产市场，而不能被用于自主租房或在外地建 房等。 而在加人公积金制度的企事业单位，职工无论是否有购房意愿，都必须参与住房公积金的储 蓄。公积金一般由用人单位按工资比例每月从职工工资中直接扣除，企业的同额支付以职工的支付 为前提。与货币分房相类似，公积金的动用同样以购买商品房为必要条件：职工只有在购买商品房 时，才可以直接动用 (支取)已经积存的部分，或者以公积金存款为抵押申请贷款 (上限受限制)。 如果职工不购买商品房，公积金既不能被用于租房，也不能被职工中途提取移作他用，一直要等到 职工退休时才能取出。 凡此种种，政府以住房保障政策将职工强制地驱入房产市场。政府以公共福利财政及企业、个 人被强制支付的住房储蓄，为房产市场作了基本的铺垫。 另一方面，这个住房供给结构也构成了城市社会排斥系统的重要部分。空间排斥／住房排斥作为 城市社会排斥的主要方式，不仅存在于二元户籍的市民与非市民之间，也存在于城市内部不同的阶 层和职业团体之间。 (三 )居住权与户口：推动房产市场的政策技巧 从城市开放市民权、支付市民待遇的过程中，我们可以看到，城市政府一直在不断地制定和调 整相应的吸纳 }斥政策。从下面的几个相关政策文本中，我们不难从政策的配套与演变中，发现政 府对政策技巧的运用。 1．从 《蓝印户口》到 《居住证》。从 20世纪 90年代末以来上海市政府颁发的有关暂住证、蓝 印户口、居住证的各个政策文本看，城市户籍制度的演变呈现了逐步开放市民权的基本特点，城市 逐步展示了打破城乡二元户籍隔离的趋向。此外，对居住证持有者支付市民社会保障待遇，亦可被 视为城市逐步落实社会公平的举措。但同时，我们不难发现，城市政府对门户开放政策的调整，主 要是以城市利益最大化目标为其基本宗旨。即从政策目标的表面文章而言，从蓝印户口制度 “为了 加强外来流动人员的管理，保障外来流动人员的合法权益，维护社会秩序，促进经济和社会发展”， 到居住证制度的 “为了促进人才流动，鼓励国内外人才来本市工作或者创业 ，提高城市综合竞争 力”，政府明确地将城市利益优先的城市立场加以了正当化。而在实际的操作中，1994年新创制的 “蓝印户口”制度，本是以城市吸引投资、拉动房产市场和吸纳 “人才”为目标的。据政府后来的解 释，该条例自实施后，自1994年2月至2001年底，上海市共办理了4‘2万个蓝印户口，其中属于购 房类的占88％，投资类的占10％，聘用类的仅2％。作为后来中止该政策的理由，上海市有关方面 的说明大致为：(1)申办蓝印户口的增长速度过快，超出了申办控制的总量，并且造成积压待办的 数量过多，给上海人口的综合调控形成了较大压力。(2)蓝印户口中人才比例明显偏低，该制度不 利于蓝印户口制度吸引人才的初衷。 据此，上海市一方面中止了蓝印户口的支付，与此同时，出台了有关引进人才的居住证制度。 表面上看，政府为 “人才”而牺牲了房产利益。但实际上，通过居住证，城市大幅度拓宽了吸纳人 才的渠道。居住证制度实施第一年，上海市即支付居住证 (A类、B类 )计 23 133件。 远远超出了 36 宁波大学学报 (人文科学版) 蓝印户口的成效。由于居住证并不能直接转变为常住户口，城市政府通过该制度实际抬高了城市的 户口门槛。此外，就像有的政府官员所坦言的那样，“居住证”所吸纳的，不仅是本科学历以上的 “人才”，也是潜在的购房大军。作为拉动房产市场的配套性政策，在 《居住证》的准入门槛 (计分 制)中，拥有本市产权房被核定为达标分数的十二分之一。 而且，由居住证制度，政府首次改变了 社会保障只附属于当地城市户口的生硬关系。居住证持有人享有的社会保障待遇类似于常住户口居 民，但又不同于后者。首先由于正规职业是申请居住证的硬条件，“失业保险”对居住证持有者没有 意义。除此之外，持 《居住证》的外来人员同常住户口职工一样，在企业中被强制性地交纳住房公 积金，他们的公积金可以被用于购买所在城市的商品房，但不能被用以购房抵押贷款，也不能用以 购买外地住宅。此外，如果居住证持有人离开上海市，他的养老保险金和医疗保险金只能带走其中 的个人帐户部分，而不能享受其中的社会统筹部分。通过这些政策，城市政府看似较 “平等地”给 外来人员 (目前主要被用于外来 “人才”)支付了市民待遇，但实际上通过区别化的社会保障政策， 政府有效地拉动了房产市场，同时又减轻了 “引进人才”的财政负担。 2．“集体户口”与 “居民户口”。除 《居住证》之外，目前各地城市以 “常住户口”吸引的 “人 才”主要限于两部分人：一部分是非本地生源的高校应届毕业生，另一部分为城市的 “紧缺人才”。 城市对应届学生的吸纳，往往视自身实际需要，每年在人数规模、学历、专业等方面，适时采用非 常灵活多变的政策。如上海市在 2002年实施 《居住证》制度后，2003年 8月开始取消大专学历和 本科无学位学生的进沪政策；2004年又出台指标限制的新政策，全年全上海只能进 1．6万人，并附 有严格的专业限制；2005年的指标更只有数千个。至于 “紧缺人才”，目前上海市主要定位于引进 博士、两院院士、享受国务院特殊津贴等的高级人才。 但是，以上两类 “人才”在城市获得的常住户口还只是 “集体户口”。目前各地城市中的非农户 口实际上分为三种：(1)常住居民户口；(2)常住集体户口(职工集体户口)；(3)临时集体户口(在 校学生集体户口)。所谓集体户口人员是指在当地没有住房 (有产权证)、户口落在单位在派出所的 集体户头上的人员。集体户口没有户口簿，只有户口卡，一般由工作单位或户口挂靠的人才交流中 心保管。其中临时集体户口实际上只是一种过渡户口，集体户口的学生只有当被城市相关企事业单 位聘用并给予常住户口指标后，才可能获得常住集体户口。而 “常住集体户口”转变为 “常住居民 户口”的条件不是别的，就是 “拥有房产权”(或作为房产权共有人 )，或将户口挂靠到直系亲属的 居民户口上。换句话说，城市 “引进人才”的户口政策，同样是以拉动房产市场为功能预设的。 构成集体户口人员购房压力的政策因素，除上述 “常住居民户口”的房产权门槛之外，还有其 他多种生活障碍。有的城市集体户管理部门规定集体户人员在申请结婚时必须迁出户口，否则不予 办理结婚所需的户籍证明，即使结婚也不给计划生育证明。这种限制，造成了大量无力购房的集体 户青年遭遇结婚难的问题。 除此之外，在各地城市，子女的户口门槛也普遍构成了集体户口人员的购房压力。目前各地城 市已先后推出婴儿落户随父随母 自愿的政策，新出生的婴儿可以在父亲或者母亲常住户口所在地的 户口登记机关申报常住户口。但是该政策对于集体户口人员有多种限制。一般情况下，集体户口的 人员必须在购买商品房、拥有房产权以后，才可以为其子女申请常住户口。除此以外，只有当夫妻 双方均为所在城市常住集体户口人员的情况下，他们的孩子才可以在父亲或母亲的集体户口部门申 报孩子的集体户口。由于这样一些配套政策，“不得不购房”已经成为年轻白领群体面临的现实问 题。集体户口群体的因无钱购房而无法申报户口的 “黑户口孩子”或只能在外地亲属处申报户口的 “户居分离孩子”的生活、上学等问题，已成为一个特殊的城市问题。 三、为什么是 “合法固定住所"：对乡城迁移人员的空间／住房排斥 综上所述，在开放外来人员居住权的过程中，政府为城市利益最大化原则计，根据不同时期的 利益需求，不断地实施制度创新、政策调整。如今各地城市多建立起一套具有等级特色的、区别化 第2期 陈映芳：城市开发与住房排斥：城市准入制的表象及实质 的户籍系统。在区别化的市民待遇中，房产开发利益已成为城市政府最重要的政策目标之一。与这 套户籍系统相配套的，是城市区别化的社会保障制度、住房供给结构以及与公共教育权益、政治权 利等相关联的各种权益。由此，城市逐步建立起了以外来人员为对象的、具有社会吸纳，{j}斥功能的 市民待遇体系。 (一 )乡城迁移群体的居住状况 在上述外来人员的市民待遇体系中，乡城迁移人员被置于系统的末梢。自20世纪80年代以来， 一 方面，由于城市需要为产业资本提供足够的廉价劳动力，通过开放城市居住权、劳动权、社会保 障、公共教育等吸纳性政策，城市政府促成了乡城迁移大潮的形成以及劳动力的商品化。但是，企 业只需要 “劳动力”，城市也缺少为乡城迁移人员支付市民待遇的内在驱动力。为此，让 “劳动力” 进入城市，将养老和劳动力再生产的负担留给农村，这成了城市对乡城迁移人员实施各顾排斥性政 策的功能目标。 在城市的开发体制下，空间排斥／住房排斥成为城市排斥乡城迁移人员的最主要、最有效的方式 之一。现有的城市开发运动虽然是由政府所主导，但却是以土地／空问效益最大化的资本原则为基本 原则。当土地成为城市的大宗商品，空间成为最紧缺的城市资源时，对房产／空间的低消费群体特别 是乡城迁移群体实施排斥，便成为开发商和开发政府的共同需求。在房产市场中，低收入的乡城迁 移人员原是低消费群体。④而在作为住房供给结构的核心部分的住房保障制度中，如前所述，乡城迁 移人员又被置于系统的末端，他们既不能享受城市的公共住房资源，也不能在银行申请购房贷款。 与此同时，城市政府却将 “住房标准”设定为城市准入门槛的最重要的硬性标准之一。“在本市 有合法固定的居住场所”是申请《暂住证》的必要条件。在2004年 10月1日开始实施的作为对 “非 人才”开放的居住证制度，同样将 “稳定住所”(拥有产权房或签有半年以上房屋租赁 )确定为 基本条件。按目前各地城市的住房供给结构及其相关法规，无力购买商品住宅的乡城迁移人员，既 无权享受廉租房，也不能搭建或租借简易棚屋。他们的 “合法”的住房选择，事实上只有两种可能： 雇佣方提供的宿舍和自租房屋 (包括私人住宅或其他出租房等 )。在上海，如前所述，按 2004年 10 月 1日起实施的 《上海市居住房屋租赁管理实施办法》对租房作了最低面积的明确规定。所谓人均 租房面积不得低于10平方米建筑面积、7平方米居住面积的标准，据决策部门解释，参照的是上海 市常住居民的住房贫困线标准。但事实上，既无住房保障又是低收人群体的外来劳务人员的居住状 况普遍差于城市居民，这不仅是一种城市常识，也是早已被实证调查确认的事实。 如果依据政府 的住房管理规则，仅仅在自行租房的外来民工群体中，就有将近一半的租户并不具有 “合法住所”。 而且按上海市目前的房租价，他们显然缺乏合法地租住市区住房的支付能力。 在这里，外来乡城迁移群体所受到的实际上是双重意义上的排斥：空间排斥与住房排斥。在空 间区位上，他们多被排斥在城市周边地区；在住房选择上，他们只能在 “合法一非法”的夹缝中寻 找低租金住所。 (二 )城市政府的反吸纳工程 但是，乡城迁移群体的居住场所在城市开发运动的进程中正不断被压缩、清理。 1．旧城改造。在有些国家的主要城市中，中心城区是城市贫困层、下层新移民的聚居地。但在 中国近年来由政府主导的城市开发运动中，各地城市的空间结构模式多呈现另一种同心圆模式：中 心城区被政府和开发商全力打造成房价高地，旧城区贫民几乎无例外地被排斥至城市边缘地带。随 着旧城区棚户简屋群的消失，栖居其中的外来人员亦被清场。在北京、上海这样的大城市，20世纪 80年代时约有一半流动人员居住于中心城区，但90年代以来城乡结合部与郊区农村已成为流动人 员主要的居住地。 与房东居民群体有所不同的是，按目前各地的动迁政策，租住者在动迁过程中 没有任何权益可以获得补偿。 2．清除 “违章建筑”。在城乡结合部和郊区，农民在自家宅院中加建小屋或在自留地、承包地 38 宁波大学学报 (人文科学版) 2009 中搭建简易棚屋以出租给外来租户，或者索性出租土地供外来者搭建棚屋等，这种被称为 “种房” 的现象十分普遍。这类住房吸纳现象在给当地农民带来住宅利益和给外来人员带来居住便利的同 时，也给当地政府部门带来了社会治理压力、卫生管理压力、负面景观形象压力，还给待开发地区 的政府部门和开发商造成了征地、动迁压力：由于外来人员大量租住待开发地区的廉价住宅，给本 地居民、农民带来了可观的住宅利益，这使得房东群体倾向于抵制动迁，并成为动迁户向开发部门 要价的依据之一。因此，外来流动人员往往被视为开发计划的障碍因素，“违章建筑”也成为政府的 重点治理对象。按有关部门的公布情况，仅2006年上半年，上海全市共拆除违法违章建筑91．4万 平方米，其中，遏制新产生违法违章建筑 4万平方米。④ 3．“农民集中居住区”建设。上海市政府基于土地储备需要，“调整挖潜”，于 1996年开始推动 “三个集中”(工业向工业园区集中、农民居住向集镇和中心村集中、农田向农场和种田大户集中 ) 的开发战略。其主要措施之一是让农民搬离自然村而迁至集中居住区(“农民中心村”)。目前已建农 民集中居住区主要由当地基层政府统一规划，并普遍实施了对居住区空间秩序的管理制度。据我们 课题组的调查了解，多数集中居住区对业主将房屋出租给外来民工的行为实行了禁止或限制。 4．“社会主义新农村”建设。就目前已有的全国示范点上海试点村的情况看，村落景观化、乡 间生活旅游产业化是郊区政府的直接建设目标，新农村建设由此成为自上而下的乡村空间改造运 动。在以 “绿树鸟语花香，小桥流水人家”、“百年老屋与现代农家相交融的江南村舍”、“生态型的环 境”、“田园式的生活”等为想象的新农村建设过程中，外来流动人员不可避免地成了排斥对象。 四、结语 从城市的各种政策文本以及政策演变的轨迹中，我们可以得出这样一些结论：城市中各种外来 人员特别是乡城流动人员的权益状况、生活状况，是制度性、政策性排斥的可预期结果。如前面所 分析的那样，自二元的户籍制度逐步被打破，城市一步步开放门户以来，城市利用既有的二元户籍 制、单位身份制等，逐步建立起～套新的区别化社会保障体系。同时城市在维持既有的行政体制的 同时，结合新的劳动力市场、房产市场等的运行，较为有效地以新的、更细致化的制度系统来实施 原本由二元户籍制担当的社会吸纳和社会排斥。通过上面的分析，我们也可以认为，自20世纪90 年代以来，由于空问／土地成了城市最重要的资源和商品，城市开发成了城市制度变革的重要利益背 景，同时住房制度的 “改革”也成为城市社会保障制度改革的重要内容。随之，空间排斥／f~房排斥 成了城市最重要的排斥方式。 目前中国各地的社会保险制度呈多样化、碎片化的特征，这一方面是由社会转型、社会流动频 繁化以及社会公平价值的普及所推动，但同时也是各地地方政府、城市政府自利自保的立场及政策 操作所导致。在这一过程中，旧的社会不公经由新的制度而被延续、再生。 就目前世界各国的社会保障制度的差异而言，作为欧洲大陆的主要模式，公共部门与私人部 门、行业与行业之间社会保险的 “碎片化”，其形成历史与它们战前的行业保险制度有关。与美国等 国的国民一体化模式相比较，欧洲大陆模式具有市民高福利、政府财政负担重等特点，同时被一些 学者认为在社会公平维度 (对贫困群体的倾斜程度)和社会流动障碍方面多有弊端。而中国目前呈 现的以户籍身份和职业身份等为区别的碎片化模式，以地方政府、城市政府为制度生产的主体，以 种种新旧 “有用的”制度为依凭。在高度流动、高度分化的社会，其扼制社会排斥、实现社会公平 的可能，与其说是一个选择什么社会保障模式的问题，毋宁说更是一个制度如何被生产和再生产的 机制问题。 即以本文涉及的 “城市开发”而言，在目前中国，从意识形态至操作性制度，城市开发已然形 成一套体制。它不仅是城市 “发展”的主要形式，也是形塑城市社会的最重要的力量和结构。对这 一 体制本身的探讨和说明，应是笔者以后的研究内容之一。 第2期 陈映芳：城市开发与住房排斥：城市准人制的表象及实质 39 注释： ①参见：http：Hwww．sh．xinhua．org／2003—06／13／content一603405．htm． ②达标分60，如果申请人在上海市拥有房产权，可得5分。 ③1997年的调查结果表明，上海市流动人员中自购商品房的只占O．7％，北京市为0．4％o ( 参见：http：／／www．huanke．eom．cn，zhyi，sh0wAni(·le．a p?ArticleID：2lO8． 参考文献 [1]刘平。新二元社会与中国社会转型研究_lI]．中国社会科学，2007(1)：104—117． [2]曾群．青年失业与社会排斥风险[M]．上海：学林出版社，2006． [3]DJILAS M．The new class an analysis of the communist system of power[M]．New York：Praeger，1957． [4]边燕杰，刘勇利．社会分层、住房产权与居住质量——对中国五普数据的分析[J]．社会学研究，2005(3)：82—98 [5]李斌．社会排斥理论与中国城市住房改革制度[J]．社会科学研究，2002(3)：106—110． [6]CASTELLS M．The urban question[M]．Cambridge，Massachusetts：The MIT Press，1977． [7]吴维平，王汉生．寄居大都市：京沪两地流动人口住房现状分析[J]．社会学研究，2002(3)：92—110． City Development and Housing Exclusion：the True Meaning of City Access System CHEN Ying-fang (SociologyDepartment,East ChinaNormM University,Shanghai200241，China) Abstract：Based on an analysis of cities’various policies texts．and the roads taken by the policies evolution，this paper argues that the rights status and the living conditions of various incoming personnel，especially those who have emigrated from rural areas to urban areas are the anticipated results of institutionalized and policies—induced exclusion．The existing household registry system， being modified by new urban systems including the housing system，has become an essential component of the exclusion system in the city． Key W ords：countryside—to—city emigration；city development；social exclusion；citizens’rights (责任编辑 骆 良钢 )