建国初期统一财政的几项政策

!"#$%&#$ ’(")*$+ ,--./0- 历史 建 国 初 期 统 一 财 政 金 融 的 几 项 政 策 措 施 摘要：!"#"年 !$月新中国成立前后，连续发生了四次涨价风潮。在强大的行政手段作 用下，物价风潮很快被平息下去。为了稳定经济形势，中央政府采取了一些稳定财政金融的 坚强措施。这些措施，不仅具有经济政治意义，而且为此后整个经济时代确立了最重要 的安排。 关键词：物价风波；统一财政金融；制度 中图分类号：%&’ 文献标识码：( 文章编号：!$$)*+,#-（&$$,）!$*$$+#*$, ! 李良玉（南京大学历史系教授 南京 &!$$")） 一 !"#"年 #月至 !",$年 &月，国内连续发生 了四次物价飞涨风波。第一次是 !"#" 年 # 月， 平津地区起始，波及华中、山东和苏北地区。第 二次是在 !"#"年 ’、+月间，主要范围包括平、 津、沪、汉和中原地区，涨价品种包括米、面、 布、棉纱、食盐、食油、茶叶、西药等多种生活 必需品。第三次是在 !"#" 年 !$ 月中旬，仍以 京、津、沪、汉为中心地点。第四次是在 !",$ 年 &月，最重要的涨价品种是粮食。 上述四次涨价风波，发生于 !"#"年 !$月新 中国宣告成立前后，大面积的日用生活必需品涨 价，不仅严重影响群众生活，更直接影响中共的 政治声誉。中共中央高度重视这场斗争，采取了 非常手段，迅速平息了这四次物价风波。一是集 中物资，集中抛售，平抑物价。比如，在第三次 物价风波中，!"#"年 !!月的后半个月内，每天 从东北运入的大米 !$$$万斤以上，确保京津地 区的供应，从河北一带采购公粮 &亿斤以上。二 是执行严格的纪律，各地各部门统一行动，令行 禁止。比如，在第三次物价风波中，各级银行同 一天停止贷款，停止支付；北京、天津、上海、 武汉、沈阳、西安六大城市同时抛售，一天之内 纱布价格下跌 ,$.。三是对投机商人进行坚决 斗争。例如，!"#"年 /月 !$日，在上海取缔证 券交易所，禁止金银流通，抓捕投机商 &$$ 多 人。 建国初期 !!个月内连续四次取得了平抑物 价的重大胜利，显示了中共使用行政手段管理经 济的能力，对于安定群众生活，树立新中国政权 的良好形象，起到了非常重要的作用。但是，引 起四次物价飞涨的原因是复杂的，虽然物价被暂 时平抑下来，但经济生活中一些深层次的问题并 没有解决。 二 为了继续稳定经济形势，从 !"#"年底开始， 除了控制物资、集中抛售以外，还采取了其他一 些措施，主要有： 0/ 发行公债 !"#"年 !&月 &日，陈云向中央政府提出用 发行公债的方法渡过难关。根据同一天薄一波提 出的《关于 !",$年度全国财政收支概算草案的 报告》，该年预算赤字仍占 !+0’.。解决的办法 是其中 )+0#.发行公债，/!0/.发行钞票。当天， 中央人民政府委员会第四次会议通过了关于发行 人民胜利折实公债的决定。它规定，此笔公债总 额 &亿分，以实物计算，每分价值为上海、天 津、汉口、西安、广州、重庆六个城市之大米 （天津为小米）/斤、面粉 !0,斤、白细布 #尺、 煤炭 !/斤之平均批发价的总和。全部公债分期 发行，首期定于 !",$年 !至 )月。分五年偿还， 年息 ,厘，照实物计算，每年付息一次。据当年 /月 !,日统计，共发行近 "$$$万分①。由于后来 经济状况好转，没有发行第二期。 ,/ 开展军队的生产运动 !"#"年 !&月 ,日，中央人民政府人民革命 12 江汉论坛 2005.10 军事委员会作出关于 !"#$年军队参加生产建设 工作的指示。指示要求全军，除了作战和勤务工 作外，“应当负担一部分生产任务”，“借以协 同全国人民克服长期战争所遗留下来的困难，加 速新民主主义的经济建设”②。指示规定，在军 师和军分区以上各级成立生产委员会，建立军队 的生产合作社，生产所得 %$&归生产者个人所 有，其余为单位与国家所有。军队的生产运动还 是有一定作用的。例如，上海市驻军 !"#$年垦 荒 ’($$亩，建立部队农场 #$多处，凿井 #$$多 口，收获蔬菜 !)$多万斤，磨豆腐 !!$万斤，发 豆芽 *#万斤，喂养猪羊 %$$$头，还为国家工程 建设出工 !+万个③。更大规模的军队生产运动是 解放军的新疆生产建设兵团。!"#+年 +月，新 疆军区某部整建制转入开发当地的生产运动， !"#%年正式组建“新疆生产建设兵团”。广大官 兵为当地经济发展、巩固边防、加强民族团结作 出了卓越的贡献。 !" 机关军队不准经商 在 !"%"年 !+月 #日中央军委关于 !"#$年 军队参加生产建设工作的指示中，已经明确规定 军队不准经商。指示说：“军队的生产运动，必 须严格禁止开商店从事商业行为。干部中如有企 图以走私、囤积、投机希图暴利的思想，或发现 此种行为，必须迅速予以纠正和制止。”④在 !"#$年 )月 )日政务院作出的《关于统一国家 财政经济工作的决定》中，又再次规定，一切部 队机关不得经营商业。但是许多单位有禁不止。 根据各地报告，“一些机关、部队、学校，仍有 借口生产，从事商业经营者；亦有不经当地国营 贸易机关，而直接在市场抢购大宗物资者；更有 不顾政府法令，进行投机活动者。”⑤ !"#$年 % 月 ++日，政务院财政经济委员会发出关于严禁 部队机关从事商业经营的指示。指示重申，任何 部队、机关、学校不得经营商业；过去所办之商 店，应移交给国营贸易机关，收回资金，或自行 结束；所办之消费合作社，只能在内部经营消费 业务；部队、机关、学校不得直接或委托私商收 购大宗物资；对违反规定者，当地政府有权给以 适当处分；各地国营贸易机关应主动召集会议， 了解情况，保障军需民用。 #" 加强税政 !"%"年以来的物价飞涨，根本原因是财政 赤字过大。据一位解放初期的经济官员回忆，该 年东北地区的赤字稍微小一些，只占支出的 #,#&，而关内地区则占 (#,"&⑥。实际不止此数。 !"#$年 %月 !)日，陈云报告，上年“国家财政 赤字占全部支出的三分之二”⑦。同时，在有限 的财政收入中，城乡比例也不平衡。!"%" 年 ’ 月统计，东北地区的税收之中，公粮占四分之 一，其余为城市税收和公营企业与外贸收入。华 北地区税收占 )’&⑧。根据陈云 !"%" 年 ’ 月提 出的预算，按照 * 月底的物价，除了东北地区 外，税收收入 !*#$+亿元；公粮收入大米 !$#亿 斤，小米 ’’亿斤。按照大米每斤 !#$元，小米 每斤 ($元计算，公粮折款 +!$)$亿元。税收占 总收入 %#,%&，公粮占 ##&不到⑨。这是总体预 算，地方上公粮所占比例更高。!"%"年 "月 !) 日邓子恢报告，华中地区的财政收入“差不多百 分之八十靠公粮、田赋之征收”⑩。在 !"#$年的 财政预算中，公粮收入占总收入的 %!,%&，税收 占 )’,"&。“全国农民平均负担占其农业总收入 的百分之十九强，而老解放区则占其农业总收入 的百分之二十一。”!"#税收中的这两个根本性的 问题，必须通过建立统一的税政解决。 !"%"年 !!月，中央人民政府在京召开了全 国税务会议，制定了《全国税政实施要则》!+ 条。!"#$年 !月 )!日，政务院公布实施。要则 规定，必须加强税务工作，建立统一的税收制 度，全国各级税收机构，接受上级税务局和同级 政府之双重领导，税务局长得参加同级政府之政 务会议。条例提出，目前农民负担超过工商业者 的负担，应适当平衡城乡负担。各地实行的税 政、税种、税目极不一致，应予迅速整理，以求 统一。中央及地方税收，暂定为 !%种，即货物 税、工商业税、盐税、关税、薪给报酬所得税、 印花税、遗产税、交易税、屠宰税等。有关全国 性的税收条例法令，由政务院统一制定并颁布实 施，未经中央修改，各地不得自行修改变更。有 关全国性税收条例法令的实施细则，由中央税务 机关统一制定，经财政部批准实行。各区税务机 关可根据中央章则制定征收办法，经大区财政部 批准实行。属于县一级的税收立法，由县人民政 府拟议，报省政府核转大区人民政府或军政委员 会批准，并报中央备案。属于省市范围者，由省 市人民政府拟议，报大区人民政府或军政委员会 核转中央批准。根据 !"#$年 )月 +%日政务院通 过的《关于统一管理 !"#$ 年度财政收支的决 定》，上述 !%种税收中，关税、盐税、货物税、 工商业税，外加公粮收入归中央政府所有，其他 !$种税，外加牧税、码头使用费及其他地方捐 税，统由中央政府财政部根据大区及省市财政预 $% !"#$%&#$ ’(")*$+ ,--./0- 算，划归地方留用。这部分收入，由大区财政部 根据各省全年财政预算予以划分。 同日，政务院公布了《工商业税暂行条例》。 条例全文 !"条。它规定，本国境内凡以营利为 目的之工商业，不分国籍、经营性质、公私企业 或合作事业，均须在营业所在地纳税。国家专卖 和专制事业、贫苦艺匠与家庭副业、中央政府批 准之非营利事业以及其他经中央政府批准者，可 免征工商业税。条例规定，征收额度按三种方 式，即按营业额计算征收 #$%&’(，按营业总收 益计算征收 #$%&)(，按所得额分级计算征收 %& ’*(。按所得额征税者，有五个行业可减征，减 征额为 #*&+*(。 同日，政务院还公布了《货物税暂行条例》。 条例全文 #%条。条例规定，凡货物不论本国制 造，或进口者，均须征收货物税，已纳税者行销 全国不得重复征收。条例具体规定了 #*大类 +! 种数百个目的商品税率，最高为 #!*(，最低为 ’(。条例规定，商品的完税价格每月评定一次， 以当地市场当月最后五天平均批发价格，为下月 完税价格之根据，但如果市场涨落超过 #%(时， 得随时调整。进口货物，除了交纳关税外，必须 按照海关估价，由海关代征货物税。 ./ 统一财政 #"%*年 ’月 ’日，政务院发布了《关于统 一国家财政经济工作的决定》，其内容有十条， 主要有：（#）核定全国编制。成立以薄一波为 主任、聂荣臻为副主任的全国编制委员会，各大 行政区、省、大市均分设编制委员会，负责制定 并颁布各级军政机关人员、马匹、车辆的编制。 必须认真核实，不准虚报。各机关不得自行增加 人员，并应妥善处理富余人员。（!）清点物资。 成立以陈云为主任、杨立山为副主任的全国仓库 物资清理调配委员会，各大区、省市县及各后勤 与工商企业均分设仓库物资清理调配委员会，在 ) 月底之前查明仓库存货，逐级上报，不得隐 瞒。所有物资均由政务院财经委员会统一调配使 用，以便减少支出，减少订货。（’）全国各地 所收公粮除了地方附加之外，全部归中央人民政 府财政部统一调度使用，各省市县政府有保管与 协助运输的职责，但无自行支取之权。（+）除 了批准征收的地方税收之外，所有关税、盐税、 货物税、工商税收入，均归中央政府财政部统一 调度使用，各地限于 ’月中旬建立好国库，’月 起所有税款逐日入库，禁止延期入库与挪借行 为。公粮征收额，包括地方公粮附加征收额，以 及税则与税目、税率，统由中央财政部报请政务 院决定实行，未经批准各地政府不得增减变动。 （%）指定人民银行为国家现金调度总机构，代理 国库，管理外汇牌价和调度。一切军政机关和公 营企业的现金一律存入国家银行，不得对私人放 贷，不得存入私人行庄，等等。 同日，政务院公布了《中央金库条例》，即 日起实行。它规定，中央政府设立总金库，各省 市设分金库，各县市设支金库。各级金库均由人 民银行代理，金库主任由各级人民银行行长担 任。国家一切财政收入，经收机关均须按照规定 期限全部缴纳同级金库，不得坐支抵解或者自行 保管。金库之支配权统归中央政府财政部，中央 金库只能根据财政部的支付命令付款，支金库根 据中央金库的支付命令付款。各级金库无权自行 动用库款。各级政府对同级金库有监督检查之 责，无支款之权，等等。 ’月 !+日，政务院第 !%次政务会议通过了 《关于统一管理 #"%*年度财政收支的决定》，其 内容有 %条，主要包括：（#）国家财政统一于 中央人民政府，所有国家税收制度、财政收支程 序、工资、行政编制、全国预算、决算，均 由中央财政部根据中央人民政府委员会批准的全 国收支总概算会商有关部门统一制定，并分别经 政务院或转报中央人民政府委员会批准后执行。 各大行政区和各中央直辖省市人民政府可根据中 央财政收支总概算并根据本地情况，编制自己的 全年或分月分季的财政收支计划，报经中央财政 部批准后执行；每月月终须上报本月收支结算， 每季度末应上报季度决算，年终须上报年度决 算，以便审查。季度决算应于下一季度开始后两 个月内送达，年度决算应于下一年度 ’月底之前 送达。中央财政部以中央级年度决算，汇同各大 区、中央直辖省市年度决算，汇编全国年度总决 算。（!）全国公粮收入统归中央人民政府所有， 各地公粮统限于征收后半个月内归入中央粮库， 折征之其他实物由地方代管，听候中央财政部指 拨。关税、盐税、货物税、工商业税归中央政府 所有，当日征收当日入库；其他国家税收及地方 捐税划归地方留用，税款存入代理地方金库之中 国人民银行，不得存入私人银行钱庄。地方代征 收的公粮收入和中央税收，超过中央政府规定之 任务者，公粮按 ,*(留归地方，!*(上缴中央； 税收按 -*(留归地方，’*(上缴中央。其他收入 中，国营企业收入和折旧费、清仓物资、战争缴 获物资、没收的汉奸战犯资财、新解放区接管城 12 江汉论坛 2005.10 市之接收资财、公债收入、中央级公产收入、中 央司法机关罚没收入和规费收入，均归中央政府 所有。中央政府以下各级司法机关罚没收入、地 方各种规费收入与公产收入均归地方所有。县人 民政府可征收不超过国家公粮 !"#的地方附加 公粮，以解决县行政和建设开支；各城市经大区 人民政府批准，可征收城市附加政教事业费解决 城市各项建设需要，其中，中央直辖省市的附加 费须经中央财政部批准。（$）军费开支由军事 系统按月、季编造预算，由军委总后勤部批准后 转报中央财政部核实支拨。为便利领取，可根据 各级财政部门的支拨命令，向所在驻地金库和粮 库提取。中央政府的支出，包括中央政府的行政 费、外交费、公安费、政治事业费、中央直属之 大中小学文教经费、中央直属卫生经费、民政事 业费、经济建设费和国营企业投资。大区及省市 支出包括县区在内的公安经费、区以上的行政经 费、大区和省市所属国营企业投资、经济建设 费、文化卫生事业与县立中学以上教育费、民政 费等，由大行政区负担的专科以上学校、全国性 文教机关等经费，暂时仍列入大行政区预算。大 区与省市预算经费由当地财税收入解决，不足部 分由中央税收款拨补，等等。 同日，政务会议还通过了《关于统一国家公 粮收支保管调度的决定》。它规定：政务院统一 制定征收国家公粮的税则和税率，各级地方政府 不得自定或修改；地方征收量超出中央分配任务 部分，按二八比例分成，中央得二成；各县附加 征收的地方公粮，不得超过正粮的 !"#，并须 报经省政府审查转报大区政府批准；公粮必须入 库，国家公粮入中央公粮库，县地方粮入县公粮 库；中央设粮食管理总局，受中央财政部领导。 大区设粮食管理局，受中央粮食管理总局和大区 财政部双重领导。省以下各级设粮食局，均受上 级粮食管理局和同级政府财政部双重领导。粮食 局以管理国家公粮为专职；入库公粮统由中央财 政部支拨，其他任何机关个人无权动支；各级政 府和解放军均须按照编制制定年度和季度用粮预 算，政府系统由中央财政部核定拨发，军队系统 由总后勤部汇总报中央财政部核定拨发；国家公 粮指拨令由中央财政部长签发。大区与省市在准 领数额以内之公粮指拨令，由大区财政部长或省 市财政厅局长签发。县地方公粮指拨令由县长签 发；国家公粮的调度权属于中央财政部，等等。 !" 统一金融 !%"&年 ’月 (日，政务院第 )(次政务会议 通过了《关于实行国家机关现金管理的规定》， 主要内容包括：指定中国人民银行为国家机关现 金管理执行机构；一切公营企业、机关、部队、 合作社所有的现金，必须存入当地银行，不得存 入私营行庄；需要自行保管的现金，必须经过当 地财政部门核定限额，设有人民银行的地方不超 过三天的日常开支量，未设银行机构的地方，不 得超过一个月的日常开支；公营企业、机关、部 队、合作社的相互往来，必须使用转帐支票，经 过人民银行转帐。异地往来，须经人民银行汇 拨。除了发放工资、采购和其他零星开支可使用 现金外，均应以人民银行支票支付；中国人民银 行应健全机构，改善业务，使之成为现金出纳中 心，等等。 !)月 )"日，政务院财政经济委员会公布了 《货币管理实施办法》（以下简称《办法》），全 文 *章 ""条。它规定，其适用范围限于国家企 业（包括中央、地方和部队的生产企业）、机关 （包括国立公立的学校和医院）、部队、团体和合 作社。《办法》重申了政务院 ’月关于现金管理 的决定，并就各单位如何编制现金需用计划作了 详细规定。《办法》建立的划拨清算和短期信用 制度，具有长远的意义。它规定，凡国家企业、 机关部队的经营性企业均需在当地银行建立结算 户，机关部队等仅有经费开支的单位均需在银行 建立往来户。银行开户以一个单位建立一个户头 为原则，有两个以上会计单位的单位，经银行同 意始得建立两个以上户头。各单位在本地、异地 之间的一切交易往来，除了按规定使用现金者 外，必须全部通过开户银行划拨清算。在本地， 结算户之间由付款方开具结算收支凭证通过开户 银行划拨；往来户之间、往来户与结算户之间均 用转帐支票，此种支票不得提取现金和转让；各 单位对私人、私营企业或本身提取现金，均用专 用支票。结算收支凭证限当日至银行转帐，最迟 不超过次日。专用支票七日有效，假日顺延。在 异地，通过银行委托付款或者委托收款。各单位 的财政拨款，由财政部门统一从金库转拨银行， 由银行根据计划监督使用。各单位应缴国库款， 由银行根据财政部门缴款通知在该单位结存余额 内直接扣缴国库。各单位间应付款，银行可代 扣。办法规定，除了委托加工、定货、代购、代 销之外，各单位间不得发生赊欠、借贷和其他商 业信用关系。所有国家企业等结算户所需短期贷 款，由银行按计划贷给。贷款计划于一个月前编 造，连同财务计划分送主管部门和开户银行，由 #$ !"#$%&’$ ()"*+$, -../01. 银行逐级汇总至总行批准执行。中央直属企业由 中央各部审核，中财委批准后执行。贷款以调剂 流动资金为限，以专款专用为原则。结算户贷款 时，必须与银行订立契约，订明用途、金额、利 率、期限、抵押品等，抵押品以流动资产为限。 贷款到期不能偿还，银行有权直接处理抵押品， 有权在该户结存余额中扣还贷款和利息，等等。 !"#!年 $月 %&日，政务院发出《关于收回 东北银行和内蒙古人民银行所发行的地方流通券 的命令》。命令声明，为了统一币制，分别实行 以下办法：（!）责成中国人民银行自 ’月 !日 起按照 "()元兑换人民币 !元的比价，限期收回 东北银行和内蒙古人民银行所发行的地方流通 券。（*）自 ’月 +日起，东北地区和内蒙古地 区一切计价、计帐、契约等，均以人民币为法定 货币本位，在这之前的债务债权关系均按照本次 命令规定的兑换比价折合人民币计算清偿。（$） 自 ’月 !日起，东北银行和内蒙古人民银行均改 组为中国人民银行的下级机构。 三 以上各项措施，特别是统一税政、统一财政 和统一金融，具有非常明显的作用和深远的意 义。第一，由于建立了统一的税收，中央政府掌 握了稳定可靠的收入，就从根本上摆脱了依靠通 货膨胀维持财政支出的局面，为执行量入为出、 平衡收支的国家财政政策奠定了基础，并且有力 地推动了国家财政状况的全面好转。据薄一波 !")&年 ,月 +)日报告，截止 )月底，关税完成 全年任务的 $$(’)-，盐税完成 *)-，工商业税、 货物税和地方税合计完成 $)(’)-，秋季公粮完 成 ".-，“三月以后，出现了收支接近平衡， 物价趋于稳定的局面”!"#。根据 +")+ 年 $ 月对 +")&年财政的决算报告，该年的公粮收入占总 收入的 $*(.-，税收占 $/(.-，企业收入占 +)(’-，清仓收入占 +($-，其他收入占 &(/-。 总收入超过预算 $+(.-。其中，公粮完成预算的 +&’-，税收完成 +,*("-。各季度税收收入占全 年税收总收入的比例为，第一季度 +,()-，第二 季度 *+(,-，第三季度 *$($-，第四季度 $/(,-。 全年财政赤字占总支出的 +,(.-，其中各季度开 支中赤字所占的比例为，第一季度 ’$-，第二 季度 ’&-，第三季度 "(/-，第四季度 ,(’-!$#。 第二，东北地区和内蒙古地区地方流通券的取 消，使全国除了台湾地区以外实现了币制统一。 第三，现金、划拨清算制度和银行信贷 制度的建立，具有短期作用和长期作用双重经济 意义。短期作用是，在当时通货膨胀的影响尚未 完全消除的情况下，大大减少了现金的流通量， 有利于收缩银根。长期作用是，实现了国家通过 银行管帐、管钱、管用，既减少了经济活动中的 劳务成本，又建立了以银行为中心的覆盖全部国 家机关、部队、事业、企业的金融体系，从而为 现代国民经济体系的建立，也为后来严密的计划 经济体系的建立，提供了一个极其重要的制度性 条件。第四，实现国家通过银行统收统支，不仅 使各级政府能够及时掌握财政经济形势，拥有监 管和调控的能力，而且为有效地避免和打击各级 官员的截留私分、贪污中饱提供了重要的制度保 证。第五，在过去的长期斗争中，中共一直处于 分散割据的状况，形成了各大山头。新中国成立 后，建立稳固的中央集权，逐步消除山头，是头 等重要的政治任务。统一税收、统一财政、统一 金融的实现，为国家的政治统一，提供了一个极 其重要的条件。第六，上述几项重要财经制度的 建立，再次显示了中共的政治能力。统一币制迅 速实现之后，《人民日报》’月 +日发表社论声 称，它“又一次说明人民政府不仅是忠实于人民 利益的政府，而且是最有效能的政府”。旧中国 难以解决的问题，新中国政府“只须一纸命令， 即可以加以解决”。这说明我们的政府是“广大 人民拥护的政府，是世界上最有权威的政府”。!%# 注释： &!’#!"#《三年来新中国经济的成就》，人民出版社 +")*年版，第 )$、*"、)$页。 ()*《建国以来重要文献选编》第 +册，中央文 献出版社 +""*年版，第 ,.、,"、*&+页。 +《上海解放一年来》（第一部分），上海日报出版 社 +")&年版，第 +&页。 ,《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社 +""/ 年版， 第 +".页。 -./《陈云文选》（+"’"0+"),年），人民出版社 +"/’年版，第 ..、"、/页。 0《邓子恢文集》，人民出版社 +"", 年版，第 **& 页。 !$# 《建国以来重要文献选编》第 *册，中央文献出 版社 +""*年版，第 +/+1!/*页。 !%#《十年来财政资料汇编》第 !辑，中国财政经济 出版社 !")"年版，第 !!.页。 （责任编辑 张卫东） !!