基于中国公务员能力素质结构模型的MPA课程体系再造_张再生

2008.8 学位与研究生教育 摘要:从剖析当前中国MPA教育面临的挑战入手,通过对当代中国公务员能力素质结构框架的搭建,提 出中国MPA教育应进行以能力为导向的课程体系再造。 关键词:MPA课程;胜任力模型;能力导向;课程体系;研究生教育 作者简介:张再生,天津大学公共管理学院社会保障研究所所长,教授,天津300072;张廷君,天津大学 公共管理学院博士研究生,天津300072。 基于中国公务员能力素质结构模型的 MPA课程体系再造 张再生 张廷君 从2001年进行试点开始,中国MPA教育在摸 索中逐步成长,并在公务员专业化建设和政府公共 管理中发挥了重要的作用。伴随着中国经济和社会 的不断发展,与国际社会的日益交融以及服务型政 府的构建,时代对公务员的素质能力也提出了更高 的要求,这意味着中国MPA教育也应不断地自我完 善以适应社会的需要。 一、当前中国MPA教育面临的挑战 中国MPA教育经过多年实践,已逐步建立了自 己的教育理念和教育体系,并为中国公共管理队伍 素质能力提高提供了重要的支持。但是,行政环境的 不断变化对公共管理者的能力素质提出了新的要 求,当前中国MPA教育也因此面临着新的挑战。 1.与MPA教育目标相比,其课程体系导向尚显 模糊 在 MPA教育的发源地美国,MPA教育定义为 TheMasterofPublicAdministration (MPA)degreeis oneofseveralMaster’slevelprofessionalpublicaf- fairsdegreethatprovidestraininginpublicpolicyand projectandprogramimplementation.其定义的关键词 之一是professional[1]5,强调了MPA教育的实用性目 的。中国全国公共管理硕士(MPA)专业学位教育指 导委员会 2005年发布的 MPA培养也明确了 MPA的培养目标是培养政府部门及非政府公共机 构的高层次、复合型、应用型专门人才,公共领域急 需的专门人才。这一要求也是对MPA教育实用性目 的的强调。可见,MPA教育的目的已很明确,即培养 实用型人才。以培养实用型人才为目的的MPA教育 应能够为完善中国公务员能力素质结构提供支持。 但是,在当前 MPA教育的实际操作中,尤其在 课程的安排和方面,与培养实用型人才的目标 之间存在着一定的偏差。这突出表现为两种情况:① 不能真正理解实用型人才的含义,导致部分课程内 容空泛,与教学价值呈一定落差;②实用型人才被片 面理解为操作型人才,导致在课程设计上过分追求 操作而忽略基本理论,过分强调技术课而忽视能力 开发课。所以,应对实用型人才的含义予以清晰界 定,明确MPA课程体系的导向,并在此基础上再造 适应当前中国社会发展需要的MPA课程体系。 2.面对公共管理发展新趋势,MPA课程设计的 前沿性有待提升 北京大学周志忍教授曾指出,当前中国行政学 教育教学内容“漂浮”在中间层次,在理论教育中没 专业学位 42 2008.8学位与研究生教育 有充分体现公共价值观的培养,在操作层次缺乏深 入和具体化[2]。MPA教育也有类似的问题。这一现象 主要源于两方面原因:①目前中国MPA课程体系对 能力培养的指向性还不够清晰;②当前MPA课程设 计与公共管理领域的新趋势、新动态的结合度不高。 在对国外 MPA课程体系的考察中可以看出,美国 MPA教学中开设的 “人际沟通技巧”(Interpersonal Skills)、“谈判技巧”(Negotiation)等促进行政能力的 课程,“全球化与公共管理”(GlobalizationandPublic Administration)、“国际背景下的公共管理”(Public AdministrationinInternationalContext)等具有国际 视野的,反映公共管理新趋势的课程在中国的MPA 课程体系中还处于空白[3]。显然,面对急剧变化的公 共管理新趋势,现行的MPA课程设计与社会发展所 需的公务员能力素质要求还存在一定差距。 3.MPA课程丰富,但课程体系的系统性尚需突 出 在目前中国公共管理硕士培养方案中,课程主 要分为三类:①核心课程,包括社会主义建设的理论 与实践、外语、公共管理、公共政策分析、政治学、公 共经济学、行政法、社会研究、电子政务及 1门 培养单位自定的课程共10门;②专业方向必修课, 根据公共管理学科特点和领域设置的5个专业方向 的必修课,这些必修课由培养院校根据自身特点和 优势进行设置;③选修课,包括公共组织理论、微观 经济学、公共人力资源管理、市政规划与管理、公共 伦理学、社会保障改革与管理、现代领导理论、科技 政策与管理、中国政府与政治、项目管理与评估、比 较政府与政治、教育管理、国家公务员制度、医疗卫 生事业管理、管理信息系统、土地资源管理、宏观经 济学、环境政策与管理等。但是,以上各类课程的教 学导向尚无明确规范,每类课程间及各类课程间的 逻辑性不强,课程体系设计未能与所需要培养的能 力素质体系相互对应,对学员培养的系统性尚待加 强。 上述中国 MPA教育在发展中面临的挑战集中 反映的问题是当前的 MPA课程未能充分体现时代 变迁对中国公务员能力素质的要求,而解决这一问 题的根本在于明确当前所需的中国公务员能力素质 结构,并在此基础上确立MPA的教育导向,对MPA 课程进行再造。 二、中国公务员的能力素质结构模型———MPA 课程体系再造的基础 公务员的素质和能力要求在不同社会发展时期 是不同的,并随着行政环境的变化以及人们民主意 识的提高而发生变化。1949年以来,中国公务员能 力素质的要求体系不断发生着变化,这个变化过程 大致可以分为四个阶段:①改革开放之前。这一阶 段,中国尚未建立国家公务员制度,对行政人员的能 力素质要求并未形成系统科学的模式。②改革开放 初期,即 20世纪 70年代末到 1993年《国家公务员 暂行条例》颁布之前。在这一阶段,虽然公务员制度 尚未建立,但是,改革开放和市场经济的发展对政府 行政人员的素质和能力提出了相应的要求,通晓经 济管理实务是对行政人员知识能力的重要要求,求 实、创新则是行政人员必需的内在素质。③1993~ 2005年,在这一阶段,国家公务员制度建立,对公务 员德、能、勤、绩的考核意味着国家对公务员的能力 素质提出了较为明确而系统的要求。④2006年《中 华人民共和国公务员法》正式实施之后。《中华人民 共和国公务员法》的实施意味着公务员的素质能力 要求被纳入了法制化轨道。另一方面,进入21世纪 以来,持续、稳定、和谐成了社会发展的战略目标,信 息化和全球化脚步不断加快,新的时代背景对中国 公务员的能力素质提出了新的更高的要求。 面对充满挑战的21世纪,中国公务员的能力素 质结构将在很大程度上影响中国社会的发展进程。 MPA教育所需要做的就是培养公务员具备适应社 会发展需要的能力素质并使之能在这一过程中突破 自身发展的瓶颈,实现自我发展。 对当前中国公务员能力素质结构的研究可以借 鉴胜任力模型。1973年美国哈佛大学教授、心理学 家麦克里兰(McClelland)提出了“胜任力”模型,又 叫做“素质冰山模型”。他指出,胜任力包含某领域知 识、认知或行为技能,也包含动机、特质、自我形象、 专业学位 43 2008.8 学位与研究生教育 图1中国公务员能力素质结构模型 专业学位 态度或价值观等。胜任力可被描述为在水中漂浮的 一座冰山,水上部分包括行为、知识和技能,这些容 易被感知[4],水下部分则包括价值观与社会角色、自 我形象、特质和社会动机,这些属于深层胜任特征。 以上共同构成了个体的素质能力。借鉴胜任力模型, 结合公共领域的工作实际,可以构筑出中国公务员 的能力素质结构模型,它包括技术、知识、能力和品 德四个层面(见图1)。 在中国公务员能力素质结构框架中,品德和能 力是最难习得的部分,却也是最重要的部分,它们在 能力素质结构中占据最大的比例。因为品德和能力 是人最终行为表现的决定因素。知识和技术如何使 用、怎么使用,在很大程度上受到品德和能力的制 约。知识和技术是素质结构中比重相对较小的,外显 且最容易习得的部分,知识侧重于理论,技术侧重于 方法,但它们都不是一个人能力素质的决定力量。 1.品德 在注重公共利益的今天,公务员个人品德在组 织及职业领域的体现是具备公共服务意识、公共价 值取向和公共责任。公务员的职业品德直接体现着 国家意志[5],其职业价值取向和态度更关系着公共 政策的制定和实施,直接与公众和社会发展的利益 相关联。所以,品德是公务员能力素质结构中重要的 部分之一。世界各国的公共管理界对此均有普遍的 共识。如,美国全国公共事务与管理学院协会 (NASPAA)2007年针对联邦政府的调查显示,83% 的政府部门在展望今后五年的组织管理需要时,认 为公务员的伦理道德与品德是“极为重要”的能力素 质[1]11。 2.能力 在中国公务员能力素质结构中,能力是指那些 有助于公共管理者取得更高的个人及组织绩效的心 理特征。它不仅直接影响着行政活动的效率,也是公 共管理者个人发展的潜力表现,是公务员能力素质 结构中的支撑力量。当前,中国公务员能力素质结构 中的能力因素应该包括:①决策与领导能力。这是公 共管理者必须具备的能力之一。它包括具 有国际视野、领导力、决策力三层含义。首 先,具有国际视野及战略眼光是对公共管 理者在国际交流日益频繁、国际竞争日益 激烈的形势下的必然要求,也能促进管理 者决策和领导的前瞻性、灵活性与全局性。 其次,公共管理者应该对下属具有领导力, 这体现为团队的建设能力、冲突管理能力、 协调能力和人力资源开发能力。再次,公共 管理者应该对工作事务具有决策力,这种 决策力在不同层级上有不同的体现。对于高级公共 管理者,这种决策力取决于战略决策能力,对于中层 管理者,则取决于组织决策能力,对于基层管理者则 意味着决策执行能力。②危机处理能力。作为现代公 共管理者,危机处理能力是考验现代公共管理者管 理水平的重要指标之一。层级越高的管理者,对危机 处理能力的要求也就越高。③沟通能力。它不仅是决 策与领导力的基础,对于管理者而言也是至为重要 的一项能力。未来的领导是能够沟通和激励下属的 人[1]11。管理者用于沟通的时间往往随着层级的上升 而提高。此外,在中国加入世贸组织和经济全球化的 背景下,沟通力更是具有国际视野的公共管理者所 必须具备的重要能力。公共管理者无论是面对上级、 同事、下属,还是媒体、公众、世界,沟通无处不在。④ 思维能力。指的是一种公共管理的思维模式和方法, 即能通过科学的观察、分析,确认问题,进行风险衡 量和决断的思维方式。这包括创新能力、应变能力、 谋略策划的能力以及洞察与决断的能力。⑤自我管 理与发展能力。这是一项能促进个人和组织双赢的 能力,也是公务员能力素质结构中一个常常被忽略 44 2008.8学位与研究生教育 的能力构成。好的管理者首先能管理好自己。作为公 共管理者必须具备自我管理和发展的能力,这包括 学习能力、压力管理、时间管理、情绪管理以及自我 职业生涯管理等技能。 3.知识 在中国公务员能力素质结构中,知识是指获取 到的公共管理领域所需的具有一定深度和广度的信 息。它应包括:①公共管理所需要的基础知识,比如 政治、经济、管理、法律以及社会学等各方面的基本 理念。②与本职工作相匹配的专业知识。这些专业知 识因职务和级别的不同而各有侧重。③发展所需的 拓展性知识。拓展性知识是知识体系中不可或缺的, 因为公共管理者应该既是各自管理领域的专才,也 是具有较强适应力的通才,既有一定的知识深度,也 有一定的知识广度。拓展性知识正是知识广度的需 要。 4.技术 在中国公务员能力素质结构中,技术是指完成 公共管理工作所需要的各种方法和工具。它应包括: ①现代信息网络技术。在已步入信息社会的今天,作 为公共管理者,信息网络技术是一项必备的工具和 基本的技能。②政策分析技术。指能运用定性分析、 定量分析、系统分析等方面的技术对政策的制定、实 施、效果进行有效的评估和分析。这些技术的掌握可 削减管理和决策成本,一定程度上保证管理和决策 的科学性。③行政技术。包括目标与制定技术、 时间管理技术、计划和实施等行政工作技术。 三、MPA课程体系再造———以能力为导向 对课程体系进行再造是解决 MPA教育发展瓶 颈的重要策略之一。课程体系的设计和再造必须着 眼于时代发展趋势,围绕公务员能力的适应性和素 质的提升予以实施。这一要求蕴涵着两方面的含义: ①随着时代的变迁,行政环境的变化,公务员的能力 和素质要求也将随之发生变化,所以,MPA课程体 系应能动态地适应这一变化,并在此基础上进行适 时的改进和再造;②不同管理层次的能级要求是相 异的,所以,MPA课程体系须具有灵活性,以适应不 同层级公务员的能级要求。基于以上两层含义以及 当代中国公务员应具备的能力素质结构,中国MPA 课程体系再造具体包括: 1.构建以能力为导向的课程体系 对 MPA课程体系导向进行研究的重要前提是 明确MPA教育的目的。MPA教育的目的是培养出 实用型的公共管理者。“实用型”不应被狭隘地理解 为“操作型”,它的真正含义在于适应性,即培养出适 应社会发展需要的专业的公共管理者,而能力则是 这种适应性的重要支撑。具有高适应性的人才应该 具备国际视野与战略眼光,具有适应社会需求以及 公共管理领域内各种变化发展的能力,亦有进行自 我管理,实现自我发展的能力。所以,MPA教育的使 命绝非传授单一的理论或者技术,更为重要的是培 养公共管理者适应社会发展及全球化趋势的能力以 及个人职业发展的能力。注重能力的培养才能实现 实用型人才的教育目标,才能吻合当前中国公务员 能力素质结构的基本要求。因此,MPA课程体系应 清晰地定义为能力导向。 2.增设或者改进能力开发与品德塑造课程 建立以能力为导向的MPA课程体系,就必须对 原有MPA课程进行适当的改进和调整,这主要包括 增设或者改进能力开发方面的课程以及品德塑造方 面的课程。 从能力开发方面的课程来看。能力培养早已受 到西方MPA教育界的重视,以美国为例,美国全国 公共事务与管理学院协会(NASPAA)2009年课程评 估大纲已将沟通能力作为 MPA课程必须突出着重 培养的能力之一[1]13。但是,目前中国MPA课程体系 中却鲜有能力开发方面的课程,这显然与现实的发 展需要脱节。一个以能力为导向的MPA课程体系必 须增设或加强包括人际沟通、谈判与冲突管理、公共 关系、团队管理、自我管理及研究方法论、创新思维、 危机处理等在内的课程。 从品德塑造方面的课程来看。公共服务意识、公 共价值取向和公共责任是公共管理者必须具备的职 业品德,但是这些品德却并非与生俱来,MPA教育 的重要任务之一就是要帮助公共管理者塑造这些职 业品德,培养他们在这样的价值观和态度之下制定 决策和开展工作。以美国的品德塑造课为例,锡拉丘 专业学位 45 2008.8 学位与研究生教育 兹大学马克斯韦尔学院将 “公共行政与民主”列为 MPA的9门核心课程之一,纽约州立大学阿尔巴尼 分校则设立了“公共行政伦理”课程,哈佛大学肯尼 迪政府学院亦将“公共行为的责任”列为 MPA核心 课程,并开设了“政府伦理学”,他们还在教学目标中 专门指出,要使学生能够做到“提炼公共政策、公共 生活中的个人和机构行为所反映的道德和哲学理 念”[2]85。目前,在中国公共管理硕士培养方案中,涉 及品德塑造的专门课程仅为作为选修课的 “公共伦 理学”,此外,这门课程的内容较为空泛和抽象,并未 突出中国公共管理的价值导向。品德塑造课未得到 充分的重视,这与21世纪中国公务员应具备的能力 素质结构不相适应。因此,以能力为导向的MPA课 程体系必须对品德塑造课进行改进。一方面,重新设 计品德塑造课程的课程内容,围绕公共价值、公共服 务意识及公共责任的培养进行内容体系设计,使之 避免空泛的说教,具备明确性和针对性。另一方面, 应重新确立品德塑造课程的地位。职业价值观和态 度对能力、知识、技术的发挥具有导向作用,这意味 着品德塑造课程现有的选修课地位不适合其发挥作 用,它在课程体系中应居于核心地位。 3.重塑核心课程、专业方向必修课及选修课的 教学价值 在目前中国公共管理硕士培养方案中,课程主 要分为三类:核心课程、专业方向必修课、选修课。能 力导向的MPA课程体系,其内在要求应包括两点, 一是各类课程应该具有明确的教学导向,每类课程 间及各类课程间应该具有一定的系统性和逻辑性; 二是当前中国公务员所需要的能力素质结构应在各 类课程的逻辑体系中系统地体现出来。实现这两点 要求意味着需要对目前MPA课程体系中核心课程、 专业方向必修课以及选修课的教学导向和教学价值 进行重新塑造及明确界定。 具体的策略可以是,将纵向切分的公务员能力 素质结构与课程教学价值的设定相结合。中国公务 员所需的能力素质结构从深层到浅层分别包括品 德、能力、知识和技术,对其进行纵向切分即是从以 上四个层面中分别划分出基本素质部分、专业素质 部分和拓展素质部分,将体现基本素质培养的课程 放入核心课程中,体现专业素质培养的课程放入专 业必修课程中,体现拓展素质培养的课程放入选修 课程中。这样的设计可以达到三个目的:①学员通过 对核心课程,比如品德塑造课以及反映基本能力的 科学方法论、创新思维、沟通技巧,反映公共管理基 础知识的公共管理、公共政策、法律及公共经济学, 反映公共管理基础技术的网络技术、定量分析技术 等课程的学习,获得在公共管理领域发展所需的基 本能力素质。②学员通过专业方向必修课程的学习 获得在公共管理领域发展所需要的专业职业素质。 所以,对于专业方向必修课的设计,各培养单位应根 据招生学员的层次及专业领域做出合理的设计。③ 学员通过选修课程的学习,以自己的兴趣与需求为 导向获得各自职业发展和专业所需的拓展性知识。 在此基础上,三类课程的逻辑联系得以体现,其教学 价值体系和当代中国公务员所需的能力素质结构实 现了有效统一,为学员搭建了科学合理的、可持续拓 展的知识能力框架。当然,将横向切分的公务员能力 素质结构与课程教学价值的设定相结合,也不失为 一种有益的尝试。即,将塑造品德、知识、技能的课程 放入核心课程及专业方向必修课程中,将塑造能力 的课程放入选修课程中,由学员根据各自职业发展 需求进行有针对性的选择。 4.调整必修课与选修课的比重 原则上,培养院校招收的MPA学员如果具备较 高的同质性,比如,学员均属于高级公共管理者,或 者均属于某一专业公共领域的公共管理者,则MPA 课程的教学效果会因课程体系设计的针对性强而体 现得更加明显。但是,在实际招生中,保证MPA学员 的同质性往往很难做到。即便是同一院校或同一班 级的MPA学员,其各自的背景、工作、兴趣和需求都 不尽相同,甚至差别很大。鉴于此,在MPA课程体系 的设计中可以对必修课和选修课的比重进行调整, 适当减少必修课的比重,加大选修课的比重,让学员 根据自身实际需要有更多自我选择的机会,充分调 动学员的学习积极性,促进学以致用。为保证选修课 的多样性,可以支持并鼓励跨学科、跨学院选课。新 加坡南洋理工大学的MPA教育正进行着课程改革, 该校改革了原来的 7门必修课、5门选修课的课程 专业学位 46 2008.8学位与研究生教育 结构,形成了今天5门必修课和7门选修课的课程 体系。目前,在新加坡南洋理工大学的MPA课程中, 必修课包括市场及市场失灵、公共选择与公共政策、 公共管理概论、公共组织与管理、公共部门的领导学 5门课程,而选修课则不仅包括MPA选修课程,还 包括了管理经济硕士以及该校其他研究生项目的课 程[1]8。 5.重视案例教学,并以此教学方式促进能力塑 造 实用型人才首先应善于解决问题。案例教学在 提升学员处理实际问题能力方面有着重要的作用。 重视并实施案例教学不仅可以引导学员将理论与实 际有机结合,同时也能提高学员分析问题和解决问 题的能力。此外,在案例讨论中也能促进学员沟通能 力、说服能力、团队意识的加强。在教学方法上,可以 鼓励学员根据自己的工作实际编写案例并组织讨 论。这种教学形式一方面能促进本土化案例的积累, 使案例体现中国实际,另一方面能提高学员理论的 应用能力,加强学员对所学知识的印象和理解,也能 借由讨论过程集思广益,挖掘实际问题的解决方案, 促进学员彼此间的交流和学习。 6.改革教学管理中的各项配套措施 MPA课程体系的再造必须获得MPA教学管理 方面的配套支持。对教学管理改革的探索将直接影 响MPA课程体系的设计。首先,能力导向的MPA课 程体系再造必须建立在对能力需求及其发展趋势进 行调查的基础上。不同层级和不同领域的公共管理 者在中国公务员能力素质结构的框架中还存在着一 定的区别以及不同的侧重点。所以,在设计以能力为 导向的MPA课程体系之前,必须对用人单位及学员 本身的需求进行调查,了解单位对MPA学员能力构 成的要求以及学员本身的发展需求。同时,应做好对 MPA学员毕业后的跟踪调查,了解教学效果,发现 新的问题并及时对课程体系进行校正。这有利于应 对社会变化,变被动的课程改革为主动的课程再造。 其次,对 MPA学员进行细分,并在此基础上设计不 同侧重点的教学体系。MPA教育作为一种职业教育 项目,教育的目的性较为明确,所以,对服务对象进 行细分并给予有针对性的教育是非常重要的。 参考文献 [1]吴伟.与时俱进———新加坡南洋理工大学“市长班”课程设 置探讨[R].公务员学位教育国际学术研讨会.澳门,2007. 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