政府职能发展

摘要 随着经济的不断发展，我国国民经济的不断增长，越来越多职能部门开始发挥着自己的作用。ZF是推动我国经济发展的重要职能部门，也是保证我国安定的重要机关，ZF在经济发展中起着重要的作用。随着近些年的变化，ZF的职能问题也逐渐成为了一个复杂的问题。ZF的职能问题是ZF发展的重要问题，同时也关乎我国的经济和民生的发展。ZF的职能不是一成不变的，是要随着时间的变化而变化的。但是现在ZF的职能往往因为一些外部的因素导致ZF的职能出现一定的误区。ZF的职能只有不断进行变革和调整才能得到最适合的发展状态。ZF的职能关乎经济和民生的发展。所以ZF职能的发展是相当重要的，本文我们主要根据ZF职能的现状和本质推论ZF职能的发展趋势，提出自己的解决策略。 关键词：ZF职能；发展趋势；转变策略 1 引言 ZF作为我国重要的职能部门，对民生和经济的发展起着重要的作用，ZF是推动国家经济增长的重要力量，ZF在经济发展和社会稳定中起着重要的作用。保证我国的经济发展和社会稳定是ZF主要职能。ZF职能是一种逐渐发展的过程。ZF的职能是不断推进不断演化的一种发展历程。我国的ZF职能前些年都是因为社会的变化不断更新了ZF的职能。但是近些年我国的ZF职能不断的由人为进行安排，这就会导致出现一个误区，转变ZF职能就是减少ZF对于社会问题的干预，这种ZF职能的转变是错误的，正确的ZF职能是从实际中不断发展的，ZF职能的发展要从改革实践中不断的变革，只有这样才能真正的发展ZF职能。 一、ZF职能转变的基本问题 （一）ZF职能的概念 ZF职能也叫做行政职能，是指行政主体作为国家管理的执法机关，在对国家政治、经济以及当地的公共事务进行管理时所承担的职能，或者是对于一部分公共事务进行管辖体现的功能。ZF只能体现了公共活动的基本内容和方向，是公共行政本质的体现。ZF职能是和司法职能对立的，只是反映了国家行政管理活动的实质和基本方向，ZF的职能是保证经济发展和民生的重要职能，在社会生活中起着重要的作用。 （二）ZF职能分类 1、政治职能 ZF的政治职能就是ZF的统治职能，政治职能是ZF为了维护国家统治阶级的利益从而产生维护社会的一种职能，政治职能主要分为了以下几类，分别是： 军事保卫职。为了维护国家的领土主权完整不受侵犯的职能，军事保卫职能是为了保证国家的安全，防止外来侵犯的职能。 外交职能。这是ZF为了和其他国家进行外交合作，为了维护与其他国家的正常军事、政治、经济往来从而产生的一种职能。 治安职能。治安职能是ZF为了维护当地社会的治安，保证人民群众的生命和财产安全从而能产生的一种职能，治安职能同时负责保护我国的法律实行。 民主政治建设职能。即通过ZF的相关活动以及ZF的宣传，推进我国民主法 2 制不断完善不断发展的过程。 2、经济职能 ZF的经济职能是为了保证国家的经济发展，对社会上的经济进行推动和管理的职能，随着我国社会市场经济体制的不断形成，ZF的经济职能主要体现在了三个方面： 宏观调控职能。ZF通过宏观的经济政策，利用财税政策和货币政策，对当地的经济发展和整个国民经济的正常运作进行经济上的宏观调控。 提供公共产品和服务职能。ZF的一项经济职能就是通过ZF的管理能力，制定相应的政策和指导，对国家的国民经济进行间接的控制，ZF通过一些产业政策、计划指导、就业规划保证，充分发挥ZF在社会中的力量，提升对于社会的服务职能。 市场监管职能。随着我国企业的不断增加，市场的变化也是及其的复杂，为了保证市场能公平的发展，这需要ZF利用强制力保证市场上进行公平的交易，威化企业的合法权益，ZF要履行自己的监督职能，保证市场安全发展。 3、文化职能 文化是人民在物质满足时候对于生活的另一种需求，对于人民进行精神文明建设是ZF的重要职能，ZF在进行文化管理，促进经济发展上起着重要的作用。 发展科学技术职能。ZF要通过自身的能力，制定相应的科学技术发展策略，加强对于科技的宏观发展，大力发展我国的科学技术以及相应的高新产业，促进我国科学能力的发展。 发展教育的职能。现在教育在我国的作用是非常大的。ZF要想发展我国的经济对于人才的需求是必须的，这就需要大力发展教育，重视教育的发展水平，提出一些新的教育策略加强对于人才的拍样，优化教育结构，加强教育的变革，采取多样化的教学方式促进我国教育的发展。 发展文化事业的职能。ZF要过制定各种方针、政策、法规等，引导整个社会文学艺术、广播电视、新闻等等的健康发展，促进文化事业的繁荣发展。 发展卫生体育职能。ZF要通过自身的能力，制定相关的政策、法规等等，保证我国卫生体育事业的发展。 3 4、社会职能 ZF的职能除了前面的政治、经济、文化职能其次就是社会职能，这也是一项重要的职能。 调节社会分配加强社会保障职能。共同富裕一直是我国强调的重要方针，ZF的职能需要保证社会发展平衡，减少贫富地区的差距，同时还要通过各种手段保证社会中每个人的利益，进行利益均分，最终实现共同富裕。共同富裕是我国一直强调的，ZF有义务帮助贫困地区的发展，促进当地群众的收入增加。 保护生态和自然资源的职能。ZF要通过自身的强制力，制定相应的法律政策，对于环境恶化的地区进行治理，组织滥砍滥伐的行为，加强对于土壤荒漠化地区的治理，大力进行植树造林活动，坚持贯彻和发展可持续发展战略，保证我国生态环境安全。 促进社会化服务体系建立的职能。即ZF通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。 提高人口质量职能，ZF最开始的职能是进行计划生育的职能，但是现在随着新政策的不断发展，ZF的职能转变成了二胎政策的职能，这也是ZF的本质职能。 二、ZF职能履行存在的问题——以南海区为例 佛山市南海区位于广东省中部，珠江三角洲腹地，环抱佛山市禅城区，毗邻广州，邻近港澳。2015年，南海区辖1个街道（桂城街道）、6个镇（里水镇、九江镇、丹灶镇、大沥镇、狮山镇、西樵镇）。共67个村委会、182个居委会。根据南海区发展规划和统计局数据，2015年南海区GDP为2236.00亿元，增长 8.5%。南海区土地面积1073.82平方公里，常住人口258.88万人。 2015年，南海区以提高经济发展质量效益为中心，紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等重点工作，积极主动适应经济发展新常态，致力转型发展，扎实推进各项工作，取得显著成效，国民经济和社会发展取得新成效。当然，一切事物都具有两面性，在看到取得成绩同时，不应当忽视所伴随的不足与问题。通过对相关资料以及南海区发展历程的研究，我们可以得出，目前南海区ZF职能转变过程中主要存在以下几个方面的问题。 4 （一）ZF职能存在错位现象 1.政经合一的治理困境 据统计，2011年南海集体经济组织经营性资产就己经超过260亿元，2012年为306亿元，2013年南海集体经济账面资产则达到了360亿元，村组两级集体经济可支配收入为63亿元。随着集体资产规模的迅速扩大，社会利益主体的诉求也日趋多元化，出现了农村基层争权夺利、身份竞争和利益分配纠纷、权利差异与公共服务不均等问题，农村基层社会矛盾和纠纷不断加剧。这些治理难题是传统的“政经合一”治理模式所无法解决的，基层社会治理的重塑迫在眉睫。 2.权责重叠的管理冲突 南海区的部分地区，尤其是农村基层实行的是自治组织和集体经济组织合署办公，即“一套人马、两块牌子”的体制模式，行政职能和经济职能捆绑在一起，使得行政资源和经济资源同时高度集中在村干部的手中，权力无法得到有效监督。他们直接介入集体经济的经营运作过程中，通过寻租等方式获取经营利润，谁掌握了村居的行政权，谁就掌握了经济权。“权力蛋糕”之下是越发严重的选举斗争。由于涉及到整个村社的利益，选举中宗族和派系等势力都会有所争夺，存在“贿选”、“家族(宗族)控选”、甚至黑恶势力插手管理的乱象，图使得基层选举偏离原有轨道，换届矛盾重重，损耗大量的人力物力。据统计，2009年至2011年，南海全区83%的涉农信访与集体经济问题有关，集体经济问题成为影响基层稳定的重要因素。 （二）ZF职能存在缺位现象 1.城市规划政策不够完善 城市建设中，规划先行，谋定后动，是城市科学发展的前提。目前南海区的规划主要包括总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等。但对“三旧”改造的总体规划层面的近期建设规划或及改造专项规划中，缺乏动态性和长远指导性;另外，大部分已出台的控制性详细规划用地指标往往无法满足开发商的需求，导致项目搁置。在此种前提下，需要对控制性详细规划进行修编，而在修编过程中，却容易忽视对城市基础设施、产业升级、公共服务等设施的配套建设，导致缺乏对地区产业发展的良性指引，房地产开发过热。 5 同时，控规调整过于强调经济性，部分项目的开发商为了实现投资收益，通过计算改造成本倒推出项目容积率，再确定改造的方式，严重影响规划的科学性，难以满足城市配套和整体功能优化的发展目标。这一过程中，项目经济效益得以实现，各利益相关体的投资也得以收回，但却违背了城市规划的公共属性，不利于实现城市整体功能的提升。 2.区域改造升级有失平衡 “三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施，“广东三旧改造”是广东省特有的改造模式，即“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造政策应惠及区内所有涉及改造的土地，而在南海区的实际操作过程中，区位较有优势、市场价值比较高的地块，容易有实施主体介入，改造往往能够顺利实施，而急需改造但是区位较差、配套环境落后的地块却经常被冷落。 南海区“三旧”改造自2007年实施以来，目光多数集中在旧厂房，改造腾出的土地，尤其是那些由于产业结构调整淘汰的厂房以及空置的土地，以GDP标性的建筑很大程度彰显出“形象工程”、“政绩工程”为目标，追求经济效益忽视公众利益，让公众支付高昂的成本为ZF政绩买单，造成房地产过热，一方面把应用于产业发展，企业增资扩产的用地给挤掉了，同时也会造成房地产入住率低的空城、死城。另外，南海区“三旧”改造中的“旧村居”和“旧城镇”的改造走得相对较缓慢。根据木桶原理，这种不平衡将会拖慢协调发展与城市升级的整体步伐。与此同时，ZF职能也背离了ZF逐渐转变为服务型ZF、法制ZF、责任ZF、服务ZF的初衷。 （三）ZF职能存在越位现象 德国弗莱堡学派创始人瓦尔特﹒欧根提出，ZF除了应当起到制定市场规则的作用，还应担负起影响整个框架和经济活动秩序的重任;ZF不应该直接干预市场过程，但它必须通过建立政治制度，建立市场秩序和保障经济秩序的正常运行。ZF的积极有为不是表现在对社会管理事无巨细、对微观经济过程的全面干预、全面参与市场活动，更不是代替市场主体去直接从事经营活动，控制价格，善治ZF应该通过政策扶持引导市场、规范市场，促进市场体系的发展和秩序的规范，ZF干预、ZF主导和市场主导之间的关系明确。佛山市南海区改造中，ZF为了加 6 快经济发展，想方设法招商引入有实力的开发商投资改造项目，利用行政权力干预拆迁补偿，置群众利益而不顾，为满足开发商的建设进度要求而动用公共权力强制拆迁，参与补偿价格制定控制拆迁成本、提高改造项目收益，与民争利，追求短期效率，用行政手段调节改造涉及当事人的民事关系，在此过程中可能损害公众利益。在选择投资主体时,不尊重市场规律来优胜劣汰，仅凭ZF意志选定的现象时有发生，过程可能产生腐败。 三、ZF职能转变的对策——以南海区为例 （一）实行政经分离，权责明晰 “政经分离”最本质的就是将基层的社会管理和经济管理两种职能分离，村(居)党组织、村(居)民委员会和集体经济组织各司其职，在人事结构、组织功能、财政资产和决策程序等方面实现独立运作，实现“五分离”，即选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、账务资产分离、议事决策分离。“五分离”理顺了基层三大组织的关系，三大组织各归其位。政经分离之后，村(居)党组织书记不再兼任经联社社长，这在形式上削弱了党组织的领导核心地位。为夯实基层党组织的领导力，南海又实施了一系列的举措，将党组织延伸到最基层。274个村(居)党支部升格为党总支部，经联社全面建立党支部，条件成熟的经济社可建立党支部，隶属村(居)党组织的领导，闭这一举措事实上强化了党组织的工作抓手，使得党组织可以有效地监督经济组织。 为有效推进集体经济的透明化和信息化，南海搭建了集体经济组织资产交易平台、集体经济组织财务监管平台和集体经济组织成员股权(股份)管理交易平台这三大平台，为“政经分离”改革提供重要的配套措施。三大平台分别对应集体经济的物、钱和人(股权)。其中，集体经济组织资产交易平台把镇、村、组三级集体资产纳入到一个大系统，对资产发包、租赁、出售、出让、转让或转租等行为实行统一管理、交易、监督，全程视频监控可以看到交易过程的每一个细节，最大程度上压缩了交易的“寻租”过程;财务监管中心全面推行“出纳驻村、会计驻街、集中会计核算、财政专项资金专户管理”的模式，村(居)每一笔款项的支取都要通过监管平台，开创了集体资产智慧管理和阳光交易的新机制;股权(股份)管理交易平台分为成员管理、股权管理、分红管理和特殊群体管理四个模块， 7 其中通过股权管理这个模块，经过确权的社员股东可进行股权交易流转，如转让、继承、赠与、抵押、担保等。 （二）实行科学规划，合理安排 城市发展，规划先行。“三旧”改造中，城市规划条件直接影响到产业升级能否到位、城市功能能否提升、土地的价值及开发定位等，在现实操作中，城市规划要结合产业与城市综合功能提升，综合长远考虑；提高编制水平，加快编制进度以免造成项目开发延迟，延误商机；完善配套设施，促进城市环境和保障民生等方面平衡发展；多方征求各方意见后才可推行；严格实施规划，改造方案必须符合地区控规，不能随意调整 城市规划和建设中，ZF职能定位较为模糊，容易被市场和经济发展等干扰，ZF需要制定和完善政策体系，提出明确的发展规划、结合产业布局及准入准出门槛、优惠政策、城市升级等要求，并以法律、法规等形式保证政策和规划的落实。ZF主要是通过这个方式来实现产业升级中“加强宏观调控”、“保持公平性”、“解决外部性”以及“营造良好发展环境”的作用。 （三）创建服务型ZF，维护社会秩序 ZF职能与城市发展的融合过程中，市场无法自己形成一个完善的约束环境，而在这个约束环境中，ZF负责组织、建立和维护秩序才最合适，之后交由市场机制运作，ZF适时调控和监督。无论是经济体制发展需要，还是适应市场与社会的发展，目前ZF职能转变的目标就是建设服务型ZF，ZF的职能将侧重到提供公共产品和服务上来，由市场和非ZF组织参与到社会各个领域，ZF各种调控从直接的干预转变为间接性的指导监督。 ZF在城市发展中有着自身独特的利益着眼点，如何在追求经济效益、社会效益和环境效益之间并进，就要求ZF扮演好协调者的角色。以目前南海区“三旧”改造为例，改造拆迁工作中依然存在很多负面现象，但ZF在改造过程中还是要努力减少拆迁冲突，协调解决开发商、公众之间的利益矛盾，促进城市健康发展。 同时，城市规划与建设会涉及到社会方方面面的利益关系，ZF有责任去及时化解这些社会危机，确保社会和谐稳定。为了使得改造工作能够顺利地进行，ZF务必要依法维护社会秩序稳定，创造出良好的社会氛围。过程中难免产生的 8