中国财政转移支付立法探讨

民商经济法学 、 SGI。二MAGAZINE法学杂志 中国财政转移支付立法探讨 Study on the Legislation of Fiscal Transfer Payment 刘剑文 (北京大学法学院 北京 100871) 内容摘要:财政转移支付是现代国家政府间财政运作的主要形式之一，其存在的理论基础包括分级 公共产品理论、财政宏观调控理论以及分权与制衡理论。中国财政转移支付立法存在政府间事权、财权 划分不清，财政转移支付资金的分配不，缺乏合理的，财政转移支付立法层次低，缺乏法律权 威性等问题。完善我国的财政转移支付立法，应当明确财政转移支付立法的宗旨，合理选择财政转移支 付拨款决策模式，合理确定财政转移支付的基本形式 关键词:财政转移支付 立法 拨款决策模式 ，建立科学的财政转移支付额度判定标准。 转移支付形式 财政转移支付法是调整上级政府为均衡财力状况， 协调地区经济发展，实施宏观调控，将所掌握的一部分财 力转移给下级政府支配、使用过程中所发生的社会关系 的法律规范的总称。它是中国财政法的重要部门法。深化 财税体制改革，加强财政法制建设是进一步完善中国社 会主义市场经济体制的重要举措，财政转移支付法的改 革与完善是其中重要的一环。我们首先来探讨一下财政 转移支付的理论基础，然后运用财政法定主义来审视一 下我国财政转移支付立法存在的问题，最后对完善我国 财政转移支付立法提出了若干建议。 一、财政转移支付的理论基础 财政转移支付是现代国家政府间财政运作的主要 形式之一，其规模越来越大，甚至已经成为中央政府财政 支付的主要形式。财政转移支付的产生及其迅猛发展是 具有深刻的理论基础的。 (一)分级公共产品理论 萨缪尔逊在其论文《公共支出的纯理论》中给出了 公共产品的严格定义:纯粹的公共产品是指这样的物品， 即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费 的减少，其有两个基本特征，一为非排他性，二为非竞争 性。①依据公共产品非排他性和非竞争性程度的不同，公 共产品一般分为纯公共产品和准公共产品两种。由于公 共产品具有消费上的非排他性和非竞争性，市场提供公 共产品难免发生’.搭便车”的现象，因此，公共产品往往通 过税收和预算来提供。② 根据公共产品受益范围和外溢程度的不同，可以把 公共产品分为全国性公共产品、地方性公共产品以及介 于二者之间的准全国性公共产品。政府提供公共产品与 市场提供私人产品具有很多类似之处，一般也遵循成本 受益相等的原则，因此，全国性公共产品适宜由中央政府 提供，而地方性公共产品适宜由地方政府提供，准全国性 公共产品则适宜由中央政府和地方政府联合提供。 公共产品层级的划分往往是理论上的，现实中的公 共产品，除了非常典型的以外，往往难以完全归人某个种 类，因此，一般难以严格按照这一理论来划分各级政府提 供公共产品的事权职责，由此导致各级政府提供的公共 产品的受益范围往往局限于本级政府管辖的范围。根据 成本受益相等的原则，享受到某公共产品利益的政府就 作者简介:刘剑文(1950-)，男，北京大学财经法研究中心主任，北京大学法学院教授、博士生导师，世界税法协会 (ITLA)会长，中国财税法学教育研究会会长。 ①黄书亭、周宗顺:《中央政府与地方政府在社会保障中的职责划分》，载《经济体制改革》2004年第3期。 ②有些学者直接用产品的供给方法来界定公共产品与私人产品，公共产品即是通过税收和预算来提供的产品 夫著，董勤发译:《比较财政分析》，上海人民出版社、上海三联书店1996年版，第4页。 。参见[美]理查德·A.马斯格雷 ·31· 鱼鳌途鱼LAW SCIENCE MAGAZINE 应当承担部分成本，由此导致政府间的财政转移支付。对 于准全国性公共产品的提供，一般是由中央政府出资委 托地方政府提供，由此导致中央政府对地方政府的财政 转移支付。 (二)财政宏观调控理论 20世纪30年代资本主义世界的大危机，使得在西 方经济学中占主流地位60余年的新古典经济学的自由 放任经济政策无法应对，以美国为代表的西方国家纷纷 改而采用凯恩斯的国家干预主义政策，财政宏观调控理 论也由此产生。 在现代市场经济条件下，财政宏观调控的主要目标 是实现资源配置的优化、经济发展的稳定和可持续以及 收人分配的公平。①为了实现这些目标，中央政府需要集 中全国大部分财政收人，通过财政转移支付来实现资源 的优化配置、经济的稳定发展以及收人分配的公平。 (三)分权与制衡理论 制衡的观念是在英国宪政发展的过程中于17世纪 逐渐形成的，而分权的观念则是在英国宪政发展的基础上 由孟德斯鸿在18世纪提出来的。②美国的宪政实践则将分 权与制衡的观念合二为一，发展出了联邦制宪政国家。 在国家的不同部门以及上下级政府之间的分权与 制衡的过程中，财政是一个非常重要的手段。立法机关控 制行政机关的最有效手段是通过预算控制政府的”钱袋 子”，③而司法机关独立于行政机关的一个重要前提是司 法机关的财政独立于行政机关。中央政府通过集中全国 大部分财政收入并进行财政转移支付可以在很大程度上 控制地方政府，特别是在联邦制国家中，由于中央政府不 能直接控制地方政府，财政转移支付就是中央政府与地 方政府协商的一个重要法宝。④ 民商经济法学 二、中国财政转移支付立法的主要问题 国外财政转移支付立法所遵循的一个基本原则是 财政法定主义，即通过宪法和基本法律来规范财政转移 支付事项。按照财政法定主义的精神，我们可以简要分析 一下中国目前的财政转移支付立法。从严格意义上讲，中 国的财政转移支付制度是在 1994年开始实行的分税制 财政管理体制的基础上建立起来的。现行财政转移支付 的主要规范性文件是1995年财政部颁发的《过渡期财政 转移支付办法))(以下简称《办法》)。中国过渡期财政转移 支付的核心是地区收支均衡问题。作为一种过渡性的制 度，”办法”带有较深的旧体制的烙印。目前中国财政转移 支付立法存在的主要问题如下: (一)政府间事权、财权划分不清 事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享 有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政 府所享有的组织财政收人、安排财政支出的权力。目前， 在上下级政府之间，很多事项难以区分清楚，许多本应由 地方财政负担的支出，却由中央政府承担，而许多本应由 中央财政负担的支出，却推给地方财政。上下级政府之间 事权划分和财政支出范围的划分随意性很大，同样的事 项，在一处由上级政府承担，在另一处则由下级政府承 担，在一时由上级政府承担，在另一时则下放地方政府承 担，它们之间区分的标准很模糊，或者根本没有标准可 循。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱，导 致许多政府机关人浮于事，很难对其进行绩效审计和考 核，由此导致了财政支出整体效益的低下。中国现行的分 税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定 不够明晰，财权和事权不统一。同时，对省、市、县分别有 哪些财权，应对哪些事情负责，规定还不够明确，各级政 府之间扯皮很多。⑤ (二)财政转移支付资金的分配不规范，缺乏合理的 ①邓子基主编:《财政学》，中国人民大学出版社2001年版，第40-44页。 ②「美]斯科特·戈登著，应奇、陈丽微、孟军、李勇译:《控制国家— 西方宪政的历史》，江苏人民出版社2001年版，第240,283页。 30 1996年共和党国会和民主党总统克林顿未能就年度财政预算达成，致使美国政府在10月和12月两次关门达一个月之久。参见孙 哲:《左右未来:美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社2001年版，第441-469页。 ④例如，澳大利亚中央政府和州政府就于1999年6月签署了一份《中央、州财政关系改革原则的政府间协议》。同时，德国、日本、美国、加拿 大等实行联邦制或者地方自治比较发达的国家都存在中央政府与地方政府在财政转移支付问题上的协商，通过这种协商，中央政府便将自己 的意志贯彻到了地方。参见梁金兰、李冬梅:《澳大利亚转移支付制度的基本经验》，载《山东财政学院学报》2004年第3期。 ⑤转移支付立法比较完善的国家都有明确的事权、财权划分，比如，德国政府分为联邦、州和地与(市或县)三级，各级政府在财政管理上具 有独立性，宪法明确规定了三级政府的职责和支出范围。联邦政府负责国防、外交、造币和货币管理、海关和边防、邮政电讯、铁路和航空、高速 公路和远程公路、社会保险、国有企业的支出和农业政策等等。各个州政府的职责是负责治安、中小学教育和高等教育、科学研究(联邦参加高 校和跨地区的研究开发工作)、州内公路、地区经济结构和农业结构的改善、护岸等。各个城镇负责公共福利、文化设施、公共交通、能源的供给、 垃圾和污水处理、建设规划等等。同时，德国也明确进行了税种的划分。参见赵永冰:《德国的财政转移支付制度及对我国的启示》，载《涉外税 务》2001年第1期。 32 民商经济法学 标准 中国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府 集中收入再分配的方式实现的。但是，由于这种横向转移 的过程是与中央政府直接增加可用财力相向而行的，因 而对中央增加的财力是用于中央本身开支，还是用于补 助某些经济不发达地区，在认识上难免不一致。另外，在 财力转移上，也没有建立一套科学而完善的计算和 测算办法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数 法，要么根据主观判断，而不是依法根据一套规范的计算 程序和公式来分配。① (三)财政转移支付方式不规范，各地不平衡状况难 以有效解决 中国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金 双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级流动 现象，不利于提高财政资金的使用效率，增大了财政部门 的工作量，也不利于中央政府实施宏观调控。而税收返还 是以保证地方既得利益为依据的，它将原有的财力不均 问题带人分税制财政体制中，使得由于历史原因造成的 地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题依 然未能解决，不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方 的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理的分 配标准，与中央与地方事权划分的原则不相适应。此外， 财政补助分配透明度不高，随意性很大。虽然政府支出中 属于补助性质的转移支付种类很多，补助对象涉及到各 行各业，但各项财政补助的分配缺乏科学的依据。 (四)财政转移支付立法层次低，缺乏法律权威性 纵观各国财政转移支付制度，其最大的共性就是制 定具有较高层次效力的法律。②而中国现行政府间财政 转移支付制度依据的主要是《办法》，该(办法》属于行政 规章的层次，立法层次显然太低。立法层次太低会导致一 系列不良后果，如法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较 差、立法的科学性和民主性难以保证等，这些不良后果已 经严重制约着中国财政转移支付立法的完善以及市场经 一一LAW SCIENCE MAGAZINE A 鱼 济体制改革的推进。由此可见，中国财政转移支付立法， 不仅形式上的财政转移支付必须由立法机关以法律规定 (如财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责 任法定)的要求难以满足，财政转移支付法治实体价值， 如正义、公正、民主、自由，也由于中国目前民主和宪政建 设的滞后同样难以完全实现。 三、中国财政转移支付立法的指导思想 为了适应社会主义市场经济体制和财政支出制度 改革的要求，规范政府公共资金支付管理，以抑制地区发 展差距的拉大，平衡地区财政收支差异，实现全国范围内 各级政府提供公共产品和服务能力的均等化，很有必要 加强和完善财政转移支付立法。针对中国目前的实现情 况，按照财政法定主义的要求，制定(中华人民共和国财 政转移支付法》时，应当遵循以下几个指导思想: (一)财政转移支付立法与财政改革进程相适应 财政转移支付立法应紧紧围绕建立社会主义市场 经济体制这一既定目标，转变立法观念，正确解决立法的 稳定性与改革的多变性之间的矛盾，做到财政转移支付 立法服务于财政改革。财政转移支付立法要维护把财政 改革成果，保障财政改革的顺利进行、引导财政改革的深 人作为中心任务。在财政转移支付立法时，要妥善处理中 央与地方之间的利益关系，把国家利益、整体利益放在首 位，避免不适当地强调局部利益。 (二)财政转移支付立法的现实可行性与适度超前 性相兼顾 财政转移支付立法既要体现市场经济的共同规律， 又要结合中国的实际情况。法律规定既要符合客观实际， 又要有适度的超前性。财政转移支付立法应正确把握社 会经济和财政的运行规律及其发展趋势，避免财政转移 支付法律、法规在制定颁布后很快就落后于形势发展的 不良现象。提高财政转移支付立法质量包括三个方面，一 是立法内容，二是立法技术，三是立法程序。财政转移支 付立法技术包括结构技术、语言技术和延续技术等方面， ①很多国家都以因素法为基础设计了比较科学的、将多种因素包括在内的转移支付标准的计算公式。如:美国考虑的因素有人均所得、税收 课征率、州所得税的高低、城市人口或州人口等因素。意大利的共同基金印%按大区的人口分配，10%按各大区的面积分配,30%按移民率、失 业率和个人所得税的人均收人分配。这种以各级政府很难控制的客观因素来设计的公式确定各地转移支付额的方法比较合理，也比较公平、 透明，减少了人为因素的影响。参见杨芳:《中外政府间财政转移支付制度比较》，载《岭南学刊》2000年第3期。 ②例如，美国1972年制定了专门规范转移支付的法律— 《州和地方政府补助法》，并于1976年进行了修正。德国规范财政转移支付的法律 既包括具有最高效力的《德意志联邦共和国基本法》(相当于德国的宪法)，也包括一些基本的法律，如《联邦财政均衡法)。日本政府间转移支 付的法治化水平也较高，每种转移支付都有相应的立法进行规范。除了具有基本法性质的《地方财政法》以外，地方交付税以《地方交付税法》 作为依据筹集和分配资金，国库支出金中的各类转移支付也以相关的法律，如《义务教育法》、《农业基本建设法》、《土地改良法》、《生活保障法》 等为依据。参见丁文、张林:《我国财政转移支付法律制度之反思与重构》，载《武汉经济管理干部学院学报》2004年第4期。 ·33· 一捧一声牵有、二二、ONE 立法技术的好坏直接影响到立法的质量。结构技术是运 用科学方法，使财政转移支付法的结构形式能够最大限 度地体现立法的内容;语言技术是法律中的每个概念、每 个条文都必须法律化，使之能正确表达立法者的原意，较 好地体现准确、简洁、易懂等特点;延续技术可以充分把 握法律条件的变化规律，为立法的修订、解释做准备。财 政转移支付立法应严格遵守立法程序，立法程序是提高 支付立法质量的重要保证，可以避免不按立法程序的突 击立法或应急立法。 (三)财政转移支付立法的本土化与国际化相结合 财政转移支付立法应立足于中国的国情。中国是一 个多民族的发展中的农业大国，国土辽阔，人口众多，各 地区之间自然条件差异很大，经济发展水平很不平衡，公 共服务水平也存在着较大的差异。同时，随着中国加人 WTO，经济全球化已成为当今国际发展的趋势，而财政 转移支付立法已是市场经济国家处理中央与地方财政关 系的普遍作法和基本准则，在国外已经有几十年的历史， 积累了丰富的经验。因此，凡是国外立法中实践证明比较 好且适合中国现实情况的，都应当大胆吸收。有些适合中 国国情的条文，可以直接移植，并在实践中充实、完善。发 达国家走过的弯路我们应当避免，他们在发展市场经济 过程中根据实际情况而不断修改财政转移支付法律、法 规的做法，也值得我们借鉴。 四、中国财政转移支付法的框架体系 中国进行财政转移支付立法的时机已经基本成熟， 我们应当抓紧时间研究财政转移支付立法的一些核心问 题，推动中国财政转移支付立法的早日出台。研究和起草 中国财政转移支付法应当明确和解决以下几个基本问 题: (一)明确财政转移支付立法的宗旨 财政转移支付立法的实施要兼顾效率与公平的问 题，确保中央有能力实现其宏观调控目的。一般来讲，效 率问题多由地方政府来承担，而公平问题则主要依靠中 央政府来承担。当效率与公平相冲突时，要全面权衡二者 之间的利弊关系，在需要效率优先时，公平就让道，在需 要公平优先时，效率就让道。具体而言，财政转移支付立 民商经济法学 法的宗旨应包括:(1)弥补财政缺口，解决各级政府间财 政的纵向不平衡;(2)保证最低限度的公共服务标准，解 决地方政府间的横向不均衡;(3)加强中央政府对地方政 府的控制，解决地方政府提供公共产品的外溢性问题，提 高公共服务效率，保证地区间经济差距的缩小;(4)实施 中央政府稳定经济的政策，通过对经济的反周期补助，刺 激需求，扩大就业，吸引地方财力建设符合全国利益的项 目。① (二)合理选择财政转移支付拨款决策模式 关于财政转移支付拨款决策模式，各国均有不同的 做法，综合来看，实践中大致包括以下四种类型:(1)由联 邦或者中央政府单独决定。如印度、巴西等国。这种做法 存在明显的不利因素，即在本来准备利用拨款来促进分 权化决策的同时，却把这种制度转向了中央集权化的结 果。(2)建立一个准独立的、以设计与改革拨款制度为目 的的拨款委员会。上述委员会的设立可以是永久性的，如 南非和澳大利亚;也可以是周期性的，以便为下一周期提 出建议。但是，这些委员会在一些国家，其建议往往不能 受到政府的重视，因而存在着效率低下的问题。有些委员 会在其方法上变得过于学术化，从而使得有关政府间转 移支付的制度过于复杂。(3)由联邦或者中央政府与州或 省级政府组成联合委员会，对财政转移支付拨款问题进 行磋商，如加拿大。此种模式使得地方政府能够较为充分 地参加财政转移支付拨款制度设计和拨款决策，能够反 映大多数人的意见。(4)建立一个由政府、立法机构以及 民间人士参加的委员会，对财政转移支付拨款问题进行 磋商。此种模式是建立一个 “政府间的— 立法机关 的— 民间的”委员会，其所有构成单位都有相同的代表 人数，能够使决策保持简单而且透明，但委员会主席则由 联邦政府官员担任，巴基斯坦的财政委员会就是这种模 式的代表。② 国外经验告诉我们，执行各级政府间复杂的财力转 移支付政策，特别是确定和调整中央与地方政府的转移 支付，组织保证是必不可分的，故需要依法设置一个 专门的机构来具体负责，并以立法形式规定该机构任务、 职权和职责。为了使这一机构在中国具有相对独立性，我 ①关于财政转移支付的宗旨，很多国家的相关法律法规中都有明确规定，例如，《德意志联邦共和国基本法)(1949年制定，1973年修改)第 107条第2款规定:联邦立法保证财政上强的和财政上弱的州之间有合理的平衡，同时考虑各镇和联合乡的财政能力和财政需要。这种立法规 定，应该获得平衡费的州提出平衡申请的条件和应付出平衡费的州担负平衡责任的条件，以及决定平衡费数额的标准。这种立法还可以规定 联邦从联邦基金中拨款给财政上弱的州以便补充支付它们的一般财政需要(补充拨款)。参见萧榕主编:《世界著名法典选编:宪法卷》，中国民 主法制出版社1997年版，第160页。 ②傅光明:《论中国制定<财政转移支付法>的若干问题》,http://www.cftl.cn/show.asp?c id=21&a_id=2089 ·34· 民商经济法学 们比较倾向于设置一个相对独立的财政转移支付拨款委 员会。 (三)合理确定财政转移支付的基本形式 国外转移支付一般分为两类:一般转移支付与专项 转移支付，而且以前者为主。例如，美国实行补助金转移 支付制度，其政府间财政补助分为有条件补助(Condi- tional Grant)和无条件补助(Unconditional Grant)两种。有 条件补助是联邦政府给予州及地方政府的补助金规定特 定的用途或附加一定条件，以体现中央的宏观调控政策。 一般用于卫生医疗保健、收入保障、教育与培训以及交通 等项目，州及地方政府不得移作他用。无条件补助就是不 指定用途和用款方式，根据收人分享制度，联邦政府每年 按照一定的、比较复杂和规范化的公式在各州之间分配 一定数额的联邦收人(GRS )，又称为收人分享。①日本实 行税收返还制度，具体采取国家让与税、国家下拨税和国 库支出金三种方式实现中央财政对地方财政的补助。日 本的转移支付体系以平衡各地财力、保证地方各级政府 履行职能、提供行政服务为主要目的，以中央政府不指定 用途、不附加条件的转移支付(日本称作地方交付税)为 主。 借鉴国外成功经验，中国财政转移支付立法可规定 以下两种形式:(1)一般性财政转移支付。主要用来平衡 地方财政预算，满足地方政府履行职能所需要的基本开 支。这种补助可根据地方财政收支差额来确定，由中央财 政给予定额补助，不规定专门用途，不附加任何条件，无 偿拨给地方政府由其统筹使用。(2)中央对地方的专项财 政转移支付(专项补助)。这种补助在资金使用方向、用途 及下级政府资金配套等方面都应该有明确规定，主要支 持地方政府完成难以承担的公共服务项目或全国性的项 目，鼓励那些符合国家经济政策的行业和项目的发展。重 新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是 应当尽快解决原体制补助和原体制上交当中存在的与公 共服务均等化目标相矛盾的问题。依法建立以一般性转 移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支 付为补充的复合型财政转移支付方式体系。 (四)建立科学的财政转移支付额度判定标准 简化与完善财政转移支付的法定形式，在财政转移 支付额度上依法选择“因素法”。我国分税制的税收返还， 实行的是中央对地方的税收按基期如数返还，并逐年递 增的制度。这种做法不但起不到合理调节地区间财力分 LAW SCIENCE MAGAZINE I学牵声 配，扶持经济不发达地区和老工业基地发展的作用，而且 还会进一步拉大地区差距。因此，目前中国采用基数法确 定各级地方政府的财政收支基数的做法，是不合理的。在 立法时，应抛弃“基数法”，采用国际上通用的“因素法”。 因素法的基本特点是，选取一些不易受到人为控制的、能 反映各地收人能力和支出需要的客观性因素，如人口数 量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此确定各地 的转移支付额。“因素法”有利于提高转移支付的透明度、 可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关 系，提高财政管理的科学化程度。 (五)起草财政转移支付立法所要解决的基本问题 在起草中国的财政转移支付法的过程中，应当着重 研究解决以下基本问题:(1)法律草案大的框架可分为哪 几个部分;(2)对各级政府的事权(支出责任)是否作出界 定，如果进行界定，应当遵循什么原则，界定到什么程度; (3)是否划分各级政府的财权(收人)，如果划分，应当遵 循什么原则，收人的划分如何与税制改革相衔接;(4)是 否对横向转移支付作出规定，如何规定;(5)如何权衡一 般性转移支付和专项转移支付的比重，在法律草案中如 何作出规定;(6)如何科学界定标准收人、标准支出和转 移支付系数，在现有事权划分基础上，能否科学界定标准 支出;(7)是否对如何清理、整合现有的专项转移支付项 目作出规定，如何建立严格的专项转移支付项目准入机 制并在法律草案中作出相应规定;(8)是否对财政转移支 付拨款程序作出规定，如何规定。 (六)中国财政转移支付法的基本框架 《中华人民共和国财政转移支付法》可以考虑分为 七章:第一章“总则”，规定转移支付的宗旨、基本原则以 及其他必要事项;第二章“财政收支划分”，明确规定中央 政府和地方政府的事权划分以及财政收入划分;第三章 “财政转移支付机构”，明确规定财政转移支付拨款委员 会以及相关机构的职权、职责和工作程序;第四章“一般 性财政转移支付”，规定一般性财政转移支付的原则、标 准、方法、程序等;第五章“专项财政转移支付”，规定专 项财政转移支付的原则、标准、方法、程序等;第六章“监 督检查与法律责任”，规定对财政转移支付进行监督检 查的机构、职权、方法、程序以及违反财政转移支付法相 关机构和人员的法律责任;第七章“附则”，规定关键术 语的解释、生效日期、法律解释以及相关法律法规的废 止等。 ①王娜加:《借鉴国际经验，完善我国的转移支付立法》，载《内蒙古大学学报》(人文社会科学版)2000年第6期。 ·35·