房屋拆迁中对被拆迁人权益的法律保护_兼论_城市房屋拆迁管理条例_之缺陷

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 2005年 12月 重庆工商大学学报 (社会科学版 ) 第 22卷第 6期 Dec. 2005 Journal of Chongqing Technology and Business University( Social Sciences Edition) Vol122　NO. 6 房屋拆迁中对被拆迁人权益的法律保护 ———兼论《城市房屋拆迁管理条例 》之缺陷 3 吕东锋 ,谢青霞 , 谢静怡 (东华理工学院 政法系 ,江西 抚州 344000) [摘要 ]在城市化进程加速发展的今天 ,必然面对房屋拆迁 ,而在拆迁过程中 ,暴露出了众 多问题。立法应当从土地征用审批、拆迁人资格认定、拆迁审批程序等方面加以完善 ,以切实 有效的保护被拆迁人在房屋拆迁过程中的合法权益。 [关键词 ]房屋拆迁 ;缺陷 ;被拆迁人 ;法律保护 [中图分类号 ]D923. 2　[文献标识码 ]A　[文章编号 ]1672 - 0598 (2005) 06 - 0084 - 04 　　一、城市房屋拆迁概述 城市房屋拆迁是指在城市规划内的国有土地 上 ,因城市建设需要拆除房屋及其附属物 ,并由拆 迁人对原房屋及其附属物的所有人和使用人进行 补偿和安置的行为①。依据房屋拆迁行为的复杂 性 ,我们可以把房屋拆迁法律关系划分为房屋拆迁 行政法律关系和房屋拆迁民事法律关系。房屋拆 迁行政法律关系主要包括房屋拆迁管理部门与拆 迁人、被拆迁人之间因房屋拆迁管理部门行使行政 权力而发生的权利和义务关系 ,它是一种命令与服 从的关系。房屋拆迁民事法律关系主要包括拆迁 人与被拆迁人之间的以补偿安置为主要内容的民 事权利义务关系②。 二、当前我国城市房屋拆迁现状及原因 分析 (一 )我国城市房屋拆迁的现状 目前 ,我国城市房屋违法拆迁呈现以下特点 : 1、执法人员法律意识淡薄 ,执法力度不够。部 分地方的拆迁主管部门对当地拆迁行为监管不严 , 违法行为查处不力。现实中部分执法人员对法律 法规的理解有偏差 ,执法水平不高。甚至个别执法 人员知法犯法 ,与拆迁人恶意串通 ,让违规者受益、 守法者受损 ,严重损害被拆迁人的合法权益。 2、拆迁过程中“暗箱 ”操作现象严重。《城市 房屋拆迁管理条例 》第 8条了拆迁管理部门 的告知义务 ,但实际上许多拆迁主管部门对被拆迁 人关心的拆迁范围、拆迁期限、补偿标准、拆迁政策 等实行信息封锁 ,导致被拆迁人的知情权得不到尊 重 ,因此造成了被拆迁人在被剥夺知情权的同时被 要求服从公共利益 ,其作为民事主体的平等法律地 位得不到有效的保证。 3、拆迁人为达到拆迁的目而采取非法手段。 在部分地方 ,拆迁人为了达到顺利拆迁的目的 ,不 惜采取打、砸、抢等非法手段威胁和恐吓被拆迁人。 使得被拆迁人的财产和身心健康受到严重侵害。 甚至 ,某些政府部门更成为拆迁人的帮手 ,滥用公 权力侵害被拆迁人的合法权益。 4、拆迁人与被拆迁人之间的拆迁纠纷不能及 时解决。拆迁主管部门面对拆迁当事人的申诉和 上访 ,采取推拖的办法 ,或处置不当 ,或将矛盾层层 上交 ,导致各种拆迁遗留问题越积越多 ,长期得不 到解决 ,被拆迁人的权益长期得不到有效保护。 (二 )拆迁矛盾之原因分析 48 3 [收稿日期 ]2005 - 04 - 26 　[作者简介 ]吕东锋 ,男 ,东华理工学院政法系 ,助教。谢青霞 ,女 ,东华理工学院政法系 ,副教授。谢静怡 ,女 ,东华 理工学院政法系法学专业 2002级。 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 重庆工商大学学报 (社会科学版 ) 　　吕东锋 ,谢青霞 , 谢静怡 :房屋拆迁中对被拆迁人权益的法律保护 2005第 6期 笔者认为 ,之所以会发生拆迁纠纷 ,原因主要 有以下两点。 1、立法的缺陷。司法是解决社会矛盾 ,寻求社 会公平与正义有效手段 ,而在我国 ,现行的拆迁条 例使得强制拆除合法化。《城市房屋拆迁管理条 例 》第 16条、第 17条的规定在很大程度上可以说 是对处于弱势地位的被拆迁人权利的一种蔑视。 我国 2004年的宪法修正案中已经明确提出了保护 公民的合法私有财产所有权 ,只有国家为了公共利 益才可以合法征用并要给予被拆迁人充分、合理补 偿。如果不是为了国家公共利益的话 ,那么公民的 合法私有财产所有权是神圣不可侵犯的 ,除非所有 权人自愿或双方平等协商一致。因此 ,房屋拆迁过 程中双方未协商一致的强制拆迁行为是违法的。 2、国家公权力的滥用。民法专家梁慧星认为 , 围绕着拆迁问题出现的一些矛盾和对抗 ,其主要症 结在于国家征收被滥用③。法律制度没有得 到落实 ,政府的行政权力不恰当介入拆迁活动使得 公民合法私有财产权得不到有效保护。某些地方 政府、主管部门或政府设立的指挥部充当拆迁人 , 既当裁判员又当运动员 ,在很大程度上政府沦为开 发商的“打手 ”,引发了拆迁领域的权钱交易 ,最终 损害了被拆迁人合法权益。 三、被拆迁人权益保护之必要性 目前 ,我国对被拆迁人权益保护方面的立法稍 显滞后 ,导致拆迁纠纷日益突出。从长远角度来 看 ,个人利益与集体利益的完全对立 ,对于构建和 谐社会十分不利。因此 ,建立保护被拆迁人权益的 有效法律机制非常必要。 首先 ,在房屋拆迁中相对于政府部门和开发 商 ,被拆迁人处于弱势地位。在任何社会 ,保护弱 势群体是政府和司法界的共同义务。而弱势群体 的利益是否得到很好的保护成为衡量一个国家法 治文明程度的重要标志。社会主义法治社会要求 在法律所许可的范围内均衡拆迁双方的利益 ,而不 只是侵害被拆迁人的权益。其次 ,暴力拆迁行为的 频繁出现导致社会秩序的不稳定。由于在开发商 和被拆迁人之间很难找到一种有效的途径来解决 相互之间日益僵硬的关系 ,导致双方的矛盾不断上 升。近年来 ,暴力拆迁事件极大的影响了社会的稳 定。建立对被拆迁人权益保护的有效法律机制 ,协 调开发商和被拆迁人之间的关系 ,缓和他们之间的 矛盾 ,有利于维持和谐、稳定的社会秩序。 最后 ,基于社会正义的需要。某些地方政府错 位的拆迁宗旨 ,不是把改善人民生活放在第一位 , 而是因各种显性或隐性的目的侵害弱势群体的切 身利益。这样的做法 ,偏离了社会正义的轨道 ,不 利于社会的发展。 四、保护被拆迁人权益的法律思考 (一 )严格土地征用的审批程序 1、对于城市规划的编制 ,必须经同级人民 代大会表决通过。城市规划方案一旦通过 ,就必 须严格遵守。若要修改 ,则必须在广泛征求市民意 见的基础上修改方案 ,并报上级规划部门先行审核 通过后 ,再报同级人大通过。政府的批地行为是否 出于改进公共福利的目的 ,必须由同级人大说了 算 ,而不能由政府自己说了算。④ 2、人大在通过政府的批地行为之前应举行听 证会。听证会由人大主持 ,听证会的代表主要由非 被拆迁人代表、拆迁人代表 (或政府代表 )及被拆 迁人代表组成。听证会在听取了各方的意见之后 , 综合作出决定。当然 ,此听证会决定各方应该共同 遵守。 (二 )严格拆迁行为实施主体的资格立法 1、《城市房屋拆迁管理条例 》第 4条第 2款规 定 :本条例所称拆迁人 ,是指取得房屋拆迁许可证 的单位。第 10条第 1款规定 :拆迁人可以自行拆 迁 ,也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。但 是 ,如果单就是一般的拆迁人他是否具备这种资格 我们不得而知。那么 ,在拆迁过程中拆迁管理部门 如何做好对拆迁过程中主体的监控 ? 所以 ,笔者认 为所有的拆迁都必须交给具备拆迁资格的专业拆 迁公司进行。这样不仅能保证拆迁的质量 ,避免出 现拆迁事故 ;同时又可以加强对拆迁范围的控制 , 防止开发商自己拆迁过程中擅自扩大拆迁范围造 成对被拆迁人权益的侵害。 2、《城市房屋拆迁管理条例 》第 10条第 2款 规定 :房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人 ,不得接 受拆迁委托。但实际上 ,许多地方为加强对拆迁工 作的管理 ,提高工作效率 ,成立房屋拆迁管理办公 室 ,并接受主管部门委托成为拆迁人。一些公益建 设拆迁 ,拆迁办公室直接成为拆迁人。当安置补偿 协议不成时 ,拆迁办公室就申请房屋拆迁主管部门 进行行政裁决。这种做法显然违反了公正、公平的 法律精神。而对于此类现象 ,《城市房屋拆迁管理 条例 》并没有给出相应的处罚 ,致使被拆迁人 58 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 重庆工商大学学报 (社会科学版 ) 　　吕东锋 ,谢青霞 , 谢静怡 :房屋拆迁中对被拆迁人权益的法律保护 2005第 6期 的权益无法得到法律的有效保护。所以 ,笔者认为 立法中除了应该规定房屋拆迁管理部门不得作为 拆迁人 ,不得接受拆迁委托外 ,还必须禁止拆迁过 程中出现“变相拆迁人 ”。如果出现变相拆迁人 , 就应当追究相应部门负责人行政责任 ;情节严重 的 ,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失 , 构成犯罪的 ,依法追究刑事责任。 (三 )加强拆迁过程的程序立法 1、严格审查申请领取房屋拆迁许可证申请资 料的程序。《城市房屋拆迁管理条例 》第 7条中有 “市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申 请之日起 30日内 ,对申请事项进行审查 ;经审查 , 对符合条件的 ,颁发房屋拆迁许可证 ”的规定。对 此 ,笔者不禁感到困惑 :对申请资料的审查是形式 审查还是实质审查 ? 以什么样的程序审查 ?《城 市房屋拆迁管理条例 》中没有明确说明。因为申 请资料的审查决定着房屋拆迁许可证的发放 ,可以 说是对被拆迁人合法权益保护的第一步。所以 ,笔 者建议在《城市房屋拆迁管理条例 》中应该明确审 查的形式以及审查的程序。 2、严格“强制拆迁 ”的条件和程序。强制拆迁 对于保证拆迁工作进度 ,发挥了不可替代的作用。 但就是因为强制拆迁 ,造成的拆迁过程中大量的恶 性事件 ,在社会上造成了极其恶劣的影响。分析我 国《城市房屋拆迁管理条例 》第 16、17条就不难发 现 ,该条文忽视了民法中“协议 ”的基本精神 ——— 自愿、协商。也就是说如果双方达不成协议 ,那么 对于公民的合法私有财产是不能采取强制措施的。 拆迁双方就拆迁补偿方案协议不成而提请行政部 门或人民法院裁决 ,这两种方式只能就拆迁双方补 偿形式、补偿金额等纠纷居中作出判断 ,以辨明是 非曲直 ,达成协议与否仍然依靠双方自愿。因而依 《城市房屋拆迁管理条例 》中的规定 ,采取强迫的 方式使得双方达成协议 ,从根本上违反了契约自由 原则。当然 ,笔者并不否认为国家了公共利益而采 取强制措施。所以 ,笔者建议对于“强制拆迁 ”行 为应该区别对待 : 第一、为了公共利益 ,如果被拆迁人在给予充 分、合理的补偿后 ,仍执意拒绝拆迁 ,则可召开听证 会。听证会由政府拆迁主管部门主持 ,听证会的代 表主要由非被拆迁人代表、拆迁人代表 (或政府代 表 )及被拆迁人代表组成。听证会在听取了各方 的意见之后 ,综合作出决定。当然 ,此听证会意见 各方应该共同遵守。 第二、对于商业目的的拆迁 ,应明确规定政府 相关部门只能充当协议的调解人。在拆迁双方协 商不成时 ,政府不能动用公权力对被拆迁人的房屋 强行拆迁。否则 ,要追究相关人员的法律责任。 3、完善被拆迁房屋价格评估制度。立法中应 该明确被拆迁房屋价格评估制度。房屋拆迁之初 应先公示拆迁项目 ,并选择具有相应资质的房屋估 价机构 ,取消政府指定。在评估过程中 ,评估机构 应当在有评估申请人 (拆迁人 )、政府拆迁管理部 门代表、被申请人 (被拆迁人代表 )的参与下公开 进行 ,听取双方意见后作出评估结果。被拆迁人如 认为房屋价格评估过低 ,有权申请再次评估 ,再次 评估应当由不同的评估机构做出。在被拆迁人选 择评估机构时 ,政府不能设置任何障碍 ,不能对评 估机构进行地域限制。 (四 )拓展对被拆迁人权益的救济途径 《城市房屋拆迁管理条例 》中关于拆迁补偿安 置的规定切断了被拆迁人获得民事救济的途径。 即被拆迁人不满开发商提出的补偿安置方案时 ,开 发商可以申请房屋拆迁管理部门裁决 ,若被拆迁人 不服 ,则只能就此裁决向法院提起行政诉讼 ,而不 能以开发商申请强制拆迁为理由而提起民事诉讼。 在此 ,笔者以为 ,被拆迁人对拆迁人在拆迁双方未 达成拆迁协议的情况下而申请强制拆迁所造成的 被拆迁人的损失可以提起民事诉讼。因为公民的 房屋或其他合法私有财产是受宪法保护的。任何 人在双方没有协商一致的情况下 ,而申请或委托他 人强制侵犯公民的私有财产是违法的。这一点也 是同《宪法 》和《民法通则 》的精神保持一致 ,但是 在《城市房屋拆迁管理条例 》中仅就政府的裁决规 定了被拆迁人可以提起行政诉讼。此规定剥夺了 被拆迁人向侵犯其合法私有财产的申请人即拆迁 人追究法律责任的权利。所以 ,在拆迁立法上应当 允许被拆迁人在对房屋拆迁管理部门提起行政诉 讼时可以房屋拆迁管理部门和拆迁人为被告另行 提起民事诉讼 ,同时规定诉讼进行时禁止拆迁行为 的进行。 (五 )加大违法行为的惩罚力度 1、修改《城市房屋拆迁管理条例 》第 34条的 罚款金额。《城市房屋拆迁管理条例 》第 34条规 定 :违反本条例规定 ,未取得房屋拆迁许可证 ,擅自 实施拆迁的 ,由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁 , 给予警告 ,并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米 20元以上 50元以下的罚款。本条规定在一定程 68 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 重庆工商大学学报 (社会科学版 ) 　　吕东锋 ,谢青霞 , 谢静怡 :房屋拆迁中对被拆迁人权益的法律保护 2005第 6期 度上助长了拆迁人违法拆迁的气焰。作为一个房 地产开发公司 ,它的注册资本最少要达到 100万元 人民币 ,而违法拆迁却只需要支付“已经拆迁房屋 建筑面积每平方米 20元以上 50元以下的罚款 ”。 对数额如此之小的一笔罚款 ,房地产企业根本不会 放在心上。但是 ,对于被拆除房屋的受害人来讲 , 无疑是一次沉重的打击。所以 ,笔者认为 ,以罚款 的方式来惩罚违法拆迁者 ,那么罚款的数额应该设 定在本地区商品房每平方米的价格。这样做的目 的一方面能保证受害人能够挽回损失 ,另一方面也 会对违法拆迁者起到惩罚的目的。 2、扩大吊销房屋拆迁许可证的范围。《城市 房屋拆迁管理条例 》第 36条列举了吊销房屋拆迁 许可证的几种情况 ,并且还必须在“情节严重的 ” 情况下才可采取此种处罚措施。对此 ,笔者认为在 房屋拆迁立法中应该扩大吊销房屋拆迁许可证的 范围。因为 ,房屋拆迁许可证是拆迁人实施房屋拆 迁的法律凭证 ,同样也是保护被拆迁人权益的关 键。如果仅仅只是在《城市房屋拆迁管理条例 》第 36条这几种情况之下才可以吊销拆迁人的房屋拆 迁许可证 ,这就表明缩小了被拆迁人的权益保护范 围 ,那么 ,被拆迁人的权益就得不到有效的保护。 [注释 ] ①符启林. 房地产法教程 [M ]. 首都经济贸易大学出版社 , 2002. 101. ②赵勇山. 房地产法论 [M ]. 法律出版社 , 2002. 416. ③沙文 .民法专家梁慧星认为 :商业用地不能采取国家征收 [N ]. 解放日报 , 2004 - 3 - 18. ④乔新生. 城市房屋拆迁立法还需改进 [ N ]. 南方周末 , 2004 - 1 - 15. [参考文献 ] [ 1 ]符启林. 房地产法教程 [M ]. 首都经济贸易大学出版 社 , 2002. 101. [ 2 ]最新房地产法律法规应用指南. 丛书编委会编 [M ]. 中 国物价出版社 , 2003. 1. [ 3 ]周光权. 如何遏制拆迁腐败 [N ]. 南方都市报 , 2003 - 9 - 22. [ 4 ]黄河.房地产法 [M ]. 中国政法大学出版社 , 1999. [ 5 ]史哲.宪政呼唤“公民意识 ”[N ]. 南方周末 , 2004 - 4 - 8. [ 6 ]沙文.民法专家梁慧星认为 :商业用地不能采取国家征 收 [N ]. 解放日报 , 2004 - 3 - 18. [ 7 ]赵勇山. 房地产法论 [M ]. 法律出版社 , 2002. 416. [ 8 ]乔新生. 城市房屋拆迁立法还需改进 [ N ]. 南方周末 , 2004 - 1 - 15. (责任编辑 :杨睿 ) On lawful protection of the r ights of the fam ily whose house is d isman tled LU Dong - feng, X IE Q ing - xia, X IE J ing - yi (D epartm ent of Politics and Law, East China Institu te of Technology, J iangxi Fuzhou 344000, China) Abstract: In the p rocess of urbanization, there are many p roblem s in the house removal. Legislation should be comp leted in the aspects of app roval of land use, maintenance of qualification of fam ily whose house is dis2 mantled, app roval p rocedure for dismantlement and should p rotect legal rights of the fam ily whose house is dis2 mantled. Keywords: house removal; shortcom ings; fam ily whose house is dismantled; lawful p rotection 78