澳门公务员制度述论_李淑苹

中国行政管理　1999年第9期ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG澳　门　　李淑苹　　公务员制度是目前世界上许世纪中叶英国文官制度兴起的同化的要求,澳门政府又通过了《澳多国家广泛推行的一种政府行政时,澳门葡萄牙当局借英国用炮舰门公务员和公职人员纪律章程》,人事。由于历史的原因,政策打开中国大门的机会,扩大在以取代长期以来葡萄牙《海外公务澳门公务员制度带有明显的殖民澳门的势力,相继设立政务委员员章程》在澳门的地位,首先完成地色彩,即由葡萄牙人来操纵管理会、立法委员会和谘议局等机构,了澳门公务员章程的本地化。随后一切。目前澳门正处在一个重大的公职人员不断增加。但此后相当长澳门政府又相继颁布了《外聘人员历史转折关头,作为过渡时期“三的时期内,澳门政制变化无常,供章程》、《职称制度》和《澳门公职人化”问题的核心和基干,公务员本职于澳门政府的公职人员队伍既员章程》等一系列法例,对公务员地化问题的解决,不仅是保证澳门不稳定,现代意义的公务员考试、制度的方方面面做了较为详细的平稳过渡顺利衔接的重要步骤,而考核、培训、退休等制度就更不完规定,并逐步开始付诸实施,这就且还是直接关系到澳门回归后澳备。在很大程度上推动了澳门现代公人治澳、主权行使的重大问题。因澳门的现行公务员制度始基务员制度的发展。此,本文试图对澳门现行公务员制于70年代中期,虽是按照葡萄牙新广义上的澳门公务员统指在度的沿革、基本架构和特点略作考的民主政府颁行的《澳门组织章澳门公共行政系统的所有工作人察,以期有益于澳门公务员制度的程》确立的基本架构,但由于具体员,总人数从1981年的5063人增进一步深入研究。内容是依照葡萄牙《海外公务员章加到1997年的18657人,其中一、澳门公务员制度的沿革程》拟定的,故仍带有明显的殖民1987年前后增加幅度较小,1990葡萄牙人在澳门建立居留地地痕迹。80年代初,澳门当局开始年前后增加幅度较大。按西方公务之初,在澳葡萄牙人由葡印总督派根据澳门的特殊情况和自身需要,员的分类,澳门公务员可分为政务出的中日贸易船队司令路过澳门对公务员制度进行了一定程度的类和业务类。政务类包括澳督、政时实行不定期的管辖。1583年,在改革。1984年,澳督高斯达在改革务司、反贪高级专员、立法会议员、澳葡萄牙人自发成立内部自治澳门行政组织架构时,颁布了三个谘询会委员、澳门市和海岛市市政组织——议事会。直到1623年葡重要法例:《公务员一般职称总厅主席及委员、市政议会成员。业萄牙正式派出马斯卡雷尼亚斯出则》、《进入公职条件》、《领导和主务类包括以司长为首的各机关领任澳门第一任总督,自此澳门事实管人员章程》,对公务员制度进行导人员、各类技术人员、教学人员、上开始有了固定的领取政府薪俸了改革。1988年中葡联合声明正式行政人员、保安人员、工人及辅助的专门从事公务的公职人员。19生效后,为适应过渡期公务员本地人员。政务类公务员在澳门公务员　《中国行政管理》　　　　　　　　　　　　　　　　2　8　　　　　　　　　　　　　　　　1999年第9期　台港澳之窗ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG　　公务员制度述论　中所占人数比例极小,其产生方外国籍的人士担任。培训是指政府或社团提供少量奖式、任职条件、职责、任期、考核、管考核是公务员制度的一项重学金或助学无息贷款,选送或支持理等与业务类公务员不同,故本文要内容。1985年4月澳门政府颁布一些暂时还未步入公务员行列的内容暂不涉及政务类公务员的情了有关公务员考核制度的法令,对中学毕业生到内地或海外接受高况,只就作为公务员制度主体的业考核的内容作了详细的规定。同时等教育,他们所学专业并非一色的务类公务员制度略作探讨。将公务员考核分为定期的平常考公共行政,但学成回澳后即成为有二、澳门公务员制度的基本架核和不定期的特别考核。平常考核一定文化程度的公务员后备人才。构在每年的1月份,针对全体公务所谓直接培训是指对在职的公务澳门公务员依编制可分为编员,采取传统的考核方法,即由指员进行有针对性的管理或技能的制内人员和编制外人员。编制内人定的上司填写考核,划分优、培训。澳门政府为此采取一系列举员又可分为临时委任、固定委任、良、平、劣四个等级,然后根据考核措,如:1983年经济司设立职业培定期委任和编制内散工(1989年已结果,确定被考核公务员是否可以训中心,开设一些专业训练班和中取消);编制外人员可分为合约工续任、续约、晋升和转为定期委任文、葡文班,为普通公务员提供受和散工。等。对考核劣等者,政府减少有关训机会;1986年澳门政府开始开办澳门编制内公务员的录用实年度的休假或不再续任,如系合约“赴葡就读”课程,分批选送本地现行公开招聘制,即由用人单位在政制公务员则不再续约。如两年连续有的大学毕业生到葡萄牙接受葡府《宪报》上刊登招聘通知,凡年满为劣者,政府将对其进行纪律调文和葡式公共行政方面的培训和18岁末满50岁、居住在澳门地区、查,合约制公务员即行解除合约。实习,进入过渡期后,东亚大学(既具有葡萄牙或中国国藉、身体和精至于特别考核,没有统一的固定的现澳门大学)于1989年设立四年制神状况良好、具有工作能力并未受时间,只针对临时委任制公务员,的中文公共行政课程,同时与葡萄刑事或法律处罚或法律规定不能在其委任期满前两个月进行,此项牙国立行政学院合办两年制葡文担任或兼任供职的其他情形者均考核通过,该公务员即可转为与政公共行政课程班;1990年,澳门当可报名投考。投考者在指定的时间府有永久性联系的固定委任公务局又开始实施“赴京就读”,选参加由用人单位指定的评判团组员。送中高级公务员到北京语言学院织的各种测试,同时参考资历、学澳门公务员的培训事宜归澳进修汉语,随后又选派中高级公务历、健康状况等,视综合情况择优门行政暨公职署辖下的公务员招员到北京国家行政学院进修,了解录用。特殊情况下,一些纯技术、学聘暨培训厅负责。具体的培训形式中国行政组织架构和运作制度。术和教学方面的职务可由中葡以有间接培训和直接培训。所谓间接澳门政府卓有成效的培训虽起步　《中国行政管理》　　　　　　　　　　　　　　　2　9　　　　　　　　　　　　　　　　　1999年第9期　中国行政管理　1999年第9期ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG较晚,系统的培训计划也不完善,成员均可获得去外休假的往返机员中,具有葡萄牙国籍的竟占三分但通过上述多种形式的培训尤其票,如特别假,可获得相当的经济之二左右。288个处长以上至司级是中文公共行政课程的培训和华补偿。的官员中,只有一个处长是中国国人公务员在北京国家行政学院的1985年1月,澳门政府颁布了籍,其余全部为葡萄牙国籍;1人在进修,对提高澳门公务员的素质、公务员退休制度的有关法令,逐步中国出生,76人在澳门出生,其余促进澳门公务员本地化都有积极形成了较为完善的公务员退休制都在葡萄牙出生。1997年澳门公务的作用。度。澳门公务员退休分为自愿和强员增加至18657人,中高级公务员澳门公务员的工资水准较高,制两种。年满65岁的文职公务员和中华人所占比例仍然很低。福利待遇优厚。业务类公务员的工年满60岁的保安部队人员必须退造成澳门公务员非本地化的资计算办法是按各自职务级别的休;年满50岁的文职公务员和年满根本原因是由于葡萄牙在澳门长不同,统一设置从100到1000不等45岁的保安部队人员可申请自愿期实行殖民地统治。虽然葡萄牙新的工资索引点,如领导人员中各司退休;对已届规定年限而不愿退休的民主政府在1982年的新宪法中司长的索引点为1000,以下依此减者、因身体状况而丧失工作能力者已承认澳门为中国领土,但其政制低,最低一级辅助人员的索引点为和因纪律处分要求退休者,政府一体系中的殖民地痕迹却很难一下100。索引点的金额数值每年都随律采取强制性退休。退休公务员除消除,澳葡当局多年来一直坚持澳通胀率上升,1993年每个索引点为特殊情况外,不得再担任公职。澳门政权必须由纯葡萄牙血统的人38元,1997年达到50元,即1993门公务员退休基金会统一管理公掌握,坚持以葡萄牙语为官方语年澳门各司司长工资为38000澳务员退休基金的集资和发放,接纳文,而澳门华人中能懂葡萄牙语的元,辅助人员为3800澳元;1997年距法定退休年龄至少还可以工作人很少,加上澳门教育不发达,华司长工资上升为50000澳元,辅助15年的公务员参加退休基金会,每人受教育的机会不多,具有高学历人员为5000澳元。除开工资外,编月从参加基金会的公务员工资中更是少有。所以公务员招聘时华人制内以及服务满半年以上的编制扣除相当于月薪和年资奖金9%的常因学历条件的限制而被拒之门外公务员还能领取一系列津贴。按退休基金供款,同时接收由行政当外,即使部分具有一定学历的华人年度领取的津贴有,每年6月领取局通过所属部门支付的相当于参有幸进入公务员行列,多数也只能相当于一个月工资的假期津贴,每加基金会公务员工资18%的供款,从事一些粗笨的工作,极少数能晋年12月领取相当于一个月工资的供款年限最多40年。参加了退休基升至中层,始终无法进入决策和主圣诞津贴。按月领取的津贴有年资金会的公务员退休后可按月或一管的高层。然而,澳门是澳门人的津贴(每5年工龄为一个年资)、家次性领取退休金,具体计算方法澳门,澳门人中95%的又是华人,庭津贴(按所供养父母、配偶、子女是:参加退休基金会满40年和因工显然,澳人治澳的重任主要落在了的人数计)、房屋津贴(居住政府宿伤或职业病以及见义勇为、尽忠社华人身上。因此,公务员本地化尤舍和自购房产者除外)。一次性领会而造成长期丧失工作能力的公其是中高层公务员的本地化,无疑取的津贴有结婚津贴、出生津贴、务员,退休金基本上等于退休时的成为澳门过渡期的重大问题。为了丧葬津贴和运送灵柩回原籍津贴。原工资,不再随通胀率上升;如一适应过渡期公务员本地化的要求,公务员出差,按工资索引点的高低次性领取则按原工资乘以服务年澳门政府做了一系列的工作,在东和出差地点的远近领取金额不等限再翻一倍。不满40年的公务员,亚大学开设中文公共行政等课程;的公差启程津贴和补助津贴。此退休金以退休前三年间月薪平均设立司长助理和厅长助理职位;实外,澳门公务员还享受各种福利优数的90%为基础值,除以40再乘以施“赴京就读”计划;开办公务员中惠,如:豁免职业税;低息贷款优先服务年限;一次性领取则以基础值文培训班等,为澳门公务员本地化权;每月从工资中扣除0.5%的医乘以服务年限再翻一倍。如公务员做了一定的准备。1992年,中葡联疗费后,本人及领取家庭津贴的家去世,其配偶和有权领取家庭津贴合联络小组全体会议将公务员本属子女即可享受免费医疗,住院还的继承人可申请领取相当于退休地化作为一项重要议程进行讨论发给不等的工资;妇女享受有薪产金50%的抚恤金,子女只能领至18后,公务员本地化的目标更加明假60天;除每年享受法定的有薪休岁。确,澳葡方面提出到1995年完成司假30天外,遇结婚、生育、患病甚至三、澳门公务员制度的特点长副司长50%、厅长70%、处长亲属患病或去世等特殊情况,还有澳门公务员制度的最大特点80%的本地化。1993年2月,澳督时间不等的有薪假期;编制内公务是带有浓厚的殖民地性质的非本韦奇立又签发《行政当局之本地化员每三年还可享受一次为期30天地化。1992底澳门政府行政暨公职问题》的文件,对过渡期后几年的特别假,本人及领取家庭津贴的司的资料表明,全澳15111名公务的公务员本地化问题做了较为明　《中国行政管理》　　　　　　　　　　　　　　　　3　0　　　　　　　　　　　　　　　　1999年第9期　台港澳之窗ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG确的批示,加快了澳门公务员本地受免费教育,父母、配偶及未成年公务员与普通劳工及市民距离的化的进程。子女均能领取家庭津贴,连结婚生拉大,避免整个社会贫富悬殊的加澳门公务员制度的另一大特孩子都有津贴。澳门公务员的工资大,以保证澳门社会的公平、和睦点是公务员的福利待遇特别优厚。略逊于香港公务员,但福利待遇在与健康发展。澳门劳工的工资一向偏低,但公务某些方面却远胜于香港公务员,更员的工资却相当高,不仅一年多领胜于澳门普通劳工,成为澳门一个[参考文献]两个月的工资(6月份的假期津贴令人羡幕的特殊阶层。和12月份的圣诞津贴),而且月薪上述状况的形成,主要是因为[1]费成康.澳门四百年[M].上每年都要随通胀率的增长进行大澳门公务员多是葡萄牙人,澳门政海:上海人民出版社,1988,23.幅度的调整,1993年至1997年按索府偏重公务员的利益,实际上就是[2]黄汉强、吴志良.澳门总览引点计算的工资年均增长7.1%左偏重葡萄牙人的利益。同时澳葡当[M].北京:中国友谊出版公右。1997年7月,澳门政府立法会又局受西方“高薪养廉”的影响,期望司,1994,71.通过了一项公务员加薪法案,其加以此吸引人才,稳定公务员队伍,[3]李世源.澳门1999[M].北京:薪幅度比通胀率还高出2%。澳门调动公务员的积极性。随着公务员世界知识出版社,1998,202.政府的预算近40%用于公务员的本地化比例的加大,优厚的福利待[4]黄汉强、吴志良.澳门总览开支。此外,澳门的社会福利事业遇为越来越多的华人公务员享受。[M].北京:中国友谊出版公注重保障公务员的利益,住房有高在继续保障公务员利益的同时,澳司,1994,67.额津贴,扣除少量医疗费后全家得门政府还应该注意澳门普通劳工(责任编辑　鲍静)享公费医疗,子女可入官立学校享和市民工资福利的同步增加,避免(上接第17页)息才能引起极大的关注,所以追求独特的风格应是组其他社会组织相比,它所施行的管理行为必然有着自织形象建构的重要原则。行政管理机构作为一个整体,己特定的目标、原则和特征。因此,在行政管理中策划其形象当然要与其他社会组织有明显的区别。而更为实施CIS战略,应注意以下几方面的问题:重要的是,各行政管理的子系统,因其具体目标和具体第一,确定为人民服务为行政管理的最高理念。不任务的不同各有其特殊的职能,因而在组织形象的建同类型的国家行政管理要执行不同的阶级统治职能,构上也必须体现出其鲜明的个性特征。诸如“创新、务我国社会主义行政管理的性质决定了其根本目标是为实、廉洁、高效”一类的口号固然不错,但如果用于体现社会公众服务,为人民服务。因此,行政管理的一切活具体机构的组织形象,则显得千篇一律而使公众难以动必须围绕着这一目标而展开,处处体现公众的利益。识别。行政管理活动的着眼点必须是社会效益,而不能是经第四,加强与公众的对话、沟通。对话与沟通是行济效益。公众的态度与行为与行政管理机构的命运直政管理机构建构形象的重要途径。通过协商对话、双向接相关,对公众负责实际上就是对自己的机构负责,维沟通可以及时、全面地将有关信息传递给公众;另一方护公众的利益实际上就维护自己的机构利益。而行政面也可以使公众的意见、建议、要求和呼声及时地为行管理的各项措施能否得到实现,直接取决于行政管理政管理机构所了解,并将其中的真知灼见采纳到有关机构的公众心目中的地位和形象,取决于社会公众的的政策和措施中,使之有更广泛的民意基础。协商对信赖、拥护和参与。话、双向沟通使行政管理活动增加了透明度,适应了现第二,突出行政管理组织形象的整体规范性。由于代社会中人们参与与意识逐步提高,公民意识日益增人类心理加工系统具有整体性,因此外界刺激越是不强的需要,创造了以诚相见的合作气氛,从而真正树立断重复、越是有规范性,这些刺激或信息越是容易被人起行政管理机构民主、开放的良好形象。们所接受和认同。CIS作为一个系统,就是理念识别系CIS战略是一个有目的、有计划、有步骤的系统工统、行为识别系统和视觉识别系统三个子系统的有机程。就一般规律而言,实施CIS战略要经历现状调查、统一。这就要求行政管理组织形象建构的过程中,从组形象定位、途径选择、具体运作、反馈评估等5个阶段。织的宗旨和价值观到政策和法令、管理制度和方法以这就要求行政管理机构在导入CIS战略的过程中,不及组织的徽标和建筑物、人员的服饰等各个方面都必能只注重短期行为而忽略了长远规划,只强调轰动效须体现规范性,实现标准化和统一化。惟其如此,才能应而忽略了组织信誉。此外,由于CIS本身是一个专业在公众心目中形成深刻而系统的印象,产生对组织形性很强的领域,其策划和实施除了主要依赖本机构的象的认同。力量外,还必须聘请和借助高水平的专业公司来协助第三,追求行政管理组织形象的独特风格。在公众配合。的认知活动中,只有那些与众不同的具有差异性的信(作者单位:烟台师范学院,烟台264025)　《中国行政管理》　　　　　　　　　　　　　　　3　1　　　　　　　　　　　　　　　　　1999年第9期