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德国城市

2014-01-19 9页 pdf 432KB 61阅读

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德国城市 第 8卷第 1期 中国城市研究(电子期刊) Vol.8 No.1 2013 年 6 月 E-JOURNAL OF CHINA URBAN STUDIES Jun,2013 德国城镇空间规划解析及启示 张欣炜,宁越敏 (华东师范大学 中国现代城市研究中心,上海 200062) 摘要:由于自然、历史等因素,德国形成了较独特的城镇空间结构。本文从德国城市与区域面临...
德国城市
第 8卷第 1期 中国城市研究(电子期刊) Vol.8 No.1 2013 年 6 月 E-JOURNAL OF CHINA URBAN STUDIES Jun,2013 德国城镇空间规划解析及启示 张欣炜,宁越敏 (华东师范大学 中国现代城市研究中心,上海 200062) 摘要:由于自然、历史等因素,德国形成了较独特的城镇空间结构。本文从德国城市与区域面临的问题和 发展目标入手、重点从国家、都市聚集区、市州三个层面对德国城镇空间布局结构进行了分析,并对其意 义作用进行了阐述,最后提出对我国城市区域发展的几点有益启示。 关键词:德国 城镇空间结构 分散型集聚 中心地 启示 中图分类号:C912.81 文献标识码:A 进入 21 世纪,我国城市化进程不断向前推进,2011 年的城市化率已超过 50%。我国的 城市化不仅规模大、速度快、半城市化现象显著,而且都市化现象已经显现,大城市群成 为国家经济的核心地区[1]。面对由此产生的居住问题、交通拥堵和环境污染等“病症”, 不仅需要从层面加以治理,合理的城镇空间结构也是必不可少的。 随着 1990 年两德的统一以及欧洲一体化进程的加快,德国的经济、社会环境不断发生 着变化。东西部的社会经济不平衡发展开始凸显,传统工商业已经在衰退甚至消失,服务 业以及新兴产业对人们生活的影响日益变大,国家间的竞争不断加剧,所有这一切都对其 空间结构产生着影响。面对这些新问题和新挑战,自上世纪 90 年代末期,德国出台了一系 列空间规划和区域规划的法规、纲领及加以应对,而“分散型集聚”的城镇空间发展 战略是其始终坚持的理念和最大特色。本文拟对德国城镇空间结构作总体介绍,以期能对 我国城市与区域的健康发展有一定借鉴意义。 1 德国城市与区域发展面临的问题及空间规划目标 1990 年代以来,全球政治经济竞争加剧,产业转移和国际劳动分工不断深化,欧盟一 体化进程加快,国内东西部区域发展不平衡问题凸显,德国的社会经济出现了一系列新问 题和新挑战:(1)东西部经济社会发展差异较大,东部地区经济发展缓慢,失业率居高不 下,且人口正在不断减少。(2)城市不断扩张,工商业用地比例不断加大,农业用地性质 改变甚至荒废。(3)由于居住和工作地点的分散,加之交通、通讯技术的进步和人们不断 增加的迁移意愿,居民通勤的时间和距离不断增加。(4)拥有高人口密度和众多就业机会 的都市集聚区,由于居住区的扩展和拥堵的交通,人们的生活环境质量不断下降,未经破 坏的开敞空间和自然景观不断减少。(5)国家间竞争日益激烈,德国需要有国际影响力的 都市聚集区引领经济发展,提高其国际地位和影响力[2]。 为了应对这些新问题,德国政府和相关组织制定了一系列的法规、决议和文件加以应 对,如 1997 年通过的《德国的欧洲大都市区》决议、1998 年的《联邦区域规划法》(the 收稿日期:2013-5-8 基金项目:本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“预防和治理城市病研究”( 11JZD028) 、 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国城市群的培育和建设研究”( 11JJDZH003) 的阶段性成 果。 作者简介:张欣炜(1988-),男,硕士研究生,研究方向为城市地理。 23 张欣炜,宁越敏 8 卷 Federal Regional Planning Act,1998)、《德国空间发展与空间规划报告》、2006 年颁 布的《德国空间发展概念及途径》等。总体来说,德国的空间规划和区域发展有如下战略 目标:(1)可持续的空间发展。为了下一代的生存发展,必须减少由于土地扩张、交通拥堵 和污染给人们生活和环境带来的压力,并使经济、社会发展和生态承载力相协调。(2)德 国各区域生活条件的均等化,减小区域发展差距。均等化并不意味着完全一样,也没有一 个统一的,而是依据区域的发展条件、传统、价值观,使各区域内的公民享有平等的 机会去享有住房、教育、工作、商品和服务供给等基本社会条件以及良好的自然环境。 (3)充分发挥区域各自的优势要素,挖掘发展潜能,利用自身的有利条件,增强区域发展 的内生动力。(4)在区域均衡发展的前提下,打造具有欧洲影响力的都市聚集区,从而带 动区域经济发展,提高德国的国际竞争力。 2 德国城镇空间结构特征概述 德国的城镇空间结构,可以从国家、都市集聚区、市州三个层面来阐述。在国家层 面,遵循“分散型集聚”的原则,在全国范围内相对均衡的分布了 11 个都市集聚区,并以 交通廊道作为纽带;在这 11 个都市集聚区中,存在着多中心与单中心并存的结构;而全德 范围内各州的各级市镇基本上符合中心地系统。概括起来讲,德国具有一种以分散型集聚 为根本原则,以交通廊道为纽带,符合中心地系统的城镇结构。 总体上,德国的城镇空间结构比起其他欧洲国家更为均衡,这和其历史因素有很大关 系。德国在历史上曾长期处于四分五裂的局面,最多的时候在德国的土地上散落着 300 多 个大小不等的独立诸侯和 1000 多个骑士领地[3]。由于这些封建邦国、公爵领地以及其他独 立领地的长期存在,德国形成了为数众多,且相对分散的城市中心。直到 1871 年,才由普 鲁士统一全国,并确定柏林作为帝国首都。虽然在此后的七十多年间柏林的中心地位得到 一定的强化,但第二次世界大战后东西德的分裂,占领国对其大型企业的再布局以及国家 历来的公平发展理念,德国还是逐步形成了较其他国家布局更为均衡、职能更为分散的城 镇空间结构。 2.1 全国呈“分散型集聚”式分布的都市集聚区(Agglomeration areas),相互之间由交 通廊道进行联系 战后德国在很长一段时间内,强调区域发展的均衡性,并不支持个别中心城市的集 聚。直到上世纪九十年代,随着两德的统一和区域环境的变化,如何高效利用区域资源、 促进东西部经济发展的平衡以及增加德国在国际舞台的影响力和竞争力成为重要课题。因 而在均衡发展的总体思路下,德国逐步确立了11个具有欧洲影响力的大都市集聚区[4],形 成了“分散型集聚”的都市集聚区空间结构,而交通技术的发展也为这种模式提供了可 能。都市区之间良好的劳动专业分工和协作,加之区域间极高的通达性,增强了德国的整 体竞争力,使之很顺利的融入世界经济体系并成为其最重要的经济体之一。 1 期 德国城镇空间结构特征及对我国的启示 24 图 1 德国呈“分散型集聚”的 11 个 都市聚集区和交通廊道 资料来源:Dieter Läpple, Germany: A Global Cities System?[R].Urban Age Symposium, May,2006. 所谓“分散型集聚”(decentralised concentration),意思是指人口、工作和基础 设施集中分布在各种规模的城市之中,但这些城市相对均衡的分布在整个国土范围之内, 并不像其他欧洲国家一样,有一个超级城市来支配国家的经济、文化资源。例如只有 5%的 德国人口住在其最大城市柏林,而法国有 15%的人口集中在巴黎,雅典和都柏林更是集中 了全国 30%的人口[2]。德国多年以来一直是欧洲经济的火车头,世界出口大国,但其没有一 个城市能和纽约、伦敦、巴黎一样成为顶级的世界城市,其许多城市功能被各大都市集聚 区所分担,如柏林主要是行政和艺术文化中心,慕尼黑是高科技产业中心,汉堡成为媒体 中心,法兰克福(莱茵—美茵)成为德国的金融、航空中心[5][6]。这样的空间组织结构,一 方面能发挥产业的集聚效益,又能兼顾公平,并且较为灵活,能够稀释经济风险。 表 1 德国 11 个都市聚集区概况 都市集聚区 位置 面积(平方公里) 主要城市 主要职能 莱茵—鲁尔 位于德国中西部,北莱茵—威斯特法伦州 10800 科隆、杜塞尔多夫、波恩、 埃森、多特蒙德等 矿产业和行政管 理 莱茵—美茵 位于德国中西部,跨黑森、巴伐利亚、莱茵兰—法耳茨 3 州 13400 法兰克福、威斯巴登、奥芬 巴赫、美因茨、达姆施塔特 和阿沙芬堡等 银行、金融和化 学工业 慕尼黑 位于德国南部,巴伐利亚州 5500 慕尼黑、奥格斯堡、兰茨胡特等 科学研发与高技 术部门 柏林—勃兰登堡 位于德国东北部,跨柏林、勃兰登堡 2州 30300 柏林、波茨坦、法兰克福奥 德等 行政、文化与高 新技术产业 汉堡 位于德国北部,跨下萨克森、石勒苏益格—荷尔斯泰因与汉堡 3 州 19800 汉堡等 媒体与港口业 斯图加特 位于德国西南部,巴登—符腾堡州 10900 斯图加特、海尔布隆、图宾根等 汽车制造业、电 子和精密仪器 25 张欣炜,宁越敏 8 卷 哈利—莱比锡— 萨克森 位于德国中东部,跨萨克森、萨克森— 安哈特、图林根 3 州 12100 开姆尼斯、德累斯顿、哈 利、莱比锡、茨维考等 机械制造和交通 业 莱茵—莱卡 位于德国西南部,跨莱茵兰—法尔茨、巴登—符腾堡和黑森 3 州 5600 曼海姆、路德维希港、海德 尔堡等 汽车与化学工业 不莱梅—欧登堡 位于德国西北部,跨不莱梅和下萨克森 2州 11600 不莱梅、欧登堡等 港口业 汉诺威—布伦瑞 克—哥廷根 位于德国北部,下萨克森州 18600 汉诺威、布伦瑞克、哥廷根 等 科学和研发 纽伦堡 位于德国东南部,巴伐利亚州 19045 纽伦堡、埃尔兰根和福斯等 电子和机械工业 资料来源:唐燕. 德国大都市区结构的特征与发展趋势[J]. 城市问题. 2009(2): 88-94. 此外,大都市集聚区之间由交通廊道(traffic corridors)强有力的连接起来。这些 交通廊道覆盖了很大的区域,往往是穿越国境通往欧洲其他国家[2]。德国的交通廊道聚集 了国内绝大部分的交通量,且所经之处城镇密集,城市化水平高,经济发展活力强。这种 高度的交通可达性和连通性使国家内部高效率的劳动分工成为可能。可达性替代空间临近 在现实中已存在,如专业化功能(法律咨询、金融服务、工程服务和研究等)可在至多一 天的通行圈内完成[7]。交通廊道就像人体中的血管一样将各具功能的都市集聚区连接为有 机的整体,并和它们一起成为德国经济、社会发展的核心地带。 2.2 各都市集聚区内部单中心与多中心结构并存 德国的都市集聚区是众多城市及其影响区所组成的复杂系统,城市和农村地区在经 济、社会和文化方面发生着极强的相互作用。由于历史、环境等因素的影响,在德国的 11 个都市集聚区中,并存着单中心和多中心两种结构形态。 图 2 德国的 11 个大都市聚集区规模分布 资料来源:根据 BBR (2005) Raumordnungsbericht 2005. Berichte Bd. 21, Bonn, Seite 185.绘制 2.2.1 单中心都市聚集区结构 单中心都市集聚区(Monocentric agglomeration areas)被理解为在一个城市区域 内,物资供给、基础设施和经济活动高度集中在一个具有统治地位的高等级中心(higher- order center)。周围地区人口稀少,缺少大的城市,居民到服务设施和工作地点的距离 1 期 德国城镇空间结构特征及对我国的启示 26 一般较长。与此同时,单中心都市集聚区的中心城市都有很高的土地利用强度,以前的居 住用地逐步被商业和办公用地所取代。柏林、汉堡和慕尼黑都是典型的单中心区域。 柏林——勃兰登堡大都市区位于德国东北部,面积三万余平方公里,由柏林和勃兰登 堡两个独立的联邦州组成。柏林是统一后德国的首都,包含 23 个地区(district)和自治 市(borough);勃兰登堡州按宪法划分为 14 个区(district)、4 个自治城市 (autonomous city)、153 个自治市(borough)以及 16 个自治镇(town)和 5 个规划区 (regional planning community),围绕柏林柏林形成“馅饼”结构[8]。柏林在 1815 年 以前,一直作为普鲁士的政治和管理中心存在,发展较为缓慢。随着德国尤其是普鲁士工 业化的开展,柏林的地位不断加强,1870 年统一的德意志帝国形成后,柏林迅速成为整个 德国的社会、工业、文化、政治和经济中心,人口也在不到一百年的时间里超过了百万。 该都市区其他的重要城市如波茨坦、勃兰登堡、奥德河畔法兰克福等,是作为普鲁士王室 夏季行宫或是商贸中心发展起来,其后一直承担着为柏林提供食品和原材料、污水处理、 休闲娱乐场所、物资生产等功能,经济发展和城镇规模远远落后于柏林[9]。因而从 19 世纪 中叶开始,整个区域就形成了以柏林为中心的单中心城镇体系结构,而二战后东柏林的极 化发展更是强化了这一特征。近来,为了减轻城市极化所带来的负面影响,柏林就在 其中心区外部新建低密度区域,以保护近百年的古老城市基础设施,分散过度集中的人 口,促进柏林以外勃兰登堡地区的发展[10]。 2.2.2 多中心都市聚集区结构 多中心都市集聚区(Polycentric agglomeration areas)则包含了几个大城市,这些 城市经济实力相当,基础设施的在其间的分布较为均衡。同时,多中心区域的高级别城市 有较小的服务半径,因此也更易到达。然而和单中心区域相比,其往往被交通线分割,留 给人们的开敞空间较少。在德国,典型的多中心都市集聚区有莱茵—鲁尔,莱茵—美茵和 莱茵—莱卡。 以鲁尔区,尤其是其中的埃姆舍地区为核心的莱茵—鲁尔大都市区具有典型的多中心 结构。整个鲁尔区以传统重工业为支柱,并涵盖了与煤矿、钢铁有关的所有纵向和横向产 业的生产和服务,曾占到德国工业总产值的 40%。这种持续了一百多年的工业发展,深刻 的塑造了当地的物质景观。最初,煤矿和工厂在那些被认为经济效益高的地方开办起来, 居住区和小城镇围绕着这些工业中心迅速发展。随着这个产业帝国的不断壮大,形成了越 来越多的工业中心,同时几乎所有城镇和空地都被用来进行工业生产,城市建成区的范围 不断扩大。渐渐地,这种发展模式使鲁尔河与埃姆舍河地区间形成众多的规模较小的地方 中心,并由稠密的公路和铁路系统连接。随着产业功能和地方政府的不断发展变革,如今 整个鲁尔地区形成了一种多中心的都市聚集区结构,其中一些大城市如埃森、杜伊斯堡、 波鸿、多特蒙德、盖尔森基兴、奥博豪森等,城市实力相当,产业联系紧密,并被众多独 立城镇所环绕[11]。 2.3 各州内各级市镇的设置符合中心地系统 通过对德国南部城镇的调查,克里斯塔勒于 1933 年发表了《德国南部的中心地》一 书,系统的阐明了中心地的数量、规模和分布模式,建立起了中心地理论;1940 年德国经 济学家廖什在《区位经济学》一书中也提出了类似的模型。中心地理论上世纪 50 年代起流 行于英语国家,之后传播到其它国家,成为一些国家城镇体系规划的指导性理论[12]。 27 张欣炜,宁越敏 8 卷 中心地体系可以说是整个德国城市系统的基石,它们通过聚集基础设施和提供生产设 备从而支撑了德国分散型集聚的城镇空间发展模式。其中高级别(higher-order)和中级 别(middle-order)的中心为人口和经济提供工作、物资、公共和个人服务以及基础设 施,从而塑造了城市系统的基本空间结构。 在城市地区,高级别的中心提供满足中长期需求的物资和服务,而中级别的中心则是 提供中短期的需求。在德国,高等级中心通常是人口多于 10 万的中心城市和大的经济、就 业中心,他们在整个国家占据重要位置。全德共有 154 个高等级中心,其在全国的有序分 布使得每个市民都能在 60 分钟之内乘车到达距离自己最近的高等级中心。而中等级中心的 人口都在 2 万-10 万,全国共有超过 1000 个此类城市[2]。在农村地区,高等级和中等级中 心的功能可以被一些地方中心和低级别中心所补充,它们同样可以为相关地区居民提供基 本的物资和服务。即使全德各个级别、类型的中心并不能达到同样的服务标准,但中心地 系统为人烟稀少的农村地区提供了最基本的公共服务,从而减少了人口的流失,降低了大 城市的人口压力。 图 3德国的中心地系统 资料来源:Federal Office for Building and Regional,Spatial Development and Spatial Planning in Germany[C].Bonn,2001:13 3 德国城镇空间发展模式的意义 3.1 “分散”促进了区域的均衡发展,稀释了经济风险 德国的 11 个都市集聚区较为均衡的覆盖了整个国土范围,使得全国各个区域都能集中 一定数量的人口和工作岗位,获得较好的物资储备和基础设施,从而带动了区域的经济发 展。两德统一后,东西部的社会、经济差距十分明显,为了全国的平衡发展,政府将大量 的资金用于东部地区,而柏林—勃兰登堡与哈利—莱比锡—萨克森两大都市集聚区的建设 规划,就为整个东部地区的发展奠定了基础。与此同时,城市职能和产业在各都市集聚区 1 期 德国城镇空间结构特征及对我国的启示 28 之间的分工,使得这 11 个都市聚集区形成了一个功能各异,相互补充的有机整体,避免了 经济功能在单一城市集聚所造成的经济风险。 3.2 “集聚”提高了资源的利用效率,增强了区域的竞争力 人口和企业在地理上的适度集中可以降低成本,促进劳动力组织的专业化,激发创新 并加快新成果的传播,产生集聚经济效益。同时其对于集约利用土地,提高资源的利用效 率也有很大帮助。德国的人口和产业在全国范围相对分散,而其在都市聚集区的集聚,充 分的整合了地方的资源和技术优势,提升了对资金的吸引力增强了产业的竞争力,极大地 带动了区域经济的发展。可以各都市集聚区已成为所在地区经济社会进步的“发动机”, 德国参与区域竞争提升国际影响力的空间载体。 3.3 对预防“大城市病”有重要作用 “城市病”从源头上讲是由于人口和生产力在某一城市过度集中所带来的集聚不经 济,主要包括住房问题、交通问题和环境问题,其在大城市,尤其是纽约、伦敦、巴黎、 孟买、东京等巨型都市表现的尤为明显。一方面,德国“分散型集聚”的城镇发展模式, 在保证区域集聚效益的前提下,合理的疏散了人口,大中小城市发展均衡,城镇规模结构 合理,德国并没有哪个城市过度的集中人口和经济功能,例如德国最大的城市柏林,其人 口约只有巴黎的二分之一,伦敦的三分之一,纽约的五分之一,从而在根源上减少了城市 病的发生;另一方面,德国城乡基本服务均等化的理念和中心地系统的保证,使得农村居 民拥有基本的物资和基础服务设施,因而并没有像一些发展中国家一样,因为大量涌入中 心城市,从而减轻了德国城市的住房、资源与环境压力。此外,由于人口主要分布在都市 集聚区和交通廊道周围,还节省出大量的开敞空间。 4 对我国城市区域发展的有益启示 4.1 加强区域发展的法律基础 如前文所述,德国分散型集聚的城镇空间发展战略、区域均衡发展的总原则以及各类 区域规划都有相应的法律、决议作为基础。目前我国出台了一系列的区域发展规划,涉及 城镇结构和土地利用等多个方面。但这些战略规划很多都存在“内容重复、时段交叉和实 施不力”等弊端[13],甚至对同一概念有不同的解释,这就会导致各个区域规划盲目而混乱, 不能形成合力。我国虽有《城乡规划法》和《土地法》来指导城乡建设,但还远远不能满 足更大尺度的区域规划的需要。现今中国急需制定全国性区域规划法规来对区域发展的目 标、原则、方法进行规定,从而协调各区域间的矛盾,统筹安排各区域经济、社会活动, 实现国家整体利益最大化。 4.2 缩小地区之间、城乡之间发展差距,努力实现公民基本生活服务均等化 由于自然、历史等多方面原因,中国的经济社会发展在空间上存在两个不平衡:一是 地区间发展不平衡,即东中西三大地带在经济发展水平和社会发展水平上存在着巨大的差 异,当有些东部沿海先进地区已经步入工业化的后期时,一部分西部地区的工业化进程才 刚刚开始;另外一个则是城乡发展不平衡,农村在居民收入、管理水平、基础设施和生活 保障等方面远远落后于城市地区。 地区之间、城乡之间巨大的发展差异,不仅影响社会的稳定,引起社会不同群体之间 的对抗,破坏国家的长治久安,而且这种经济社会发展的“势差”还会产生巨大的推力, 将落后地区的劳动力送入发达地区的大城市,对其资源、环境造成巨大的压力。因而在制 定城镇发展战略时,一是要将一些有利资源需要向中西部城镇尤其是特大城市适当倾斜; 29 张欣炜,宁越敏 8 卷 使其成为带动地区经济发展,吸引大量劳动力的增长极核;二是要加快农村地区的发展, 加强低级别城镇的公共服务能力,并使农村居民在基本生活保障上和城市居民享有同等待 遇,努力实现公民基本生活服务的均等化。 4.3 实施“分散型集聚”式城市群战略,预防城市病 我国以北京、上海、广州为代表的特大城市近些年出现了诸如交通拥堵、环境污染等 城市问题。对于城市病的治理有两类手段,一种是“头痛医头,脚痛医脚”,针对病症本 身进行治理;另一种则是从源头治理,即对人口、生产力进行合理的布局与规划以预防城 市病的发生[1]。前一种方法是我国城市政府较多采用的策略,例如针对交通问题往往以新 建、扩建道路为主,这样反而会增加人们使用车辆的需求,形成恶性循环。所以,要从根 本上解决问题,还要从空间层面,合理布局人口和生产力。 避免人口向特大城市过度集中,并不意味着绝对的分散,城镇或区域只有达到一定规 模才能实现集聚经济,因而坚持分散型集聚的空间发展策略显得尤为重要。在德国,实现 这种分散型集聚的空间载体是 11 个都市聚集区。都市聚集区实际上就是一种都市地区连绵 分布的现象,其和我国较普遍采用的城市群有相似的内涵。宁越敏曾界定了我国 13 个大城 市群[14],2009 年其地区生产总值占全国的比重已近 60%,而货物进出口总额占全国的比重 更高达 88.72%[15],在中国经济发展中有重要作用。这些城市群自然条件、经济基础较好, 且在全国大部分地区地区均有分布,其作为分散型集聚战略的空间载体最为合适。引导人 口和生产力向相对分布较为均匀的城市群集中,加之发展城市群内部的多中心结构,一方 面可以发挥集聚经济优势,另一方面可以避免人口向个别中心城市过度集中所带来的集聚 不经济,在源头上治理城市病。 五 结语 面对一系列国内国际出现的新问题和新形势,德国积极以包括城镇规划在内的多项空 间规划措施加以应对,形成了以分散型集聚为根本原则,以交通廊道为纽带,符合中心地 系统的城镇空间结构特征。改革开放至今,中国也面临着许多相似的问题,而大规模城镇 化所带来的城市问题显得尤为突出。近年来,党和国家把发展新型城镇化、逐步解决城市 问题作为推动社会经济发展的重要手段和任务,而城镇空间布局与发展战略将起到重要作 用。以往对城市病的治理往往是针对城市本身,经常陷入“增加供给——刺激需求——增 加供给”的恶性循环,治标不治本。而要在源头对城市病加以医治,就要从更宏观的区域 层面入手,合理布局人口和生产力。在我国人口众多但土地资源相对有限的条件下,分散 型集聚的城市群发展道路无疑就会成为预防城市病,促进经济可持续发展的有力手段。 参考文献: [1] 宁越敏.中国城市化特点、问题及治理[J]. 南京社会科学. 2012(10): 19-27. 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