治理与善治的区别

治理与善治的区别 2009-04-04 12:04 治理与善治俞可平，社会科学文献出版社 自从1989年世界银行首次使用"治理危机"一词并于1992年将起年度称为《治理与发展》后，治理(governance)和善治(good governance)便成为国际社会科学中最时髦的术语之一，成为多学科领域中的最新研究领域。它主要研究如何通过政府与民间的合作，改善国家，特别是地方、地区、公司、机关、学术机构等的治理结构，提高效率，增强民主。90年代后，治理和善治不仅是经济学的重要话语，也是政治学家、社会学家和管理学家的重要话语。治理和统治有什么区别，善治与善政有什么不同，怎样评估一个国家的治理状况？这些都成了国际社会科学界的热门话题。本收录了目前西方治理理论研究中几位代人物的文章，它们分别从不同的学科、不同的国别表达了对治理与善治的不同观点。书末所附的若干案例，是有关国家善治竞赛中的获奖项目，从中可以形象地看到不同国家的善治实践。 善治比治理更能突出一个人的才能。 治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。 "治理"(governance)与"统治"(government)从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。首先，治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征"不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家'指导'，而是由国家和私营部门合作"。弗朗索瓦-格扎维尔·梅理安(Fran ois Xavier Merrien)：《治理问题与现代福利国家》，《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念,从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能没有治理。 其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。 治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。用杰索普的话来说，"治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。同注①。 既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了"元治理"(meta governance)、"健全的治理"、"有效的治理"和"善治"等概念，作为对上述问题的回答。其中"良好的治理"或"善治"的理论最有影响。 自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，这一点古今中外概莫例外。我国古已称之的"善政"，大体相当于英语里所说的"good government"(直译为"良好的政府"或"良好的统治")。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，再抽象地说，善政的内容无论在中国还是在外国、在古代还是在现代都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。但是，善政在政治理想中的这种长期独占鳌头的地位自90年代以后在世界各国日益遭到了严重的挑战。对善政构成挑战的是"善治"，其英文名为good governance(直译为"良好的治理"等)。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。一位法国的银行家说，善治的构成有以下四个要素："(1)公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；(2)公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；(3)政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；(4)信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。"参见玛丽-克劳德·斯莫茨(Marie Claude Smouts)：《治理在国际关系中的正确运用》，《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。综合各家在善治问题上的观点，我们可以发现善治的基本要素有以下五个： ①合法性(legitimacy)。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。 ②透明性(transparency)。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。 ③责任性(accountability)。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。