贫困_不平等与民主_后共产主义福利国家的实践

·民主与民生 · 贫围、不平等与民主后共产主义福利国家的实践 米切 尔 · 赵晶晶 编译 奥兰斯汀 吴志成 校 内容提要 在艰难的转型过程中 ,有些后共产主义福利国家出现了社会政策魔乏问 ,凸显出 民主治理的 要性 。当后共产主义福利国家从过渡时期进入到一个新的时代后 ,又面临寿一系列新 的挑战 ,例如 ,老铃化社会、出生率息剧下降、特珠样体贫困和国家结构等问题 这常要通过民主治理 来加以应对 。 关扭词 后共产主义福利国家 民主 贫困 不平等 在 年这段时期内 ,虽然共产主义国家都面临相似困境 ,但它们却戏剧性地出 现了截然不同的政治和经济后果 , 后共产主义的欧洲及欧亚大陆这一地区通常被称为社会科 学研究的天然实验室。这些差异可以由几个相互关联的因素来解释 ,这种解释将那些更靠近北 部和西部的后共产主义国家与其南部和东部的邻国进行了分类 。这些因素包括经济发展水平、 民主经验、与欧盟关系的亲疏以及宗教传统 欧盟新成员国意在变得更富有 、更民主和更西方 化 。 这两种不同类型国家的社会性支出也有所不同。前苏联以及东南欧国家经历了一次社会 保障网络的不完全分化 而相对来说更加发达 、民主和西方化的中东欧国家则维持了与其它欧 盟国家相当的高水平化的社会保障程度 。由贝塔斯曼基金会发起的一项扭盖全球的对发展中 国家经济转型的调查显示 ,早先信仰共产主义的中东欧国家 ,以及智利、新加坡 、韩国、台湾 地 区 和乌拉圭在“福利政体 社会福利机制 ”这项指标中得分位居前列 ,而亚美尼亚 、哈萨克斯 坦、俄罗斯、乌克兰以及加纳、约旦、墨西哥、秘鲁和沙特阿拉伯则居于末位 。 毫无疑问 ,民主影响了上述现象的出现 。贝塔斯受基金会的报告发现 ,那些排名居前 位的具有福利国家性质的发展中国家 ,除了新加坡以外 ,同时也是运行良好的民主国家 。然 而令人惊奇的是 ,虽然独裁统治的国家在调查中的得分平均起来高于“民主赤字 ”乌克兰 和 “民主极度医乏 ,’俄罗斯 的国家 ,但却低于那些运行良好的民主国家 。那些后共产主义国家虽 然在很多方面各不相同 , 但国民可以通过一系列民主制度获得一定发言权是这些欧盟新成员 国能够拥有总体上来说较为积极的社会福利成果的关键因素。相反 ,前苏联国家由于缺乏民意 的政治表达从而忽视了对社会弱者困境的关注 。 作者简介 米切尔 人奥兰斯汀 五忆 朋加甸 ,美国约翰 桩普金斯高等国际研究院副教授 编译者 赵晶晶 ,南 开大学周恩来政府管理学院博士研究生。校译者 吴志成 ,南开大学周恩来政府管理学院教授、经济学博士、欧洲研究中心副 主任。限于篇幅 ,本文省略了注释和参考文献 ,有需要者可与译者联系。— 译者注 原文为“ 如闪脚山 , 七 二 枕幻吐‘峨叭阳加 山, ”,选自仁址田“以功 , 年第 卷 ,第 期 — 摘者注 大童的数据和对后共产主义国家社会政策制定的案例研究都证实了上述论断 琳达 库 克 的在其近期研究中对哈萨克斯坦、波兰和俄罗斯这些福利国家的政策制定过程 和结果做了详细的对比。库克的研究清楚地显示出 ,从教育、卫生到养老金等一系列广泛的社 会政策领域 ,波兰更注重国民利益 ,从而使其社会计划得到了更有效的实施。哈萨克斯坦推行 民主化程度最低的政策过程 ,而俄罗斯则处于中间水平。正如库克的论述所示 ,更为专制的政 治体系能够在无须面对大量公众抗议之下改变其福利国家的核心特质。 库克例举了叶利钦统治下的俄罗斯对小学和中学的财政改革 , 其改革破坏了学校财 政核心体系 ,削减了义务教育年限 ,继而致使数千青少年过早地进入社会 由于联邦政府承诺 的免费义务教育年限从 岁缩减至 岁 ,破坏了俄罗斯在教育领域的核心比较优势 ,使那些 中高等级学校的入学率和教育质量急速下滑。虽然继任的俄罗斯新政府采取一系列措施试图 力挽狂澜 , 然而这些损失就像是神话故事中被召来的妖魔一般无法挥之即去 , 政府已回天无 力。库克所做的类似的研究还发现国家的政体类型也会影响后共产主义国家的养老金改革进 程 ,相比之下更专制的政府对养老金支出进行了更大幅度的削减。 然而 ,在将中欧国家的良好社会现状与前苏联国家的灾难性状态进行对比时 ,应对两者的 差异秉持实事求是、而非过度夸大的态度。这种对比并不能说明这两种类型的国家究竟孰是孰 非。后共产主义欧洲国家先进的民主制度并非无懈可击 ,而那些前苏联国家也并非一无是处。 当运行良好的民主制度与福利国家的成就息息相关时 ,不平等在欧盟新成员国中迅速增加。捷 克、匈牙利、波兰和斯洛伐克都经历了一个财富与收入不均同时激增的过程 ,而这种增长有可 能会破坏其福利国家制度的长期稳定性。同时 ,前苏联国家 ,例如哈萨克斯坦、俄罗斯和乌克兰 与其他发展中国家相比— 例如印度和中国 ,两者的社会形势不相上下 ,甚至前者更好一些 虽然这些形势最差的后共产主义福利国家无法像过去一样运转 , 但他们依然提供着一定的社 会保障。社会主义传统虽然日渐消散 ,但并未完全消逝。 共产主义时代的福利国家的独特性主要体现在四个方面 , 同时也为后共产主义政府留下 了特有的传统 第一 ,共产主义福利国家建立在提供充分就业的经济体系之上 充分就业是共 产主义福利国家的核心特征 ,因为它使得大量的社会供给支出维持在较低水平。由于共产主义 国家的就业人口多于许多西方发达国家 ,其收缴的所得税基数更大 ,而所需的国家社会救助则 相对较少。共产主义国家 ,特别是其妇女的劳动参与程度甚至超过了那些实行自由市场经济、 从而凭借市场激励机制使劳动参与程度通常维持在很高水平的国家 ,如美国。 第二 ,尽管共产主义国家的福利水平和服务质量明显低于西方发达国家 ,但其达成社会目 标的社会供给以及机制类型却相对更为广泛 。共产主义福利国家不仅效仿了发达国家特有的 社会服务和社会保险体系— 全民医疗、老年与残疾人养老金 、产妇分娩津贴及家庭津贴 ,同 时也补贴基本食品、提供住房、文化和娱乐活动、疗养院以及平抑物价等 。在共产主义国家经常 可以看到大 工厂工人前往国家剧院或者音乐厅欣赏高雅文化。 第三 ,共产主义福利国家的一大特色就是国有企业在社会供给中占主导地位。由于这些企 业并非营利性实体、而是为“公民 ,褪供公共物品的机构 ,它们所发挥的社会供给作用与西方发 达国家有所不同— 提供住房 ,补贴食品、医疗 、日托、娱乐、疗养院以及其他一系列供应给企 业职工及其家庭的社会公共物品。这些福利待遇有等级差别 ,级别越高的工人和管理人员会拥 有更优质的服务和住房。但是 ,这种供给方式理盖广泛。共产主义下的企业社会供给同时也是 一种国家纵向一体化的形式。由于某种公共物品 住房和食品 的市场供应短缺 ,这些国有企业 必须加以提供 。 第四 ,共产主义国家推行福利国家机制背后有其独特意图 共产主义国家向其国民提供了 远多于其他专制国家的社会福利 ,由此证明民主制度并未垄断福利供给的市场。强调平等且推 崇工人阶级的共产主义理念 ,在国家运作中发挥着重要的作用 不仅如此 ,共产主义政体还运 用一种把社会福利分配的控制力加以系统化了的方式来惩戒反对者、奖励支持者 ,从而使福利 国家拥有一套非常协调的差别分配机制。 总之 , 共产主义福利国家为后世留下一种基于充分就业以及与国有企业相联系的福利机 制的独特结构性传统。此外 ,这些国家与那些处于相似经济发展水平的非共产主义国家相比更 富有 因此 ,那些曾经经历过共产主义的人们对于国家的社会供给作用怀有很大的期望。民意 测验充分证明了这一点 ,其结果显示 ,与那些发展中国家相比 ,后共产主义国家的公民 类似于 它们的西欧邻国 期望他们的国家在经济发展和社会公共物品的供给中发挥更大的作用。这一 特点在后共产主义国家转型期间的民主政治活动中得到显著体现 一、艰难的转型 共产主义解体不久 ,现有的后共产主义福利国家经历了三个重大转变 绝大部分价格补贴 取消、充分就业终结以及企业从国有到营利实体的转型。这些剧变的发生恰逢社会需求增长时 期 。经济改革导致的大规模经济萧条程度比那些悲观主义者预料的还要严重 。绝大多数国家的 贫困率急剧上升 ,有些国家甚至达到了人口比重的 ,同时人口的平均寿命下降— 幅度 最大的是俄罗斯 ,在 年得以恢复到 岁之前 ,其男性平均寿命从 年的 岁降 至 年的 岁。同时 ,不平等现象也急剧增加 ,将这段改革时期即 赚家 ”和“输家 ”明显 地区分开来 。即使是在那些运转良好的国家 ,例如波兰 ,其经济产量在 一 年之后才恢复至 年之前的水平 ,随后进入一个经济稳定增长时期 ,但其社会经济变革依然给波兰带来巨 大的损失。 虽然共产主义经济体制并非运转得十分良好 ,但确实维系了全体国民的基本生活水平 。随 着这种经济体制的解体 ,各国新政府在 年代中期都在试图通过一系列确立福利国家政策 的应急方式来缓解不断增长的社会危机 。不久之后 ,政策协调反应机制开始出现 。 试图尽快抑制转型期经济萧条的激进自由市场计划 , 专注于那些曾经在共产主义体制下 提供的大量的国家补贴 — 针对基本食品、生活消费品、电力以及其他公用设施 。在现有的自 由市场体制下 , 这些补贴被认为会造成对市场的破坏 , 并削弱经济快速调整和恢复增长的速 度 从技术角度来说 ,这些补贴在自由市场体制下相对更容易被终止 。例如 ,后共产主义政府 可以轻易地取消对面包店制作廉价面包的补贴 ,等等。 一些补贴 包括食品补贴 很快就被取消了 而其他一些补贴 住房、公共设施及交通 则在 相当长的时期内被暂停 。虽然西方发达国家的顾问建议这些后共产主义国家采用现金补贴穷 人的福利体系来替代补贴 ,但是这种现金补贴方式难以实现 ,而且国家资金也不充足 。这对转 型时期的贫困带来了可怕的影响。 年 , 杰出的自由经济学家奥利弗。布兰查德 田过 曾指出 ,取消补贴或许是一个错误 。突然取消补贴对物价动荡所造成的影响或许不 像对经济和就业带来的破坏力那般严重。 劳动力市场的突然创建及充分就业的难以维系是对转型国家的第二个主要冲击 劳动力 市场的自由主义化赋予了企业解雇工人的权力。首先被解雇的通常是那些年老的、生产效率最 低的工人 ,以及遭受种族歧视的少数群体 ,例如吉普赛人。因此 ,正式的劳动力都是明确签约雇 佣的 ,此外 ,也发展出一种大规模的、非正式抒 灰色 ”经济体制 同时 ,对社会福利 ,例如提前退 休的需求也增加了。面对日益减少的资源 , 有关社会政策的预算经费难以满足与日俱增的需 求。因此 ,这些国家感受到了强大紧迫的应对改革所带来的政府财政压力。 最后 ,原先的那些国有企业在转而寻求获利时开始推卸其社会责任 。这些新兴私有化机构 面对着营利的压力 , 而这意味着它们无法再继续维系那些无益于自身最低利润实现的大量过 剩的劳动力及社会资产 共产主义社会为雇员提供住房 ,而市场资本主义社会的工人则需要自 力更生。将资本投入无利可图的安居工程瞬时阻断了商业利益的获得。 以补贴、充分就业及国有企业为基础的社会供给的终结给福利政策改革带来了巨大压力 然而那些新自由主义经济学顾问— 长期以来应对那些缺乏规模化社会政策的发展中国 家— 大多忽视了失业保险之外的国家福利计划 中东欧地区新自由主义改革计划的一个核 心元素 。举例来说 ,在转型之初 ,包括世界银行在内的国际金融机构并未充分掌握有关养老金 制度的专业知识 ,因此 ,无法提供太多的政策建议。新自由主义者签订膨 华盛顿共识 ”明确论 及了贸易政策、市场自由化和私有化 ,却很少涉及本应成为后共产主义转型过程中一个重要环 节的社会领域重建的问题 。 二、社会政策魔乏 急迫严重的危机以及关注福利国家转型的重要经济政策的魔乏促使这些国家采取了大量 “紧急措施啥 应对贫困、失业和其他社会危机的急剧增长。面对共同的政策压力 ,各国采取了 多种处理。这些应对措施通常体现了每个国家中那些少数专家决策者独一无二的影响力 有时 ,这些构想不周尔尸紧急措施 ”会随即导致一些重大问题出现 波兰即是一个案例 ,为了应 对出现的高失业率 ,波兰过度扩大了提前退休的适用范围 ,随后却终止了相对于其他经济合作 与发展组织成员来说将国内生产总值更多地用于养老金支出的一贯政策 即使如此 ,通常来看紧急措施聊胜于无 。当政府无力应对出现的社会政策危机时 ,国家开 始陷入混乱。例如 ,俄罗斯和罗马尼亚未能恰当地调整养老金补贴金额来满足现实的需要 ,反 而减少了养老金支出 这项举措严重削弱了政府在民众心中的威信 ,这种政府威信在绝大多数 后共产主义国家中都处于较低水平 。这些措施无疑导致了死亡率的上升。 同时 ,新的社会环境需要全新的计划 。例如 ,需要推行失业保险来应对大规模失业引发的 恶劣问题 , 而这被那些首屈一指的新自由主义经济学家们视为国家转型过程中最具挑战性的 社会问题 他们担心会再次出现与魏玛共和国时期的相同情况 ,即大量的失业人群可能会聚集 在一起进行大规模抗议来推翻尚不稳定的新民主制政府 。 基于上述原因 ,跨国行为体 ,例如世界银行及经济合作与发展组织帮助后共产主义政府建 立跨地区的失业保险体系 ,预示着在 年代后期国家转型的第二阶段有可能出现其他跨国 家行动 年之后 ,所有的后共产主义国家都推行了某种形式的失业保险 ,但中东欧国家比 那些前苏联国家提供的失业保险金额更多。 年 ,所有的中东欧后共产主义国家提供的最 低限度保险金额占到平均工资水平的 。相比之下 ,俄罗斯只占 。 从 年代中期开始 ,社会政策改革问题一跃成为中东欧国家新自由主义者的首要政策 议题。经济改革者在完成最初的自由化、稳定性与私有化计划后 ,开始关注社会政策计划。波兰 财政部长洛兹克。巴塞罗维茨 址 八 分别于 年和 年推行了两个相关 计划 , 显示出这种转变的趋向。巴塞罗维茨的第一个计划强调了新自由主义者一贯对于稳定 性、自由化与私有化三位一体的看法 ,而他的第二个计划则着眼于教育、卫生、养老金以及公共 行政的改革 ,旨在建设一个更强大的国家和公民社会 。 社会改革的动力因 年中期出现的两种趋势而得以不断增强 紧急措施未能有效地应 对社会问题 ,以及左派政党 通常由前共产主义者组成 在竞选中承诺将施行更有力的社会保 障。由于 年代的新自由主义经济政策的一个主要目的是铲除共产主义 ,左派政党的兴起 引起中东欧国家及其西方盟友的高度关注 — 这种关注体现在世界银行对该地区社会政策计 划资助的急剧增长上。 大 的跨国家行动旨在改变前共产主义福利国家的某些政策特点 , 包括家庭以及其他汇 款政策、教育和医疗 , 但是其中最为激烈和富有争议的改革重点是养老金制度。世界银行在 年发表了一份名为“避免老年危机 ”的政策报告 ,倡导在世界范围内推进养老金制度改 革。世界银行构想了一副清晰的改革蓝图 ,并在准备此份报告的过程中培养了一个政策拥护者 核心团队 ,从而在某种程度上满足了后共产主义国家对养老金政策建议的需要 。 世界银行的报告借鉴了 年代早期用个人养老金储蓄账户取代现收现付制度的智利 养老金改革措施的许多构想 ,但是世界银行认为 ,这种改革对于众多后共产主义国家来说过于 富有革命性 作为替代 ,世界银行推荐采用部分私有化的方式来创建一种依靠于养老金保险三 护 支柱 ”的混合体系 基础国家养老金、强制性的个人缴纳系统以及多种形式的自愿或职业性 计划 。由于世界银行的改革倡议涉及这些地区 ,这种灵活的方法满足了那些中东欧及前苏联国 家的基本利益 ,因此 ,促进了像波兰和匈牙利这些国家的改革 ,进而遍及后共产主义地区。 在 一 年间 , 个后共产主义国家对其养老金制度实施了部分私有化 它们是保 加利亚、克罗地亚、爱沙尼亚、匈牙利、科索沃、拉脱维亚、立陶宛、马其顿 、波兰、罗马尼亚和俄 罗斯 。虽然这些国家并未推行一致的改革制度 ,但是养老金私有化的实例说明 , 年代后期 跨国家行为体在后共产主义国家的社会政策议程中发挥了重要的作用 。它们在其他领域同样 也发挥着形响力 ,为卫生改革、重塑失业救济体系以及其他计划设置了标准 同时 ,欧盟开始与那些中欧地区的入盟候选国进行谈判 。在谈判的进程中 ,欧盟强调这些 候选国需推行社会政策变革从而确保其与欧盟其他成员国保持一致 。欧盟尤其重视劳动标准 、 安全标准 、公共卫生以及少数民族政策 。 总之 ,跨国行为体对转型国家在 年代中期以后的社会政策发挥了重要的影响力。有 人可能会预测这些跨国家组织以及他们所倡导的改革或许会在所有国家产生相似的效果 。但 是那些拥有高度民主化制度的国家能以更为适合自身国内环境的方式推行改革 , 从而更加充 分地满足其社会需求。 三 、民主的影响 民主程度与后共产主义欧洲及欧亚大陆国家的社会支出水平呈正相关关系 见图 。民 主水平最高的国家比这一地区其他国家将国内生产总值用于社会保障的支出更多— 基本占 目四 口 目目皿日回 曰阴 到了国内生产总值的 以上 。爱沙尼亚和拉脱维亚是例外 ,这两个国家社会保障的支出与 更为富有的前苏联国家基本持平 。有趣的是 ,那些运转效率较低的民主国家与专制国家社会保 障的支出相同 ,从而印证了上文提及的贝塔斯曼基金会报告的研究发现。克罗地亚是惟一的特 例 ,可能是由于前南斯拉夫战争的影响 ,虽然社会支出较多 ,但其民主水平却较低。白俄罗斯作 为最大的未经历改革的后共产主义国家和最为富有的专制政体 , 相较于那些运转 良好的民主 图 后共产主义国家的民主水平与社会支出 克 , 地卫 晰洛文尼王 故益 白徽夕晰 啥户党肠姐 格急舍通 官尔育断今坦 图 横轴为 年自由国家的政治权利和公民自由程度的平均得分 , 纵轴为公共社会保障和医疗支出占国内生产总值的比重 。 来源 国际货币基金组织统计数据 , “公共社会保障和医疗支出占 国内生产总值的比重 ”, 酬 牛 · 国家来说 ,其 较低的 国内生产总值用于社会支出的比重较低 。 另一方面 ,如上图所示 ,民主制度并不是发挥影响的惟一因素 。历史、国际影响力以及经济 发展水平也应有所虑及 。历史传统为后共产主义国家的社会支出状况提供了一个重要的解释 途径 。它们帮助阐释了后共产主义国家福利支出的两个特点 与大多数发展中国家相比更高水 平的社会支出 ,以及中东欧国家与后共产主义地区其他国家存在明显的差异。史蒂芬 哈格德 和罗伯特 ·考夫曼 加耐 认为 ,共产主义传统促使中东欧国 家会比与其处于同一发展水平的拉美或东亚国家在社会供给方面投入得多 。后两个地区的国 家在公共福利和医疗领域的支出通常不会超过国内生产总值的 ,而中东欧国家和前苏联 国家则会占到 一 。 中东欧国家远在施行共产主义制度之前就拥有一段悠久的社会计划历史 , 可以追溯到稗 斯麦时代和奥匈帝国时期 。根据托马斯 ·因格罗特 。 所说 ,这些前共产主义传统 影响了决策者和民众对社会福利机制的看法 ,进而使政策得以顺利延续。这些传统也将中东欧 国家与前苏联国家区别开来 ,因为后者并不具有悠久的前共产主义福利国家传统 。 国际影响力同样也影响了社会支出水平 , 并且能够用来解释欧盟新成员国与那些南部及 东部的后共产主义国家之间的差别 。欧盟针对那些意欲入盟的国家了一系列的前提条件。 继 年及 年分别有新的成员国入盟之后 ,中东欧国家成员已经达到 个 。虽然社会 保障问题基本是由成员国自己处理 , 但是欧盟确实对其准新成员国家的国内社会政策制定施 加了影响。欧盟官员表示了对来自中东欧国家“社会倾销 ,可 能性的关注 ,他们担心中东欧国家 低水平的社会支出会迫使民众大规模向西欧移民 ,抑或导致社会及医疗问题 。因此 ,欧盟鼓励 准入盟国家维系一种‘欧洲 ”水平的社会保障 ,但同时也强调这种水平应是可承受且持续性的。 这就至少从某种程度上解释了为何一些中东欧国家福利支出水平相对较高。 一些观察家指出 ,相较于欧盟来说 ,世界银行对中东欧国家的社会政策发挥着更大的影响 力。世界银行无疑是中东欧和前苏联国家转型期间社会政策举措的最大及最有力的资助者。但 是 ,它也与包括欧盟在内的其他跨国行为体协调行动 。因此 ,它向这些国家提供的建议并非千 篇一律 ,而是根据各个国家的自身条件而有所针对 ,包括这些国家加入欧盟的可能性。 世界银行与欧盟委员会协商其有关养老金改革的建议 , 即使其所持意见是反对欧盟准则 的— 例如 ,关于养老金的私有化。欧盟有权对这些改革意见表示反对 ,但无权拒绝实施。同 时 ,世界银行要求后共产主义国家保持较低的社会支出水平 ,但这同时也减轻了世界银行自身 对欧盟新成员国的压力。国际影响力有伴随民主制度压力出现的趋势。例如 ,欧盟强调欧洲标 准的社会政策和民主治理的严格先决条件。这些因素也包括这些后共产主义地区的富裕程度 及自然状况 。 政治经济体制也影响着社会支出与民主的水平。例如 ,石油储量丰富的国家 ,其民主程度 比通过其财富所预估的水平要低 ,同时它们社会保障的开支也较少。俄罗斯作为一个主要的石 油输出国 ,是最富有的前共产主义福利国家之一。国家财力也是一个重要的因素。相对较富有 的中东欧国家就比那些较为贫穷的前苏联以及南欧国家在社会保障领域的支出要大。 四 、民主治理的重要性 尽管历史传统、国际因素以及政治经济体制确实有一定的影响力 ,强势型民主政治制度也 无疑使中东欧国家的社会支出维持在相对更高的水平。东南欧国家也是如此 ,其社会支出在伴 随工会和左翼政党实力增强的民主化进程中急剧增加。相反 ,中东欧国家的民主化并未增进工 会和社会主义政党的权力 。但是由于公众的期望 , 所有政党领袖 — 右具、左翼和平民主义 者— 都面对着社会支出无法削减的压力。即使是那些自身较富有的公民都赞成维持他们会 从中受惠的计划的福利支出 ,例如充裕的养老保险金。此外 ,民众曾经有效地抵制福利国家削 减的那些社会支出 ,使得业已存在的计划和支出水平得以继续维系。这一点使得民主对社会支 出的影响力更为显而易见。 此外 ,民主政体在制定社会政策的过程中需要与更多社会经济团体进行协商 ,这也导致支 出的增加。在对养老金改革领域的决策进程进行的分析中 ,我发现民主程度更高的国家比那些 专制政体在改革进程中吸纳更多的拥有否决权和动议权的行为体。琳达 。库克针对波兰 、俄 罗斯和哈萨克斯坦所做的研究证明了这些发现 , 其研究显示民主化程度较低的国家的利益集 团更易被排斥在决策者之外 这类情形通常发生在内阁会议中。在民主国家 ,那些政府部长们 能更有力地表达各自所在部门的利益。而在民主程度低的国家 ,内阁会议则相对较少能容许内 部分歧的存在 ,因此 ,在改革进程中可能不会听到多种不同主张的声音 。 虽然民主治理是将社会支出相对较高且更为有效的中东欧福利国家与许多前苏联及南欧 国家业已崩演的保障网络系统区分开来的主要因素之一 , 但这些国家之间还存在更多的细微 差别 不平等现象在这些地区的每个国家都急剧增加 ,而同时许多前苏联国家实际上拥有运作 良好的保障网络系统 共产主义抑制了不平等并且增进了工人的利益 ,所以不平等现象在 年后急剧增加不 足为奇。虽然证实后共产主义国家收入不均的数据较少 ,但在中东欧国家转型期的前 年这 段时间里 ,不平等的程度已经达到西欧国家的水平 ,而俄罗斯则接近美国。中东欧国家和俄罗 斯均未达到非洲或除了某些中亚共和国以外的亚洲的不平等程度。然而 ,收入不均状况是否还 会持续增长尚不得而知。不断拉大的悬殊会影响福利国家就支出达成社会共识 ,其中富人会选 择里身事外 ,而穷人则无力强化其政治支持力量。 尽管某些后共产主义国家的社会支出水平较低 ,但总体上来说 ,这些福利国家的社会支出 依然比大多数拉美和亚洲发展中国家的水平高且具有更深远的意义。当像格鲁吉亚和哈萨克 斯坦这样的一些国家大幅度削减开支时 , 大多数前苏联国家维系着庞大的公共医疗和养老金 体系 ,并且还向国民提供其他现金救助。例如 ,养老金是贫困家庭的重要收入来源 ,许多前苏联 国家随着经济重新增长加大了养老金的支出。乌克兰尤其如此 ,总理尤利娅 季莫申科突然增 加了社会支出 虽然不如苏联时期那般富有和完善 ,也不如那些发达的西欧福利国家那般规模 庞大 ,但即使是最贫穷的后共产主义国家也都维系着一定的社会保障网络体系。 五、未来的挑战 当后共产主义福利国家从过渡时期进入了一个新的时代后 ,一系列的挑战也随之出现。对 于欧盟新成员国来说 , 第一个挑战将是在顺应西方国家福利水平与维护自身劳动力成本优势 之间寻求一种平衡 ,这种劳动力成本优势目前正吸引着外国的直接投资。维持欧盟标准将需要 耗费更多支出。同样 ,当中东欧经济开始显著增长的同时 ,这些国家将很难抵御来自增加社会 保障开支的民主政治压力。因此 ,这些中东欧国家很可能像他们的邻国一样逐渐融入西方 第二个挑战将是福利国家应对老龄化社会和出生率急剧下降的问题。其中一些中东欧国 家出生率接近世界最低水平 ,进而导致社会快速老龄化 ,并给养老金体系和政府预算带来严重 的财政压力。尽管出生率在几十年来一直下降 ,但国家转型却还在加快这种下降的速度 今天 , 在多数后共产主义国家 ,出生率低于更替水平一 些前共产主义国家设立福利国家激励机制借 以鼓励妇女多生孩子 ,包括俄罗斯总统弗拉基米尔。普京发起的多子现金补贴奖励 。仅仅推行 这种措施本身是否能够起到作用还有待观察 , 但将现金奖励与为职业母亲提供更加完善的儿 童保育服务以及经济增长相结合 ,有可能激励国民在未来多生育子女。 对后共产主义世界来说 ,第三个挑战依然是某些种族群体的贫困问题。平均受教育水平很 低且受到普退歧视的吉普赛人 ,其贫困程度仍远甚于本国大多数人口。吉普赛人比那些多数种 族贫穷 一 倍 。即使他们选择移民 ,也将面临意大利和其他西欧国家的歧视。 并没有一种简单的方法能解决吉普赛人的贫困和融合问题 ,但共同的努力可以改变现状。 在扩大的进程中 ,欧盟曾经试图在后共产主义国家推行更高的少数民族权利标准 ,并联合世界 银行和索罗斯基金会以鼓励旨在对抗吉普赛人贫困现状的国家发展战略。然而吉普赛人贫困 的政治现实 ,使政治家们很难主动采取行动去促进吉普赛人的融合 平民党政治家经常就针对 吉普赛人和其他少数民族的仇视和怀疑行为发动竞选攻势 , 自由党政治家有时则不愿直接攻 击右典的这种相同政见。然而 ,吉普赛人贫困问题的社会重要性却在不断增长。自从多数民族 出生率急剧下降以来 ,一些中东欧国家大约 的入校学生是吉普赛人 因此 ,后共产主义福 利国家如何应对吉普赛人遭受社会排斥是个关键的问题 。 第四个挑战是后共产主义福利国家的结构问题 考虑到他们经历转型的复杂轨迹 ,即把削 减预算和紧急事件处理作为最突出的共产主义传统 , 后共产主义福利国家所体现的是多种途 径的融和。当大多数欧洲福利国家成为考斯塔 ·艾斯平一安德森 所定 义的三类资本主义体制 自由主义、保守主义和社会民主主义 福利国家之一时 ,后共产主义国 家却并未如此。他们强调保守的傅斯麦式传统 ,这意味着强烈依赖于社会保险和维持现状的补 贴— 换句话说 ,境况较好的国家拥有更强大的保障网络— 同时强调维系传统的家庭结构。 此外 ,后共产主义国家从国际组织那里获得了对自由主义模式加以支持的巨大灵感 ,这种灵感 认为 ,福利国家不应有悖于带薪雇佣的激励机制。依照这种模式 ,福利国家计划应力求为社会 最贫困的国民提供一个保障网络而非为中产阶级提供依靠 。后共产主义福利国家还显示出与 南欧福利国家的共性 ,民主化伴随着福利国家制度的快速发展。 后共产主义福利国家面对的第五个挑战就是加以借鉴的保守传统是最为低效的协调欧洲 福利国家各自责任的方法。虽然保守的福利国家经历着缓慢的经济增长而使其国民更加依赖 于国家 ,然而自由主义福利国家 ,例如英国和爱尔兰 ,由于较低的劳动成本和更灵活的劳动力 市场近年来得以繁荣发展。有趣的是 ,斯堪的纳维亚半岛的社会民主福利国家显示出极大的弹 性 。在 年代的危机之后 ,斯堪的纳维亚方式开始奏效 ,它提供了广泛的社会服务并带来更 多的工作机会 ,特别是为妇女们设立了一些制度以确保有孩子的妇女也能继续工作。这些国家 的社会支出较多 ,但同时就业形势良好。然而 ,像法国和德国这样保守的福利国家 ,还在为高失 业率和经济核心部门的高度保障工作而抗争 这使得移民融合与福利问题恶化 , 年 ,法国 发生的骚乱事件充分地体现了这一点。 尽管欧洲公认保守的福利模式是最低效的欧洲模式 , 但中东欧的后共产主义国家仍然加 以秉持 。奇怪的是 ,理论上最有效且也可能是最适合前共产主义国家的社会民主模式在中东欧 却无人问津 。相反 ,中东欧国家主要从他们保守的过去和华盛顿共识所倡议的自由主义政策中 汲取教训。当这些问题变得日益突出的时候 ,尤其是在一个老龄化的背景下 ,后共产主义福利 国家或许应该重新评估他们的选择 。 当后共产主义国家度过转型期后 , 他们将不断地重新评估其福利政策 , 不仅针对支出水 平 ,还要探讨如何支配这些支出以期用最好的方式应对出现的社会问题 。当各种因素如各国历 史、国际组织的影响力、政治经济体制、出生率和种族分裂等将部分决定着最适合个体情况的 福利国家结构类型时 , 各国的民主政治水平也同样会对后共产主义世界中的福利国家产生重 要影响。尽管独裁的国家相比许多发展中国家维持着较高水平的社会保障 ,但是它们会继续从 总体上减少开支 。此外 ,有着高效民主治理能力的国家将以那些符合广泛公共需求和利益的方 式来实施它们的社会保障计划 。 责任编样 部继红