2012-2018年俄罗斯外交政策命题，2012年俄文版

ТЕЗИСЫ О ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ (2012-2018 ГГ.) РОССИЙСКИЙ СОВЕТ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДЕЛАМ ТЕЗИСЫ О ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ (2012-2018 ГГ.) №4 2012 Российский совет по международным делам Москва 2012 г. УДК 327(470+571) ББК 66.4(2Рос) Т29 Российский совет по международным делам В редакционной подготовке приняли участие: к.полит.н. И.Н. Тимофеев, к.полит.н. Т.А. Махмутов В Тезисах о внешней политике, подготовленных при участии членов и экспертов Российского совета по международным делам, обсуждается положение России на международной арене, роль глобальных вызовов в формировании внешнеполити- ческих задач, обозначены приоритетные направления внешней политики на период 2012–2018 гг. Цель Тезисов — активизировать общественную дискуссию о новых контурах и ориентирах внешней политики России, предложить решения для защи- ты от традиционных и новых угроз безопасности. Тезисы о внешней политике России (2012–2018 гг.) / РСМД. — М. : Спец книга, 2012. — 32 с. — ISBN 978-5-91891-191-4. © НП РСМД Оглавление I. ИДЕОЛОГИЯ ДЛЯ «НЕИДЕОЛОГИЗИРОВАННОЙ» ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. Зачем России внешняя политика? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2. Россия в мире . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3. Предварительные итоги двадцатилетия: внешняя политика . . . . . . . . . . 6 4. Текущие угрозы и вызовы в сфере безопасности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 5. Текущие угрозы и вызовы для развития страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 6. Общие приоритеты следующего цикла . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 7. Принципы и инструменты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 II. РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1. Интеграционное ядро СНГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2. Безопасность постсоветского пространства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3. Евроатлантическое пространство безопасности: США и НАТО . . . . . . . 16 4. Россия и Европейский Союз . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 5. Азия и Тихий океан: экономическая интеграция . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 6. Безопасность и геополитика в АТР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 7. Центральная и Южная Азия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 8. Ближний и Средний Восток, Северная Африка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 9. Африка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 10. Латинская Америка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 III. ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ (ГЛОБАЛЬНЫЕ) НАПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1. Политическое мироустройство и мировой порядок . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2. Многосторонние институты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3. Экономика и финансы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4. Стратегическая стабильность и ядерное нераспространение . . . . . . . . . 27 5. Энергетическая безопасность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 6. Урегулирование конфликтов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 7. Экология . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 8. Миграция и сосуществование культур. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 9. «Мягкая сила» России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Цель предлагаемых Тезисов — дать обзор нынешнего международного положе- ния Российской Федерации, суммировать угрозы и вызовы, с которыми сталкивает- ся страна, сформулировать приоритеты внешней политики России на предстоящие шесть лет (2012–2018 гг.). И на этой основе предложить некоторые практические шаги для решения внешнеполитических задач на ключевых направлениях. Тезисы призваны содействовать началу плодотворной экспертной дискуссии о путях развития внешней политики на ближайшую и более отдаленную перспек- тиву. Такая дискуссия актуальна, поскольку Россия вступает в новый политический цикл, во время которого ей придется осуществлять социально-экономическую и политическую модернизацию на фоне стремительно меняющейся внешней среды. В предлагаемых Тезисах, равно как и в своей деятельности, Российский совет по международным делам (РСМД) исходит из того, что внешняя политика России должна иметь надпартийный характер, представлять интересы всего общества, а не отдельных групп и политических движений. При этом обсуждение широкого круга проблем внешней политики имеет для Совета и сугубо прикладное значение. Необходимо уточнить приоритетные направления работы РСМД, выявить ниши и пробелы в экспертно-аналитическом сопровождении нашей внешней политики. В заполнении этих ниш и пробелов Совет мог бы принять участие, формулируя кон- кретные рекомендации для органов государственной власти. Президент РСМД И.С. Иванов I. ИДЕОЛОГИЯ ДЛЯ «НЕИДЕОЛОГИЗИРОВАННОЙ» ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ 1. Зачем России внешняя политика? На обозримую перспективу зависимость нашей страны от внешнего мира бу- дет возрастать. Любой вариант изоляционизма обречен на неудачу. Это связано и с общемировыми тенденциями глобализации, и со специфическим положением Российской Федерации в мировой системе. Успешная внешняя политика может быть только активной, она должна предполагать интеграцию страны в глоба- лизирующийся мир на максимально благоприятных условиях. Международная роль России — это производная от ее внутреннего состояния. На период 2012–2018 гг. фундаментальные задачи внешней политики Российской Федерации должны исходить из интересов внутреннего развития. Главная задача, стоящая перед Россией в первой половине XXI столетия, — ее глубокая и всесторонняя модернизация. Неудача модернизации внутри страны бу- дет означать ее маргинализацию на международной арене. Задачу модернизации невозможно решить с использованием только внутрен- них ресурсов. Внешняя политика в  условиях глобализации должна предоставить России максимально широкий доступ к  внешнему модернизационному ресур- су — инвестициям, технологиям, ноу-хау, лучшим практикам, рынкам. Для получения полноценного доступа к  экономическому и  социальному мо- дернизационному ресурсу требуется высокий уровень взаимопонимания, дове- рия и стабильности в отношениях с зарубежными партнерами. Социально-экономическая и политическая модернизация России должна, с од- ной стороны, расширять потенциал российской внешней политики, создавая до- полнительные возможности, а с другой — определять ее приоритеты. Крайне важно поддерживать баланс между экономическим и социально-гу- манитарным измерениями российской внешней политики, с одной стороны, и из- мерением безопасности, с другой, не допуская перекосов (в том числе и в ресурс- ном выражении). Эти три направления должны дополнять друг друга, а не конкури- ровать между собой. 6 2. Россия в мире Геополитическое положение России уникально, она находится между двумя крупнейшими центрами современной мировой экономики. На ее территории со- средоточены значительные природные ресурсы. Страна располагает колоссальным транзитным потенциалом, способным приносить значительные доходы. Вместе с тем геополитическое положение России подразумевает высокую ответственность и требует серьезных усилий при его использовании. К российским активам относится качество человеческого капитала. Россия смогла избежать катастрофического обвала образовательного уровня населения, сохранить часть научного потенциала, богатые культурные традиции, которые по- прежнему привлекательны для миллионов людей во всем мире. В первое десятилетие XXI века нашей стране удалось оздоровить финансовую систему, расплатиться по старым долгам и накопить значительные валютные резер- вы. Складывается новая ресурсная база российской внешней и оборонной по- литики. При всей ограниченности этой базы она заметно шире той, которой страна располагала в последнее десятилетие ХХ века. Тем не менее в ряде важнейших областей реальное положение России в мире периферийно. Экономика критически зависит от мировых цен на нефть и дру- гое сырье. Научно-технический потенциал сокращается, доля в  производстве и торговле высокими технологиями крайне скромна, население убывает. Россия воспринимается за рубежом как страна, не слишком благоприятная для ведения бизнеса. На протяжении первого десятилетия текущего века многие системные про- блемы имели тенденцию к обострению. Увеличилась зависимость экономики от экспорта энергоресурсов, резко обострилась проблема коррупции, практически не снизился отток квалифицированных кадров за рубеж, продолжалось интенсивное бегство капитала. Мировой финансово-экономический кризис 2008–2009 гг. не сти- мулировал структурную перестройку российской экономики, еще больше увеличив отставание от наиболее передовых стран. 3. Предварительные итоги двадцатилетия: внешняя политика За прошедшие двадцать лет российская внешняя политика не допустила об- вала позиций страны в мире и отказалась от опасного искушения силой воссоеди- нить бывшие республики СССР. Она обеспечила приемлемый уровень отношений с  большинством главных внешних контрагентов на Западе и  на Востоке. Россия вступила в важнейшие международные организации и структуры. За последнее де- сятилетие удалось восстановить связи с большинством бывших партнеров и союз- ников СССР в зоне, традиционно называемой «третьим миром». Россия приняла активное участие, а в ряде случаев выступила инициатором и движущей силой создания новых международных институтов — СНГ, ОДКБ, ШОС, БРИКС. 7 Российская внешняя политика больше не определяется идеологией, централь- ное место в ней отводится национальным интересам, прежде всего вопросам эко- номического сотрудничества. В то же время прагматизм российской внешней по- литики еще не стал нормой. Очевидно расхождение между декларациями и поли- тической практикой. Тревожной тенденцией является увеличение разрыва между договорен- ностями на высшем уровне и их осуществлением в виде конкретных практи- ческих достижений. Это наносит существенный ущерб имиджу России в  мире, оставляя впечатление декларативности международных инициатив. Чтобы изме- нить положение, необходимы срочные и  комплексные усилия. (Справедливости ради нужно отметить, что в ряде случаев реализация договоренностей тормозится партнерами.) В последние годы внешняя политика зачастую откровенно подстраивается под экспортные интересы нефтегазового сектора. Вне всяких сомнений, энергетика останется мощным ресурсом нашего внешнеполитического влияния и  основным финансовым источником российской модернизации. Однако России следует избе- гать открытой политизации данной темы. В целом не решена задача формирования позитивного образа России за ру- бежом. В мире живы рудиментарные представления о реваншизме, который якобы органически присущ российской внешней политике. Россия часто ассоциируется с  коррупцией, преступностью, бюрократизмом, судебным произволом и  другими негативными явлениями. Наша страна обычно проигрывает информационно-про- пагандистские кампании. 4. Текущие угрозы и вызовы в сфере безопасности В 2012–2018 гг. вероятность вовлечения России в крупный вооруженный конфликт с участием других великих держав минимальна. Серьезным вызовом может стать системный кризис в  одной из соседних стран СНГ, особенно если он вызовет обострение отношений России с Западом, либо совпадет с ним по времени. Более вероятны локальные кризисы внутри и  вокруг Нагорного Карабаха, Приднестровья, Абхазии, Южной Осетии. В силу различных причин Россия не мо- жет устраниться от ситуации на этих территориях. Нельзя полностью исключать возможность того, что в  рассматриваемый пе- риод вновь будет поднят вопрос о членстве Украины и Грузии в Североатлантиче- ском альянсе. Однако и в этом случае фактическое вхождение Украины и Грузии в НАТО отодвигается за пределы 2018 г. Существенным образом интересы России затронет крупный региональ- ный конфликт (вооруженное столкновение между Северной и Южной Кореей, война Индии и  Пакистана, воздушный удар по ядерным объектам Ирана). Ни в  одном из перечисленных случаев Россия не должна ввязываться в  противо- стояние, ей следует занимать строго беспристрастную позицию, но быть гото- вой, если поступит соответствующая просьба, оказать посреднические услуги по урегулированию. 8 Высока вероятность возникновения внутренних конфликтов политического, религиозного, этнического и социального характера в нестабильных странах (Афга- нистан, Пакистан, Ирак, Сирия, Северная Корея, некоторые государства зоны Пер- сидского залива). Это чревато «перехлестом» нестабильности через государствен- ные границы, в том числе стран СНГ и самой России. На протяжении 2012–2018 гг., скорее всего, обострятся угрозы, связанные с  распространением ядерного оружия. По всей вероятности, не уменьшится и угроза получения террористическими организациями доступа к ядерному ору- жию или другим видам ОМУ. Россия — один из потенциальных объектов атомного терроризма. Военно-политическая стратегия США в  период 2012–2018 гг. не будет представлять для России непосредственной угрозы. Российско-американский ядерный баланс обладает высоким уровнем устойчивости. России следует и даль- ше развивать силы и средства ядерного сдерживания, противоракетной обороны (имея в виду угрозы со стороны «третьих стран»), модернизировать силы общего назначения, исходя из угроз XXI, а не ХХ века. Ни в коем случае нельзя поддаваться на провокации и «срываться» в гонку вооружений с США. Это отразится на страте- гии модернизации самым негативным образом. России нежелательно втягиваться в геополитическое соперничество и со- путствующую ему гонку вооружений в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Воз- можная перспектива противостояния США и КНР, трения между КНР и Индией, КНР и Японией, КНР и странами АСЕАН, не говоря уже о ситуации на Корейском полуострове, требуют от России исключительной осмотрительности. Трансформа- ция российско-китайского стратегического партнерства в  военно-политический союз противоречила бы коренным интересам России; равным образом вредным для страны было бы присоединение к планам по геополитическому окружению Китая. Главная задача нашей внешней политики в АТР — всемерно способствовать раз- витию российского Дальнего Востока и Сибири путем привлечения в эти регионы инвестиций, технологий и — в определенных масштабах — иностранной рабочей силы. Внешняя политика должна создавать этому процессу максимально благопри- ятный политический фон. Одной из серьезных проблем международной безопасности является конфликт между базовыми принципами международного права (прежде всего, принципом национального суверенитета) и современными правовыми новациями, например, ответственностью за защиту. Практика так называемых гуманитарных интервен- ций приводит к правовым и политическим коллизиям. В ряде случаев настоятель- ная необходимость — упреждающая выработка новых правил игры, а не попытка сохранить прежние. 5. Текущие угрозы и вызовы для развития страны Среди возможных внешних вызовов предстоящего шестилетия — вероятность значительного падения мировых цен на энергоносители и  другие сырьевые товары, составляющие основу российского экспорта. В  результате Россия может 9 лишиться не только части своего экономического фундамента, но и  важнейшего внешнеполитического инструмента. Другой вызов — растущая нестабильность мировой валютно-финансовой системы, высокая вероятность резких изменений валютных курсов, девальваций национальных валют, банкротства крупнейших финансовых институтов, суверен- ных дефолтов и т.д. К числу внешних вызовов следует отнести дальнейшие попытки западных партнеров ограничить прямые российские инвестиции в своих странах. России препятствуют в доступе к некоторым ключевым технологиям. Едва ли положение существенно улучшится после вступления России в ВТО. Еще одним внешним вызовом является продолжающийся неконтролиру- емый отток за рубеж национальных стратегических ресурсов — капитала и интеллекта. За последние годы серьезно возросла угроза наркотрафика и наркопотребле- ния в России. Пока здесь наблюдается негативная динамика. Россия, как и другие страны, не гарантирована от природных катаклизмов. Не исключены эпидемии, в том числе возникновение новых вирусов и мутации уже из- вестных. Сохраняется опасность технологических катастроф, а также негативный эффект от таких катастроф на территории сопредельных стран. Износ и фактиче- ское исчерпание советского технологического ресурса — дополнительный фактор риска. 6. Общие приоритеты следующего цикла Национальные интересы России требуют самого широкого привлечения внеш- них ресурсов для модернизации на максимально благоприятных условиях. Это оз- начает установление и поддержание стабильно мирных и партнерских отношений со странами, где сосредоточены основные внешние ресурсы модернизации. Среди них, главным образом, страны — участницы Организации экономического сотруд- ничества и развития (ОЭСР). Потребности России в инвестициях и технологиях из этих стран будут возрастать на протяжении 2012–2018 гг. независимо от сценариев развития российской экономики. Будучи стратегически ориентированной на партнерство с ядром мировой эко- номики, Россия должна умело использовать и наращивать связи с развивающими- ся странами. Партнерство с ними должно решать целый ряд иных задач, начиная с обеспечения российской промышленности рынками сбыта и заканчивая решени- ем общих региональных проблем развития и безопасности. России следует сохра- нять политику «многовекторности». Страны СНГ останутся российским внешнеполитическим приоритетом в силу целого комплекса причин. Однако возможности политики на постсоветском про- странстве в очень большой мере будут определяться успехом или неудачей реа- лизации российского модернизационного проекта. Только модернизирующаяся Россия будет способна выступить в качестве локомотива евразийской интеграции, устойчивого полюса притяжения для большинства постсоветских государств. Дан- ный потенциал должен быть подкреплен культурными и историческими связями 10 с республиками бывшего СССР. Без серьезной экономической основы связи будут утрачены. Постепенно выстраивая Евразийский Союз (ЕАС), нужно избегать форсирова- ния интеграции и расширения интеграционного пространства. Важно, чтобы инте- грационный проект на территории бывшего СССР не обгонял модернизационный проект в самой России, а тем более — не выступал как альтернатива последнему. Приоритетной задачей, дополняющей усилия по интеграции постсоветского пространства, остается экономическое, политическое и гуманитарное сближение с Западом. Однако этот процесс должен быть последовательным, без суетливости. Формирование «Большой Европы» — иная задача. Речь идет об органичном соединении экономических, научно-технических, социальных потенциалов Евро- союза и  Российской Федерации, а в  перспективе ЕАС, развитии энергетического партнерства как интеграционного стержня при формировании общего простран- ства в экономике, науке и культуре, а также структурированного взаимодействия в сфере внешней политики. В качестве предпочтительной альтернати