构建我国城市轨道交通安全认证体系的途径

~ 1 ~ 构建我国城市轨道交通安全认证体系的途径 杜心言 1 李枫 2 罗曦 3 《中国城市轨道交通》2013年 12月 总第 2期 提要：建立安全认证体系，对于提高交通装备的安全可靠性，确保城市轨道交 通系统的安全性和保证系统实现预定的服务水平，具有重要意义和作用。同时， 这也是城市轨道交通关键核心装备完全国产化，实现自主知识产权的必由之路。 本文借鉴国际城市轨道交通安全认证的经验，在分析了我国城市轨道交通装备 安全认证现状的基础上，提出了我国城市轨道交通装备和系统建立安全认证体 系的关键环节和解决途径，以期促进我国城市轨道交通安全保障体系的完善和 装备国产化的健康发展。 1．引言 作为大容量、高密度乘客运输系统，城市轨道交通系统技术装备的 可靠性和系统的安全性，与乘客和工作人员的生命安全密切相关，对系 统可靠性与安全性的要求，远高于城市其它公共交通方式。另一方面， 城市轨道交通系统又是由结构非常复杂的多种专业设备（设施）和计算 机软件组成的复杂巨系统，其可靠性和安全性保障是一项复杂的系统工 程。同时，城市轨道交通线路大部分处在地下或高架上，运行空间狭窄， 机电设备密集，一旦发生事故，救援疏散十分困难。因此，建立和完善 城市轨道交通安全保障体系，是目前我国城市轨道交通行业面临的极其 紧迫的艰巨任务。 根据国际经验，为了建立完善的城市轨道交通安全保障体系，需要 构建一整套科学有效的城市轨道交通安全认证体系，对其关键设备和系 Un Re gis te re d ~ 2 ~ 统开展科学合理的安全认证，这是目前国际上普遍公认的城市轨道交通 装备提高质量和安全可靠性的重要手段，也是我国城市轨道交通装备国 产化的必由之路，对于我国城市轨道交通装备国产化实现完全自主知识 产权具有重要意义。本文主要对建立我国城市轨道交通安全认证体系的 相关问题进行探讨，以期促进我国城市轨道交通装备国产化的健康发展。 2．相关概念与国际经验 2.1 认证认可基本概念 根据 ISO/IEC 指南 2的定义，认证是指由第三方组织出具书面保证， 表明产品、过程或服务满足特定要求的程序；依据《中华人民共和国认 证认可条例》，认证是指由认证机构证明其产品、服务或管理体系符合相 关技术法规、或相关技术法规的强制性要求、或的合格评定活动[1] [2]。 因此，认证是一种合格评定活动，涉及多方组织或个人，包括产品 或服务的供方（第一方）、产品或服务的需方（第二方）、开展认证评定 活动的认证机构（第三方）以及制定相关法律、法规的政府机构等。认 证的对象包括产品、服务、过程或管理体系等。认证的依据包括相关技 术法规、相关技术法规的强制性要求、标准等。认证的目的是出具书面 保证，表明认证对象满足特定要求，为相关各方提供“信用”信息。 综观认证发展的历史，它是随着工业化生产的发展，自上个世纪下 半叶开始，在工业化国家率先开展起来的一种由不受产销双方经济利益 所支配的第三方，用公正、科学的方法对市场上流通的商品进行、 监督以正确指导公众购买，保证公众基本利益的活动[3]。 我国城市轨道交通目前，认证认可已经广泛存在于商品和服务的形 成与生产、流通、管理等各个环节，渗透到商品经济、社会生活、国家 安全等各个方面。 Un Re gis te re d ~ 3 ~ 认证主要分为： 管理体系认证：是指以各种管理体系标准为依据开展的体系认证活 动。主要包括：ISO9001 质量管理体系认证、ISO14001 环境管理体系认 证、GB/T28001 职业健康体系认证，以 HACCP 为核心的食品安 全管理体系认证标准“ISO22000《食品安全管理体系要求》”正在制定中。 产品认证：按认证的性质分，可以分为强制性产品认证和自愿性产 品认证。产品认证按认证的目的分，还可分为安全认证、品质认证、EMC 认证、节能认证、节水认证等。 服务认证：服务认证不同于服务业的体系认证，服务是一种无形的 特殊产品，服务认证是认证机构按照一定程序规则证明服务符合相关的 服务质量标准要求的合格评定活动。我国已经开展了服务认证或类似的 服务认证，但是尚未普遍实施。国家认监委正在与有关部门合作，准备 逐步推动服务认证工作的开展。 认可指的是由认可机构对认证机构、检查机构、实验室以及从事评 审、审核等认证活动人员的能力和执业资格予以承认的合格评定活动。 认证工作经历一个多世纪发展之后，逐步从民间自发走向政府利用认证 制度来规范认证市场，一些国家的政府为规范本国认证机构和从业人员 的行为，决定设立国家认可机构，通过国家认可机构对认证机构的能力 和行为等进行监督管理，由此形成了本国的认可制度。而随着国家认证 认可工作的国际化，国际上也建立起了相应的国际组织和国际互认制度[3]。 2.2 城市轨道交通安全认证与安全认证体系 根据前述概念，所谓城市轨道交通安全认证，则是指由认证机构证 明“供方”产品、服务、过程或管理体系符合城市轨道交通相关技术法 规、或标准的安全性要求的合格评定活动。这里，依据“供方”的不同， 包括两种不同的安全认证活动。 Un Re gis te re d ~ 4 ~ 一是城市轨道交通专业系统设备“供货商”的“产品、管理体系” 的安全认证；二是城市轨道交通“运营商”的“服务和管理体系”的安 全认证。 城市轨道交通安全认证工作，涉及行业内外众多单位和机构，并涉 及多种不同专业的安全性要求，需要形成一个完整科学合理的安全认证 体系才能有效地、规范地开展各种安全认证活动。根据现代管理科学和 系统科学的基本原理，城市轨道交通安全认证体系，主要包括以下关键 要素： 1）组织结构要素。包括第三方安全认证机构、政府对安全认证的监 管机构等。 2）法律、法规和标准、规范要素。包括规定安全技术性要求的法律、 法规和标准、规范，以及对认证活动本身进行规范的法律、法规和管理 标准和控制规范。 3）人力资源要素。主要是不同专业的安全认证、咨询、检测、检验 等技术人员和管理人员。 2.3 相关国际经验 通过对国外城市轨道交通安全认证评估体系的分析研究[3]，可以看出， 要建立一套完整的城市轨道交通安全认证评估体系，必须做到以下几点： 1）需制定完善的法律法规和相应的标准，设立统一的安全监管组织 机构，形成严格的安全监管制度； 2) 要制定符合本国实际条件的安全认证框架及相应的管理流程，并 形成一批真正独立的第三方认证评估机构及合格的评估审核员； 3) 必须规定所有城市轨道交通系统的建设单位或运营单位（建设单 位以及运营机构）均需要建立安全保障管理体系，明确安全管理目标， Un Re gis te re d ~ 5 ~ 并开展安全保障工作。 4）在系统投入运营之前，其安全管理体系必须通过城市轨道交通安 全管理机构的审批，获得城市轨道交通安全管理机构颁发的安全证书， 并得到市场监管部门颁发运营开通的认可通知书后，才能投入运营，在 运营期内，安全证书每年必须进行维护。 建立完整的安全认证体系的主要工作，主要包括： 1）确定认证体制框架； 2）制定认证和审核标准； 3）组建认证监督和管理机构； 4）发布认证工作条例； 5）开展认证审核工作； 6）颁发认证认可证书； 7）执行监督和核查工作； 8）对审核员的培训和监督管理； 9）确定认证范围。包括产品质量认证、体系认证、服务资质认证、 人员资格认证等。 3．我国城市轨道交通安全认证的现状分析 随着经济全球化的深入发展，认证认可作为规范经济、促进发展的 重要手段，越来越受到各国重视。我国自 2003 年 11 月 1 日《中华人民 共和国认证认可条例》正式实施以来，认证认可工作取得了长足进展。 该条例的出台促进了我国产品、服务质量和管理水平的提高，加快了相 关政府职能的转变，充分表明了我国履行加入 WTO的承诺。目前，已在 多个行业和领域，建立了认证认可制度。铁路行业有关装备产品的认证 准入制度，已于 2012 年 7月 1日开始实施。但在城市轨道交通领域，目 前无论是理论研究还是应用实践层面尚处于起步阶段，安全认证均尚未 Un Re gis te re d ~ 6 ~ 形成完整的体系[4]。一些城市意识到关键设备需要进行安全认证，但出现 了由谁来认证、谁有资格进行认证、依据什么标准进行认证等一系列问 题。 首先，国内城市轨道交通领域的安全认证制度和相关的法规、标准 体系目前还未完全建立起来，还没有一个统一协调各部门的权威机构来 管理城市轨道交通安全认证工作，因而未能对城市轨道交通设计、建设 和运营的各环节实施有效的安全监管。 其次，安全认证机构的发展还属于起步阶段，还没有形成一批具备 丰富经验和合格安全评估能力的独立第三方评估机构。国内的一些认证 咨询机构，还不能独立地承担城市轨道交通关键设备的安全认证工作。 另外，我国城市轨道交通市场准入制度尚未建立，车辆和机电设备 采购基本采用甲方采购、甲方验收的方式。 由于缺乏安全认证，影响了业主对国产城市轨道交通产品的信任， 关键的系统和设备还需要从国外采购，不利于提升国内产品在国内乃至 国际上的信誉度。一些业主认为国外产品可靠、技术先进，只是由供应 商委托国外认定机构认定，没有再经国内有关机构进行合格认定。由于 没有专门针对城市轨道交通产品的认可条例遵守，对国内城市轨道交通 装备的生产厂商研发的，具有自主知识产权的车辆与机电设备产品，无 法得到相应的认证机构认可，业主单位不愿冒安全和质量风险来采购和 使用。同时，由于缺乏国家层面的安全认证标准，生产厂商也无法对自 身的产品开展认证所需的检验检测工作。 为了使具有我国自主知识产权的车辆和机电设备产品及其服务顺利 进入国际国内城市轨道市场，并充分利用 WTO框架下的技术贸易壁垒协 议（TBT）和相关国际惯例，保护自己的合法权益，我国必须建立一套完 善的城市轨道交通市场准入制度。 Un Re gis te re d ~ 7 ~ 值得庆幸的是，目前我国城市轨道交通建设主管部门与国内城市轨 道交通相关安全关键系统的生产厂商，已着手研究相关的安全标准，并 在城市轨道交通建设、产品研发中，尝试聘请国外的安全认证机构，参 照国外标准开展安全认证工作，这是我国建立完善的城市轨道交通安全 认证体系的现实基础。 4．构建城市轨道交通安全认证体系的几个关键问题 4.1 加强认证制度设计的理论基础研究 构建我国城市轨道交通安全认证体系，首先应对城市轨道交通安全 认证制度设计的理论基础进行分析，揭示安全认证制度运行机理，从理 论上指导具体的实践活动。 主要内容包括： 1）信息经济学的信息不对称和博弈论在城市轨道交通安全认证制度 设计中的应用研究。显然，城市轨道交通设备供应商和建设运营方，服 务提供方与乘客之间的安全信息不对称，不利于城市轨道交通设备的安 全性和可靠性的保障，不利于确保城市轨道交通运营服务的安全性。设 计的安全认证制度应能依据上述理论说明认证具有解决城市轨道交通设 备供应商和建设运营方，服务提供方与乘客之间的安全信息不对称影响 的基本功能。 2）公共物品理论和公共行为理论在城市轨道交通安全认证制度设计 中的应用研究。一方面，城市轨道交通的公共基础设施性质使得其安全 信息具有公共物品属性；另一方面，安全信息的公开、透明，直接影响 相关方的公共行为方式，具有正的外部性。由于认证是揭示私有信息的 有效手段，所以城市轨道交通安全认证是实现城市轨道交通安全信息公 开、透明的必然要求。因此，安全认证应成为政府机构和社会公共组织 Un Re gis te re d ~ 8 ~ 有效开展城市轨道交通安全监管的着力点，主要是奠定政府有效开展安 全监管的信息基础 3）信用经济学在城市轨道交通安全认证制度设计中的应用研究。应 用信用理论分析城市轨道交通安全认证的制度基础，说明认证是建立信 用和传递信用的过程，对认证机构和认证产品的信用管理是政府监管的 重要部分，需建立相应的失信惩罚机制，包括市场约束、政府监管与法 律惩治等。 4.2 关于认证管理机构 在城市轨道交通安全认证体系中，认证管理机构是非常重要的环节。 遵照我国已颁布的认证认可法规的要求，认证管理机构应是独立的非营 利性和公益性的机构。设立认证机构，应当经国务院认证认可监督管理 部门批准，并依法取得法人资格后，方可从事批准范围内的认证活动。 在这方面，英国 CASS 认证框架为我们建立符合中国国情的安全认证 体制提供了一个可借鉴的模式： 国家应设立一个统一的城市轨道交通安全认证监督机构，所有开展 城市轨道交通安全认证的机构，都要向该机构申请授权。系统制造商再 向由该机构承认授权的相关认证机构申请评估事宜。该机构在整个认证 体系中处于规则制定和工作监督的地位，负责制定监督考评管理规则， 对机构和评估员的资格督查，并监督评估过程。该机构是一个独立的机 构，需要保证其公正性和权威性。 在我国现有的认证监管体系中，认证管理机构主要由政府监管、认 可监督、行业自律几个层面构成。其中，中国国家认证认可监督管理委 员会（CNACA）是政府监管机构，中国合格评定国家认可委员会（CNAS） 是唯一的国家认可机构，中国认证认可协会（CCAA）是非营利性的行业 组织。 Un Re gis te re d ~ 9 ~ 对于城市轨道交通的安全认证监管，建议由一级行业协会负责实施， 并与现有政府监管体系相互协调。 行业协会应设立城市轨道交通安全专家委员会，可根据分阶段、分 产品的模式，下设城市轨道交通全生命周期各阶段与城市轨道交通各子 系统产品专业组，专家委员会相对独立，职责系统、明确，使风险分析 评估更具有专业性、权威性和针对性。 专家的人选，一方面可在管理机构内部选拨，另一方面可积极利用 政府部门以外的专家资源，通过技术咨询、合作研究等各种形式，使之 为城市轨道交通安全工作服务。 4.3 建立完善的法律法规和标准体系 建立完善的法律法规和标准体系是建立科学合理安全认证体系的关 键之一。完善的法律法规可以为制定监管政策、检测标准以及开展安全 认证提供依据。统一、完善的城市轨道交通安全标准体系，可为城市轨 道交通安全认证提供全面准确、有公信力的认证依据。作为认证依据的 法律法规和标准，应该覆盖到城市轨道交通全生命周期各阶段与城市轨 道交通各专业子系统及产品。 目前，我国与城市轨道交通安全管理和安全认证相关的法律法规较 少，缺少针对性；现有标准数量不足，标准的科学性和可操作性有待提 高，相关标准对城市轨道交通行业特性体现不强，标准间存在重叠冲突 的问题。虽然国家有关部门已参照国外标准，着手编制了城市轨道安全 控制规范，近期即将出台。但为完善安全认证体系，还需要对城市轨道 交通关键设备制定完善的技术检验和检测系列标准；对独立第三方机构 和评审人员制定合格资质的标准等。 在这方面，国外已经形成完善的标准体系，为实现国际互认，需要 借鉴国外的标准，以 IEC 61508 、EN50126、EN50128、 EN50129、EN50159 Un Re gis te re d ~ 10 ~ 为基础，结合我国的实际进行必要的转换和具体化。 4.4 加强认证制度的信用设计与建设 信用是城市轨道交通安全认证的“生命线”，是所有认证管理的“核心”。 重点是认证产品信用和认证机构信用。通过制度建设，使认证信用通过 具体的指标显现出来，并将这种信息广为传播。对产品认证中的关键信 息予以公示，有助于公众了解完整的生产信息，是公众知情权的体现， 可以增强了认证活动的社会透明度，利于社会监督，是约束认证机构行 为的有效方式。 对于失信行为必须进行严格的处罚，处罚过轻往往造成监管效力低 下，缺乏权威性和震慑力。 由于我国认证监管体系中监管的对象往往是机构，而机构作为整体 很难形成真正的责任追究机制，因而必须是全面的监管，包括对认证机 和检查人员的监管，强化个人的责任。对于给城市轨道交通安全造成重 大损失的产品的生产企业，要列入“黑名单”，不准其进入城市轨道交通产 品市场；对具体失信行为人进行严格的处罚，追究相关的责任。从而向 社会传递明确的信号，提高失信、违信的成本，促进认证制度的健康发 展。 4.5 设计科学的安全认证的流程和方法 首先，需要研究确认认证的对象及其优先级。认证对象包括产品、 服务和管理体系。由于城市轨道交通是由多专业组成的大系统，涉及车 辆、信号、供电、通信、通风、给排水等十多个子系统，整个寿命周期 涉及数以万计的产品，不是一次性的评价和一般测试就能验证其安全性， 必须基于系统的危害分析，识别关键危害因素，确定认证的产品目录和 优先级，规定实施强制性或自愿性产品安全认证。 Un Re gis te re d ~ 11 ~ 其次，需要设计好城市轨道交通全寿命周期各类组织和认证类别的 对应关系。城市轨道交通安全认证是一种系统性、持续性的安全控制与 管理的方法，贯穿设计、建设和运营的全寿命周期，而寿命周期不同阶 段所采用的保障系统安全性的技术不尽相同，在流程的设计中，需考虑 城市轨道交通全寿命周期各类组织和认证类别的对应关系，从而系统性 地保证系统在各阶段都具有高度的可靠性和安全性。 另外，在安全认证标准或规范中需要明确各阶段的文档管理要求， 构建可追溯的安全文件体系。包括明确各阶段各组织需要提交的安全证 据、相关文档，描述每个文档的生成、认证、维护，保证记录的可追溯 性。安全文档体系应包括：初步危险分析报告、风险认证报告、危险日 志、安全需求规范、安全证明文件、设计与测试规范、审查报告、测试 与认同报告、培训记录等。 Un Re gis te re d ~ 12 ~ 城市轨道交通安全认证工作流程图建议如下： 图 1 安全认工作证流程图 编制安全评估及时序表 制定安全评估准则 风险评估 危害登记表 安全要求规范 国家有关法规 技术标准 相关经验 最佳实践等 根据审核要求选择 及审查相关文件 根据审核结果准备 文件的审核意见 为审查意见排序及 正式提出纠正措施 编写及发布评估报告 根据安全要求规范 编制审核清单 通过面访及现场 审查进行审核 编写审核记录及建议 需要的纠正措施 编写及发布审核报告 所有纠正措施及审核意见结束 编写及发布最终安全评估 报告及相关认证文件 评估过程 审核过程 Un Re gis te re d ~ 13 ~ 参考文献 [1] 《认可本质与作用,CNAS编制丛书》. http:// www.cnas.org.cn [2] 《中华人民共和国认证认可条例》, 2003-11-1. [3] 《我国认证认可工作步入规范化法制化轨道》 2004年 08月 17日 法制日 报 [4] 《城市轨道交通安全保障体系研究开发（总报告）》建设部科研项目 （06-k4-47）2009年 9月 1. 上海志励轨道交通科技有限公司 总经理、中国城市轨道交通协会专家委员 会专家委员 2. 同济大学教授 3. 同济大学硕士研究生 Un Re gis te re d