非税收入改革

 非税收入作为与税收相对应的一个概念,由我国“预算外资金”管理改革演变而来。如果以改革开放作为分界线,改革前高度集中的计划经济体制和财政体制,决定了非税收入的项目和规模很小,少到几十个亿,多到几百个亿。而伴随着我国经济、社会的迅速发展和政府职能的不断扩大,财政的压力不断加大,在税收与财政支出缺口日益扩大的情况下,非税收入成为了政府财政收入的重要组成部分,并发挥着越来越大的作用,到上世纪90年代末期,我国非税收入项目多达上千种,资金总额基本与预算内税收收入相差不多。可以说,非税收入的存在是由我国的基本国情决定的。 　　作为税收收入的必要补充,非税收入是政府提供特定公共服务和准公共产品的主要收入来源,在优化资源配置、提高公共物品或服务供给效率方面发挥着重要的作用。目前,我国政府征收非税收入依据,概括起来主要有4种,即准公共产品、政府行政权、政府产权和政府信誉。 　　自上世纪90年代以来,我国针对财政分权改革过程中,由于收费主体多元化、管理政出多门而导致的乱收费、乱罚款和乱摊派现象,将罚没收入、政府性基金收入和部分行政性收费逐步纳入了财政预算管理,对其余的预算外资金也都实行了财政专户和“收支两条线”管理,标志着我国非税收入已走上化管理的新起点。2000年以来,国家通过编制综合财政预算,实现非税收入与税收统筹安排,对执收部门和单位实行了“收支脱钩”管理,取得了良好的效果。但是,从总体上对非税收入的管理,仍然局限于是否纳入预算管理的思路设计,并未从非税收入产生的体制根源上寻找解决的路径。笔者认为,改革的重点应放在体制层面,从非税收入的规模合理统筹和优化结构着手,才能使非税收入纳入到规范的路径。 　　山东省清理取消近4成省级以上行政事业性收费项目,为企业和社会减负40亿元,其背后就是非税收入制度的变革。目前,我国行政事业性收费项目按隶属关系实行中央或省级管理,地方收费项目由省财政厅和物价局共同审批,其中项目管理以省财政厅为主,管理以省物价局为主,重要的收费项目需报省政府批准;设立各种政府性基金的审批权集中在财政部,由其会同有关部门审批,重要的政府性基金项目需报国务院批准。 　　规范非税收入管理,就是针对各项非税收入的取得依据,按照政府管理及服务的边界与范围,确定非税收入的合理规模与结构。 　　同时,准确定位非税收入管理职能,加强非税收入管理程序、管理机制与管理手段的完善与创新,使非税收入的所有权、使用权和管理权真正归位,从而实现非税收入“总量适度、结构合理、使用规范、功能健全”的规范化管理目标。 摘要：政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。中国在非税收入改革中采取一系列的措施，但这些措施在推行中并未取得预期的效果，甚至面临种种阻碍。分析非税收入改革陷入困境的原因，找到相关的对策，有利于中国深化改革，从根本上解决非税收入问题。 　　关键词：非税收入；改革困境；改革突破 　　 　　税外收费在中国社会经济发展中有其合理的成分，它在规范财政收入严重不足、弥补政府支出缺口、满足各级政府职能需要和提供公共设施方面发挥了巨大的作用。但是，由于税外收费的发展太快、过度膨胀，致使企业和社会、特别是广大农民负担越来越重，由此引发了一系列阻碍经济发展、影响社会安定等方面的问题。 　　 　　一、非税收入改革与困境 　　 　　1.随着中国对非税收入管理的加强，非税收入的相对规模呈现递减趋势，非税收入占政府收入的比重有所下降。1978年，中国非税收入与税收收入的比重是1.85∶1，到2005年时，这一比例已下降到0.29∶1，但这是建立在中国税收收入逐年增加的基础上。中国非税收收入的膨胀规模是绝对不容忽视的。据保守估计，2006年全国非税收入超过2万亿元，占全国财政收入的50％以上，不仅大大高于发达国家5％～15％的比重，也高于发展中国家20％～30％的比重。 　　2.变更收费性质，防止收费收入纳入预算管理。经营性收费财政部门不方便插手管理，早在2006年底，财政部便计划把这些收入一并纳入财政体系，实行统一预算。但根据财政部综合司官员透露，对于这部分收入的定性，在各部委进行摸底调查时分歧最多。因此许多收费部门变更收费性质，将行政事业性收费变为经营性收费，逃脱非税收入改革。 　　3.各部门不愿主动如实申报清楚自己的收费项目，导致非税收入改革成为一项家底难清的改革。2006年底，财政部曾以急件的方式给中央各部委发了《关于调查清理中央单位非税收入项目的》，并要求12月底前将调查数据上报财政部。2007年4月初，财政部发布对中央各部委的非税收入项目排查通知，距离上一次统计结束仅仅两个多月。连出两道急令，是“因为上一次的调查结果不太好”。财政部综合司的官员对媒体透露，主要表现在项目数量偏少、非税收入规模过少或项目性质有出入等。同样的问题在2006年初也曾在江苏省出现过。当省财政厅为规范非税收入进行部门调查时，几乎所有试点单位都声称，他们的非税收入寥寥可数[4]。 　　 　　二、非税收入改革困境的原因分析 　　 　　1.政府间财权分割 　　财政体制是划分政府间财政关系的根本制度。改革开放之初的财政承包体制虽然调动了各级政府和部门理财的积极性，但同时也强化了地方和部门的利益，助长了“创收”风气。1994年虽然进行了分税制改革，但仍存在着事权划分不清、财权划分不彻底和转移支付不规范的问题。在这种情况下，地方财政收入又主要依靠地方税收和中央转移支付，在既定的地方税税种框架内谋求税收收入的增长受相应税源的约束，往往难以保证地方政府支出增长的需要。这样在与中央政府讨价还价的过程中，地方和部门最能保全局部利益的做法是将非预算内的财源转为预算外甚至体制外的财源，这就造成财政资金的体外循环。 　　2.收支挂钩、部门利益人格化与二部预算 　　现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，即收费单位将收费资金实行专户储存，财政部门扣除一定比例后分批返还给收费主体；二是全额返还，即财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。收支挂钩的收费体制使得单位利益与收费的多少紧密联系，而当政部门可以凭借权力收取各项费用来获取利益，并且基本不受严格的约束和监督时，相当一部分收费收入就会转化为个人的福利收入。相应地，在本位利益驱动下，政府系统各部门、各权力环节会通过扩张可供他们掌握支配的非税收入来寻求其福利的最大化。为了保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费的规模也日益膨胀，有的部门收费甚至达到了登峰造极的地步。 　　3.多头审批管理 　　现行收费体制是多家理财体制，行政事业收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门审批；征收标准以物价部门为主会同财政部门审批；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。这种相互交叉、多头控制的运行机制，执行起来漏洞很多，致使政府对收费的调控手段不多，能力不强。突出表现在财政既不能囊括应由政府收取的所有经济剩余，也不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人，如一些机构基本靠收费保持正常运转。 　　4.票据种类多，监管不到位 　　目前收费票据种类达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范的地方，票据核销与监控体系也不完善。一些单位不按票据管理的有关规定使用票据，混用、串开、外借票据，不使用财政部门统一收费票据，或使用自制票据，甚至直接使用白条收费，将收费挂往来科目列收或转作单位收入。票据是非税收入管理的源头环节，票据的使用的不规范助长了乱收费现象的滋生和蔓延。 　　 　　三、非税收入改革突破的对策建议 　　 　　1.加强非税收入理论研究、更新非税收入管理理念 　　理论是行动的先导，我们要加强非税收入制度理论、体制理论、机制理论的研究，建立起政府非税收入属于政府财政性资金，真正把各级领导的思想认识统一到非税收人“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来，营造推进政府非税收入管理改革的舆论氛围。 　　2.完善分税制财政体制改革，建立科学的地方税收体系 　　需要建立起各地的中央和地方的税收和非税收入体系，调整税费结构，特别是地方财政的非税收入结构。把非税收入通过费改税从体制上调整为税收，壮大中央和地方的财力。目前深化和完善分税制财政体制改革的一个重要前提是地方政府应具有地方税立法权，建立比较科学、合理的地方税体系。按照事权与财权相一致的原则，适当下放税收管理权限，赋予地方政府一定的地方税立法权，从而可以解决税收“缺位”而导致收费“越位”的问题，消除非税收入所依赖的制度环境。 　　3.重构政府非税收入项目体系，统一预算编审制度 　　非税收入属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。一是将已纳入预算管理的行政事业收费或政府性基金，严格按规定纳入预算管理。二是将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入，有计划地分期分批纳入预算管理。要通过强化部门预算，编制综合预算，统筹安排政府税收与非税收入，继续扩大实行收支脱钩管理的范围。同时，要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法。政府预算的实质是透明化和公开化，体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督。这就是说，政府的收支列入预算后，就应全部置于各级人民代表大会的监督之下，不再有不受监督、游离于预算之外的政府收支。应对非税收入的收支由财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，从而改变行政事业性收费分散、失控的局面，实现预算内、外和制度外资金统一协调，综合平衡，提高资金使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的资金需要。 4.继续深化“收支两条线”改革 　　当前，一是要按照“收支两条线”要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。确立财政部门在非税收入征管中的唯一主体，明确其征收管理权限。取消对执收执罚部门“按比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法。二是完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，取消多头开户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生，提高资金使用效益。三是完善非税收入银行代收管理办法，执收单位在向缴款人收费时，只能向收款人开票，由缴款人持票到指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入专户，以防止转移和截留非税收入。 　　5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统 　　当前，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到以票管费，制止乱收费行为。同时，要改变财政票据种类繁多、管理混乱的状况，探索设计出精简有效、管理严密的收入票据。进一步开发完善非税收入管理软件，用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。实现非税收入管理的规范化、科学化、智能化、网络化。票据要做到统一发放，统一使用，统一保管，统一核销，力求票据与项目相结合，票据与收入相结合，票据与稽核相结合。 　　6.健全监督检查体系 　　采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督。充分发挥法律、审计、社会和舆论监督的作用，提高监督效果。当前，要发挥财政、审计、社会中介等专职机构的作用，建立起严格规范的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查体制，确保非税收入依法征收、依法管理。 中国非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入。目前我国各级政府存在大量的收费、基金等非税收入，非税收入管理中存在的问题日趋突出，推进非税收入改革已迫在眉睫。 　　一、中国非税收入的现状、问题及成因 　　（一）中国非税收入的历史回顾 　　我国财政收入由税收收入为主体和非税收入作为必要补充的两种形式组成。现代社会中的各种收费等非税收入是指国家在依照税法征税取得收入之外，各级行政机关、司法机关和代行政府职能的事业单位，在对社会、经济和技术、资源实施管理过程中，依据国家法律、法规和具有法律效力的行政规章的规定以行政事业性收费、基金、集资、罚款等形式无偿地向法人、社会团体和城乡居民个人取得的收入，以及国有企业上交利润等收入。因此，我国非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政性资金，是国家财政收入的重要组成部分。 　　在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。其中，国营企业上缴利润等，纳入财政预算管理，有关部门收取的少量费用，如企业登记费、学杂费等，纳入财政预算外管理。因此，在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”的现象。改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进行了几次改革，对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快速发展起到了积极的作用。但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收费之幕。这种相互激励的膨胀机制最终导致了“费”名满天飞，“费”额年年涨，“费”满小金库，“费”散国家财力的混乱局面。 　　（二）中国非税收入的现状与问题 　　当前，我国非税收入总额庞大。据有关方面提供的资料，1996年全国非税收入总额达6000亿元，比1985年增长9.6倍，平均年增长8.9%，高于同期财政收入3.3个百分点（详见图表一）。其分布情况是： 　　1.财政预算内的非税收入。主要项目有：第一，国有企业上缴利润（包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其它国有“资产收益）。第二，国家能源交通重点建设基金收入。第三，各种专项收入：如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。第四，基本建设贷款归还收入。第五，事业收入、公产收入。第六，国家预算调节基金收入。第七，罚没收入。第八，行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看，这部分非税收入为736亿元，占当年财政预算收入的9.9%，在整个非税收入中也是小头。 　　2.财政预算外的非税收入。这部分非税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二，由省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的行政事业性收费和基金。据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，272项大部分纳入预算外管理。地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额达3314.7亿元，为当年财政预算收入的45%. 　　3.财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金（通过收费或集资）已占到其政府财力的1／3左右。就全国推算，这部分非税收入将达2000多亿元，为当年财政预算收入的27%以上。 　　后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分的项目繁多、数量庞大、财政管理严重滞后，基本上处于失控状态。 　　根据我国非税收入的构成与分布的情况，其存在的主要问题： 　　一是我国非税收入范围广、数额庞大、增幅较高。据统计，我国非税收入由1985年的223.21亿元增加到1996年的6000亿元，增长25.7倍。其中，河南省非税收入由1978年的3.54亿元增加到1996年的139.3亿元，增长38.7倍。其增长的态势是是：1990年全国非税收入比1985年平均增长26.7%；1993年比1990年平均增长23.5％；1995年比1993年平均增长39%；1996年又比1995年平均增长56.1％。 　　二是非税收入占财政性资金的比重大，费大于税现象十分突出。据有关方面提供的资料，我国非税收入占财政性资金比重由1985年的10.25％增加到1996年的46.5％，全国非税收入规模已接近预算内财政收入的50%，比美国、德国等市场经济发达的国家高40多个百分点。市、县的非税收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不断膨胀之势，形成大量财政资金“体外循环”，收费大于收税。 　　三是预算内挤预算外，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。现行的行政事业性非税收入除少数规费纳入预算内管理外，其他大部分纳入预算外资金管理，是构成预算外资金的主要来源。 　　近年来，预算外资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现一种不可遏止的增长惯性。这些巨额资金，长期分散于各地区和部门，游离于预算之外，形成预算外挤预算内，费挤税。如不制止，将危及国家政权的根基，影响税收“内在稳定器”功能在市场经济中的 作用发挥。 　　四是分配无序加剧，“三乱”泛滥。对向企业乱收费、乱罚款和乱摊派中央三令五申，但屡禁不止，愈演愈烈，问题越来越严重，已经成为一种普遍的社会经济现象。主要表现：其一，数量大。从调查情况看，主要由“三乱”引起的有关省市的企业不合理负担，占当地企业实观利润的比例，大致在60%以上，有些地方与实现利润相当，个别地方甚至超过了几倍。其二，项目多。保守一点估计，经常性收费项目已与现行税收种类不相上下。至于非经常性收费项目，有人估计不下千余种乃至几千种。 　　其三，秩序乱。有的地方和部门的收费罚款没有一个基本的标准，完全由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大、随意性强。其四，花样新。“三乱”由暗到明，由不合法到合法，由小到大，由“犹抱琵琶半遮面”向理直气壮地转变。其五，使用乱。尽管有关收费规定对收取费用的使用早已明确，但由于各部门费用多属于预算外资金，管理混乱，大部分费用收用不符。 　　除上述问题外，“三乱”还引发并加剧了社会分配不公，败坏社会风气，滋生消极腐败现象，已经成为我国经济和社会生活中的一大顽症。对非税收入进行彻底的清理整顿和改革已是箭在弦上，不得不发。 　　（三）中国非税收入存在问题的成因 　　根据我国非税收入不断扩张的情况与问题，其成因主要有以下几点： 　　1.政出多门，行政体制改革滞后是非税收入扩张的内因。 　　按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门，标准管理以物价部门为主会同财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交叉、多头控制规定的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目与标准管理分开，收费管理与“政府基金”分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同。分析处理问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。 　　这种政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约，既有行政也有财政。“经济行为根源于更广泛的政治体制之中”。行政体制改革长期滞后，政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，一直钳制着政府分配行为。由于政府与市场的分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而，在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入“吃饭”的部门，行政机构陷入了精减──膨胀──再精减──再膨胀循环之中。预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要，于是非税收入就成了支撑政府运转的一种无奈的选择，从而使非税收入从一开始就埋下了不断扩张的种子。在非税收入权力缺乏约束。规范和监督的情况下，必然导致权力的滥用和非税收入的泛滥。 　　2.按需取费，财权分割是非税收入扩张的深层原因。 　　现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限，实践中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。经费不足收费补，在一些部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，国家机关进一步向市场收费，推动非税收入规模急剧扩张。 　　按需收费与财权分割、财力分散密切相关。政府理财对非税收入既摸不清底数，也不能集中使用，各个部门一旦拥有了财权，收费就“自动”地膨胀起来。大量资金体外循环，造成政府财力分散。政府收入本应是集中性的收入，但却由于财权的分割而使财政性资金被分散到各部门、单位自收自支。预算集中度降低，根源于财权分割，反过来导致非税收入的扩张。 　　3.收支挂钩，部门利益人格化是非税收入膨胀的现实原因。 　　现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。 　　在市场经济条件下，其财权相对集中统一，其利益唯一来源于预算经费的供给。可在财权分割的情况下，各部门又多了一条获得利益的渠道，即凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束和监督，相当一部分收费收入转化为个人的福利收入。部门利益异化为个人利益的人格代表，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀，有的部门收费达到了登峰造极的地步。一些部门在攀比效应的驱使下，竞相向财政伸手，财政负担非但没有减轻 ，反而形成政府分配主体多元化，资金管理分散，肢解了财政职能。 　　4.政府过度分散理财，是非税收入混乱状况的总根源。 　　现行收费体制是一种多家理财机制，由于政府调控社会物质利益关系不力，整个社会分配关系，包括非税收入的分配难以有序进行。突出表现：一是财政分配职能被肢解。财政不能囊括该由政府收取的所有经济剩余，财政不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节。造成依靠收费大量养人（如国土部门，全系统都靠收费保持正常运转）。二是无序分配越来越突出。出现了扭曲的国民收入第三次分配──干扰分配。 　　按正常的步骤，国民收入分配分两步进行，即初次分配和再分配。目前，还在以权力分配为核心的带有灰色色彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的过程恰恰是“政府过度、分散理财、分配无序”借以实现的过程。 　　二、中国非税收入改革与规范化管理的构想 　　（一）推进非税收入改革总体思路的选择 　　1.推进非税收入改革的基本条件已经成熟 　　按照市场经济国家的经验，一个健全的政府、稳健的财政，总是促进市场有效运行的不可缺少的力量。我国新的一届政府把政府机构改革、职能转换作为走向21世纪的一项重大举措来抓，强调必须建立精简统一、办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体制。这为非税收入的整体性改革，提供了基本前提和条件。 　　分税制财政体制改革正在向纵深发展，建立中央和地方的税收和非税收入体系，调整税、费结构，特别是地方财政中的非税收入结构，具有紧迫性。把非税收入，通过费改税从体制上调整税费结构，壮大中央和地方的财力，推进地方税体系的完善，都已时机成熟。这不仅是中央和地方分酉己关系调整的需要，也是体制内部税制结构调整、非税收入结构调整的要求。 　　非税收入的改革与振兴国家财政这一总目标直接相联系。它为非税收入改革指明了方向，提供了依据。实践表明，费改税也好，抑费立税也好，都在于调整分配关系，增强中央和地方的调控能力，使财政收支结构合理化，逐步实现财政收支稳定、健全和均衡。 　　非税收入的改革在己有预算外资金管理的基础上进行，也是一种有利的条件。全国预算外资金的多次清理整顿、多种行政事业性费的取消收缩、政府性专门基金的纳入预算内管理等，都为制止非税收入游离于预算外、制度外、体制外提供了先导。 　　2.推进非税收入改革的总体思路的选择 　　国家财政收入采取税收和非税收入两种形式同时并存。对于非税收入的改革，需要从总体上正本清源，还税或费的本来面目。因此，实行“分源而治、分流而治、分类而治、分项而治”，作到理其源、清其流、正其类、定其项，是一种可供选择的思路。这样，大部分名为费实为税收收入，可纳入税收管理，小部分属于费的项目，仍维持收费，纳入预算内或预算外管理。至于各种乱收费、乱集资、乱罚款，则理所当然地在改革中予以废止。通过一系列清理整顿，中国的非税收入体系，大体由两大部分和若干项目构成。 　　推进非税收入改革，应从理顺分配关系入手，增强中央和地方的财力；健全财政职能，规范收入分配，建立严格的政府非税收入管理体制；减轻农民、企业、居民的不合理负担，保持正常的分配秩序；坚持综合协调、相互配套、创新制度，形成合理的非税收入结构和体系。 　　针对非税收入交织于预算内、预算外、制度外、体制外的无序状况，尤其是乱收费加重了农民、企业及城市居民的负担，必须在清理整顿中，从源头抓起，凡属名为费实为税的收费项目，纳入税收管理；几属自立名目，擅自收取的收费，一律予以取消；凡属附加收入、政府性基金，应纳入现有税种之内或开征新税；凡属需要保留的规费、罚没收入、国有资产收益等，从项目、范围到标准，严格予以规范。这样，必然大大地削减收费、基金项目，增强税收功能，同时使游离于财政预算管理之外的主要非税收入项目，大部分纳入预算内管理，保留在预算外管理的只是少数经核准的项目。 　　3.推进非税收入改革的突破口的选择 　　改革非税收入，包括费改税在内，是一场艰巨的攻坚战。它一方面涉及到部门、单位利益的重新调整，另一方面也是政府行为的重新规范。我们的任务是选唯改革的突破口，把改革的成本降到最低限度，使改革的目标得到全面实现。 　　从我国非税收入的现状出发，突破口和重点的选择，宜在两条战线同时展开。一是费改税，抓住若干重点项目，如实行燃油税、社会保险税、教育税、土地有偿使用税等改革；另一是规范预算外资金管理的改革，将实属预算内的非税收入，由预算外调整、规范进入预算内管理。当然，每一个重点项目的改革，若干重点部门实行“收支两条线”的改革，都要精心设计、瞻前顾后、先立规矩、后再实施。 　　（二）推进非税收入改革理论的运用 　　理论是行动的先导。如果说对税收理论的创新，取得了长足的进展，那么对非税收入理论的运用，则处于明显的滞后状态。这是非税收入至今未能理顺，甚至在预算内外、体制内外、制度内外挤进挤出，处于无序状态的重因素。 　　1.非税收入制度理论的运用。制度是人们社会经济关系和社会经济行为的规范体系。诺贝尔奖金获得者、新制度经济学派代表、美国经济学家道格拉斯·C·诺思在《论制度在市场经济中的作用》中指出：“制度是为人类设计、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度是由非正式约束（道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）所组成。” 经济体制的建立，必须有高度发达的制度体系予以保证。按照价值判断标准和利益取向可分为激励制度创新和约束制度创新，表明制度不仅是一种规范、一种限制，而且也是一种激励、一种动力。我国非税收入之所以松弛、混乱和部门权力利益化，与只重激励，缺乏制度约束相关。因此，必须有针对性地实行非税收入的激励制度和约束制度，使两种统一起来，建立健全非税收入的依法执政制度，从制度上保证政府的非税收入严格执法。 　　2.非税收入体制理论的运用，体制是一种社会经济关系的规范。非税收入在中央和地方之间、企业和居民之间、城市和农村之间，存在着广泛的利益分配关系。要将非税收入体制形成理论，需要包括下列六点：使中央和地方两个积极性都得到充分的调动；为减轻企业负担和农民负担提供体制保障；对税费分流，费改税的调整，形成新的税收体制和非税收入体制；将非税收入作为新财政体制的重要组成部分纳入深化体制改革的轨道；确保非税收入体制统分适度；推进非税收入体制、地方税体制改革的同步发展。 　　3.非税收入机制理论的运用。非税收入作为一个有机整体，其各生成部分相互联系，彼此制约，交错运行，所形成的内在关联及运作方式，构成非税收入运行机制。它包括非税收入的形成机制、成长机制、调控机制等在内，应剖析其机理，懂得其源流，先发育机制、再疏导机制，从机制上防止非税收入带病运转，减少非税收入内部机制性摩擦，从而保证非税收入机制畅通、体制合理、制度规范。 　　（三）国外非税收入的现状及其可借鉴的经验 　　根据市场经济国家普遍推行财政提供公共产品的理论，税收是政府保证公共产品供给的主要形式。对于准公共产品或混合公共产品则采取收费的方式筹集收入（以非税收入方式取得）。西方对不少混合产品，如教育、医疗、道路、环境等，区别情况有些以税收形式保障供给，有些又运用收费等非税形式来解决。因此它们的非税收入也包括公共财产收入、公有企业收入、行政收入、公共设施使用费收入等。各国的非税收入种类、项目也不一致。根据有关资料显示，高收入的发达国家非税收入占财政收入比重为5一15%，中等收入国家为15一25%，低收入的发展中国家为20－30%.一般说来，非税收入在各国财政收入中所占比重大多为10－20%左右，但在地方财政收入中有高达50一60%的，也有不低于30一40%的。 　　纵观国外非税收入及其治理的经验，一是统一纳入各国财政预算，对税收和非税收入采取有区别的管理模式。它们对非税收入在中央和地方财政收入中的地位和作用，始终给予特别的关注，采取特别预算、专门预算等形式纳入预算体系内进行管理。我国改革非税收入，将大部分纳入财政预算内管理，小部分保留在预算外管理，关键是组成统一的预算管理体系，对预算外资金采取预算管理的方法，保证专款专用，也是同样的道理。二是严格控制收费项目、、收费范围和收费标准，一切均采取先立规矩后实施的办法，使收费及其它非税收入项目都建立在法规规范的基础之上。有些收费定价采取公开、公正、透明的听证会制度，广泛听取社会各方意见，便于严格监督执行。可见，依法治理非税收入，正是它们依据法制保持非税收入活而不乱的重要经验。三是严格征收管理，包括采取多种专门预算管理方式、实施收支两条线的管理等，使非税收入在实施过程中，作到依法行政、管理规范、监督严格，有利于保持正常的分配秩序，防止非税收入流失，制止违纪行为的发生。四是注重非税收入发展变化的新趋势。在科技进步、西方私有化等大变动中，一些原来依靠收税提供公共商品的项目，或者是原来由政府提供的混合商品因转为由私人部门提供（如铁路、电信、电力、航空等部门私有化），大有税敢费的势头，可见，费改税，要因时因地而异，不可绝对化，也不能一哄而起。五是治乱必须令行禁止。各国在非税收入的管理中，一经发现违规行为或乱收费、乱罚款、乱摊派现象，采取重罚方式，令行禁止，直到绳之以法。这样就使非税收入在刚性约束下，严格法律和行政责任。 　　三、中国非税收入改革与规范化管理的对策 　　我国非税收入面临改革管理体制、划分管理权限、明确收费范围、界定收费标准、强化依法征管等一系列重大改革任务，即要有近期的治标举措，也应提出今后可行的治本对策。 　　（一）非税收入改革的理性思考 　　非税收入是由不同类别、项目组成的，它的形成经历了由小到大、由预算内挤向预算外、制度外、体制外的变化；它的规模经历了费挤税、费大于税及衍生出“三乱”的变化。它的负面效应已经远远地超过其积极作用（如直接冲击税收、加重各负担、减低资源配置效率、滋生腐败、破坏分配秩序等）。为恢复非税收入的本来面目，强调“定性、定位、定量”的理性思考有助于正本清源，充分发挥非税收入的作用。所谓定性，就是要界定税、费、价的区别，税是政府为提供公共服务，而以国家政治权力向法人或居民的强制性征收，而费是政府为提供个别的、特定的服务而对指定对象收取的费用，是服务对象自愿要求服务的付费。这种服务的特点是必须依据政府的权力才能实现，而且是因政府进行社会管理的需要而进行，是行政事业单位进行经营性服务的收费，不属于政府进行社会管理的需要。因此，从总体上说，凡属提供公共服务所需的财力，应通过行政事业性收费来筹集全部或部分财力；凡属经营性服务所需的财力，应通过市场以价格的形式取得补偿。应明确非税收入的主体是政府，非税收入属于政府行为，非税收入的目的是实现政府的社会经济管理职能，非税收入的实质属于财政性资金。非税收入与税收有明显的区别，如收取的依据不同、服务的范围和对象不同、收入使用方向不同、形成过程不同、分配的方式不同等。当然，非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，并不是税收的对立物，而是互为补充，是以政府为主体的再分配形式，具有明显的专用性、补偿性、公益性、服务性等特征，同时反映出经常性与不稳定性并 存、公益性与补偿性并存、集中性与分散性并存。而所谓定位，主要是摆正非税收入在财政体系中的地位和作用，正确地认识其在社会主义市场经济体制下的发展趋势，作到总体把握、分别界定，各就其位。实际上，非税收入是我国财政收入的有机组成部分，是税收收入的不可缺少的补充形式，它在地方财政中越来越占有举足轻重的地位。非税收入同时又是政府一项具有很大潜力的财源，它直接影响财源结构和财政收支结构的合理化。此外，非税收入是发展社会公益事业，加强客观调控的重要手段，其所处地位在改革中进一步显露出来，离开它，政府的许多目标不易实现。所以，非税收入至少具有五大作用：优化资源配置和价值补偿；发展社会公共事业和提高公益服务水平；调节各经济利益主体行为；规范分配渠道和理顺分配关系；制止收入流失和增加财政收入。至于定量，就非税收入而论，由于项目众多，它们设置的目的、范围、标准及管理方式不同，有些可以定量，有些则不宜定量（如罚没收入），而只能根据历史经验数据推算。据此，可采取下列方法，从量上规范非税收入： 　　第一，对于全部用于某些准公共项目的非税收入，按照公共产品有效供给的两个收入条件确定收取标准：一是效率的总和边际条件，即公共产品对各消费者的边际价值和等于其供给的边际成本；二是成本分配的个人边际条件，即个人按其从消费公共产品取得的边际利益支付“边际”付价。 　　第二，对于在提供公共服务过程中的局部补偿性收费，如规费收入，应按市场定价的工本、手续费收取，不能变相涨价或附带乱收费。 　　第三，对于调节外部经济的收费，外部效应在市场机制下不一定产生资源的有效配置，政府模拟市场机制干预使之向帕累托效率收缩，也是提供一种特殊的公共服务。但政府的强制征收仅限于把私人边际成本提高到社会边际成本的水平，以实现其外部效应的内在化。 　　第四，对于违反国家法律法规等公共管理行为强制征收的罚没收入，其罚款标准和没收规定是法定的，其中罚款标准一般参照历史数据及违规慑需要确定。 　　第五，对于多种资源性付费收入，可根据市场价格、利率、租金、成本等因素合理确定。例如土地出让金实际上是地租的资本化，即地租除以利率；财政性资金贷款收入，按利息计算；国有住房房改收入由房租或建造成木决定。 　　第六，对于所有者权益等产权性非税收入，诸如小企业出售收入、国有企业上交利润、国家参股控股公司分派股秘红利等，分别由企业市场价值、经营状况和董事会决议确定。 　　所有非税收入，在实行分类、分项，区别其性质、目的、范围的基础上，定量的重要内容之一是科学地确定提取标准、费率、禁止擅自提高收取标准、任意扩大收取范围、制止向农民、企业加重负担。 　　（二）非税收入改革的指导思想 　　非税收入改革中，坚持正确指导思想，主要体现下述几点： 　　1.树立立足长远观点。要摆正眼前利益与长远利益的关系，解决好急功近利的思想倾向和短期行为，在聚财上下功夫，理顺分配渠道与分配关系，积极稳妥地推进非税收入的改革。 　　2.树立全局观点。要将非税收入改革置于国家财政经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、中央与地方的整体与局部关系，摒弃那种狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向，据此引导非税收入改革纳入市场经济快速发展的轨道。 　　3.树立效益观点。分配结构优化，分配秩序良好，实现效益最大化是非税收入改革的核心内容。通过改革，要促进传统的粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，促进提高财政收入的“两个比重”，最大限度地保证财力的集中，以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需要。 　　4.树立调控观点。当前在非税收入改革中，不能只停留在浅层问题的解决上，要标本兼治，把它不断引向深入。通过改革聚财形式，尽可能做到合理负担，减轻社会负担，增强国家调控能力，合理地配置资源，维护公平与社会稳定。 　　5.树立依法治财观点。要把非税收入管理寓于政府经济管理之中，要切实加强检查监督和打击、惩治的力度。应与转变政府职能、加强法治建设、立法与执法、执法与管理紧密相结合，使非税收入管理真正走上规范化、法制化、现代化的轨道。 　　（三）非税收入改革的基本原则 　　在我国的非税收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混杂在一起，给非税收入改革带来难度，为此非税收入改革必须遵循以下原则： 　　1.总量控制、规模适度原则。在社会主义市场经济条件下，税收是整个财政收入的主体，而非税收入只能居次要地位。对那些不通过税收来解决资金问题的社会公益性和补偿性的事业，通过收赛来解决。因此，非税收入只能是在一定范围、一定期限内运用，而且总的规模应逐步压缩，参照国外中等收入发展中国家非税收入的比重，我国的非税收入控制到20%左右为宜。 　　2.治乱减负、综合治理原则。按照社会主义市场经济体制的要求，应建立科学、合理的补会经济分配制度、扭转多头参与国民收入分配的格局，形成以税收手段筹集政府公共收入，辅之以少量必要的非税收入，这样一种国民收入分配体系，从根本上制止向企业和城乡居民乱收费，乱罚款和乱摊派的“三乱”之风，减轻企业和城乡居民的额外负担。 　　3.预算管理，严格监督原则。各级政府的财力，不论是采取税收，还是采取非税收入方式聚集的资金，都应通过财政预算，并取得入民代表大会的审议通过，建立统一财政预算下多种预算方式和管理办法的新体系，以保证人民群众对各级政府财政收支的监督和约束。 　　4.统筹兼顾，分级管理原则。目前的分税制财政体制尚处于过渡性质，地方税收体系建设尚未真正建立起来，费改税只能是成熟一个改一个。因此非税收入包括收费、基金仍 然是不可缺少的，需要统筹兼顾，伴随着分税制的逐步完善，妥善解决各级政府间分配关系，使之各得其所。 　　5.科学理财，依法办事原则。科学处理税费关系，实现以税聚财，集中理财，改变目前财权，财力在部门间过于分散的状况，增强财政宏观调控能力。非税收入的改革与管理，必须以法律为依据，对非税收入的设立、运用。管理都必须经过全国或省人民代表大会或其常务理事会批准，以一定的法律程序规范分配秩序。 　　（四）非税收入改革的举措 　　首先，现有的行政事业性收费和基金中，大部分是凭借政府权力、行政管理职能或社会管理职能收取的，与税收性质相同，则应加大“费改税”的步伐，逐步以税收的形式征收管理，取代名目繁多的收费和基金，切断收费与部门的利益联系，由政府对收费、基金进行重新分配，从根本上规范分配渠道，埋顺分配关系。 　　其次，对一部分行政事业单位，依照国家政策规定实施的收费和经国务院或财政部批准，以单独征收或以产品加价、价外附加等形式向企业、事业单位或个人筹集建立的具有特定用途的一部分专项基金，由于存在范围广、期限长、数额大、来源稳定、标准易定，具有税收性质的也可改为税收，不宜再以费或基金的形式出现。这类项目有行政管理性收费、公共工程性收费、经济建设性基金等。 　　其三，对一些由政府部门或事业单位向社会提供有效服务，并按国家规定所收取的费用项目，经国务院、财政部或省（市）自治区批准可以保留下来。如证照性收费包括车辆牌照费、身份证工本费、生产（营业）许可证工本费等；公共事业性收费包括医疗收费、卫生防疫费等；专项事业发展基金包括电影事业发展基金、出版发展专项基金、精神文明建设基金、育林基金等。 　　按照上述要求，对现有非税收入区别不同类别和不同情况，采取“一清、二转、三改、四留”的改革方法。即在对现有收费进行全面清理整顿的基础上，取消不合法、不合理收费项目，降低不合理收费标准；将现有收费中一些不再体现政府职能，可以通过市场形成的收费，转为经营性收费，依法照章征税；将一部分体现政府职能、具有税收特征且便于税收征管的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系；对现有收费中符合国际惯例，确需保留的少量规费，以及有偿使用国有资源的收费，继续予以保留，并实行－规范化管理。 　　（五）费改税的初步设想 　　对那些具有税收性质的收费和基金，逐步改为税收，其初步设想如下： 　　1.燃油税。设立燃油税，对用汽油、柴油等作动力的车辆、船泊从油品价格上征收一定比例的税，取消养路费和江河航道养护费等。鉴于目前一些地区引进国外资金或利用银行贷款建桥修路，收费还贷（借），不失为在资金有限的情况下加快发展一种好办法，可在一定时期内，经国务院或财政部批准，对大型项目暂时保留车辆过路过桥特别通行费等。燃油税由国家税务部门征收作为中央和地方共享收入，专项用于交通建设，财政监督使用。 　　2.教育税。改变目前的收费办法，开征教育税，由地方税务部门征收，专项用于教育事业，不准教育费挪作他用。 　　3.资源税。目前，资源管理方面的行政性收费多达几十种收费，而且是由多个部门征收使用，有相当一部分用于养人，对资源的开发利用不利。为此，可将多种收费纳入资源税管理范围，由国家税务部门征收，作为中央、地方共享收入，由财政管理，用于资源管理开支，接受审计部门监督。 　　4.环境保护税。在社会生产和经济生活中，环境污染问题日益突出，严重影响到社会经济的持续发展，威胁到人类的生存。为此，可设置环境保护税，按有污染的单位所造成的污染程度，征收环境保护税，由国家税务部门征收，作为中央与地方共享收入，由财政部门拨款，环保部门进行具体管理，用于环境保护开支，财政、审计部门监督使用。 　　5.社会保障税。目前，我国设立了职工养老保险基金、失业保险基金、残疾人就业保障金、职工工伤保险基金。但是，这些基金分别由劳动、人事、民政等部门征收管理，弊端较多，可以通过开征社会保障税取代上述各项基金，统一由国家税务部门征收，作为中央和地方共享收入，纳入国家预算，由财政部门按预算拨款，有关部门具体管理使用，审计部门监督，做到取之得当，用之合理。 　　6.特别项目建设税。为了加快基础产业建设，中央和地方政府采取开征专项基金的方式筹集资金用于大江大河治理、农业开发、电力、铁路和高速公路建设等方面，这是一分必要的。为了使这些专项基金凭借政府权力稳定取得，可以考虑开征特别项目建设税，这项税收应由国务院批准，由国家税务部门征收，作为中央和地方共享收入，纳入国家和地方预算，专款用于基础产业建设，由财政监督使用。对于这项税收必须严格控制，按照国务院的统一规定，各省、市、自治区不能任意加征税款，防止加重企业和农民的负担。 　　7.在广大农村除继续开征农业税外，可考虑设置乡村公益事业税。目前我国农村普遍实行的“三提五统”即，村提取公积金、公益金和管理费；统筹乡村教育费、计划生育费、优抚费、民兵训练费和乡村道路建设费等，这些费主要用于乡村民办公助事业、农村福利事业和社会管理开支。这类收入具有强制性、长期稳定性，可以改为乡村公益事业税，由地方税务部门征收，纳入地方预算管理，专项用于乡村公益事业。 　　为了减轻农民负担，在农村除按国家规定征取农业税和乡村公益事业税外，农民有权拒绝缴纳各种收费。按照中央提出农民负担不得超过上年人均纯收入5%的规定，达到公平税负，乡村公益事业税可根据农民上年收入情况，分层次确定三类村：即人均纯收入高于全乡平均水平的村，与全乡平均水平持平的村，低于全乡平均水平的村。对不同的村，确定不同的税负，做到税负大体公平。 　　（六）对非税收入实行规范化管理的对策 实行费改税后，继续保留的收费大体包括四类：一是政府向法人或城乡居民实施特定管理和提供特殊服务收取的各种证照费、注册费，如企业注册登记费、护照费、婚姻证书工本费等；二是政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等；三是政府机关或政府授权机构，按照使用者付费原则，向国有资源使用者收取的管理费，如矿产开发管理费、城市道路占用挖掘费等；四是一些带有惩罚性质的收费，如超标排污费、海洋废物倾倒和海洋石油勘探开发超标排污费等。另外，还有少量暂不宜取消或规定征收期限未满，且难以实行“费改税”的政府性基金，如三峡工程建设基金、水利建设基金、民航机场管理建设费等，经国务院批准后，在一定时期内可继续征收。对这些保留的收费，实行规范化管理的对策如下： 　　1.建立目录。对保留的少量规费，由财政部重新审查（重要的报国务院审批）发布，实行收费目录管理和收费公告制度，接受社会监督。 　　2.改革征收管理办法。一些收入数额较大，便于税务部门征收的收费，由税务部门负责征收；一些零星分散、政府机关在办理公务活动中才巨应收取的费用，由有关主管机关在办理公务时一并征收；一些不便于税务部门征收，且数额又较大、管理行为与缴费环节可以相对分离的收费，实行票款分离，由银行统一代收。 　　3.统一审批管理权限，集中管理。政府性收费项目和标准的制定，应当结合财政预算内资金的供给情况，并考虑社会经济的承受能力，从严控制，实行立项审批、标准制定、资金管理一体化，中央和省两级管理，具体管理工作由财政部门负责，重要的报国务院或省（市）自治区人民政府批准。其中，管理性收费、资源性收费、全国性的证照收费、成本补偿收费、公共事业收费以及涉及中央和其他地区利益的地方性收费实行中央一级审批；国家法规已明确的收费，具体征收管理办法由财政部会同有关部门制定；地方性的证照收费，成本补偿收费及用于公共事业的收费等由省级审批。非政府行为收费中属于公益事业的非盈利性收费，其项目标准和具体征收办法统一由省（市）自治区人民政府制定；属于纯经营收费和自愿集资、捐赠建立的基金，完全推向市场，由物价部门或人民银行监督。上述管理权限应以法的形式确定下来。 　　4.统一票据管理制度，强化源头管理，收费票据是预算外资金管理的重要手段。对现行票据应加强管理，统一规范并扩大票据覆盖面，增加票据种类，强化收费稽查工作，充分发挥收费票据的源头控管作用，监督单位收取的费款及时足额上缴财政专户，制止各种乱收费行为。 　　5.统一财政专户，实施“收支两条线”管理。财政对非税收入