浅谈行政诉讼法的目的

浅谈行政诉讼法的目的 　　一、新法、旧法关于目的之 　　(一) 旧法目的之规定 　　耶林曾说:目的是全部法律的创造者， 每条法律规则的产生都源于一种目的， 即一种实际动机。这体现了法律目的在立法制定过程中的核心地位，也可以说立法目的是否科学对立法质量具有重大影响。我国新旧《行政诉讼法》均在第一条对诉讼目的做出规定。 　　1989年《行政诉讼法》第一条内容规定了我国行政诉讼的目的有三个:其一、救济个人权利。王汉斌认为《行政诉讼法》是根据我国《宪法》第41条的内容规定而制定的，指出了行政诉讼的目的是救济个人权利。此目的的规定标志着当代中国法治时代的开始，公权力受法律制约，人权受法律保障。但是在行政诉讼制定时我国法治和人权保障尚未写入宪法，行政诉讼在救济个人权利的实际运行中困难重重:立案难、审理难、执行难。受到行政侵权的公民、法人和其他组织宁可信访不信法，实践中出现了很多官了民不了、案结事不了的现象。 　　其二、维护行政机关的职权。在行政诉讼法中，行政机关和相对人的诉讼利益是完全对立的。然而在实践中为了维护行政机关行使职权做出了不应有的规定， 使得行政法官在处理行政案件中无所适从。许多法院以维护行政机关行使职权的名义，对本应受理的案件却找多种理由不予受理，对如何给予行政相对人提供充分的救济也漠不关心。 　　其三、监督行政权力的行使。近代以来民主法治发展的基本方向和目标就是把权力装进笼子，行政机关具有行政优益权，行政行为一经做出就具有公定力， 对公权力尤其是行政权力进行监督，而构成束缚行政权力的笼子是行政诉讼法的基本品格。 　　2014年首当其冲的是对诉讼目的述的调整。本次修法着重目的的修改有三处: 　　其一，将原先正确、及时审理行政案件中的正确更改为公正。四中全会提出公正是法治的生命线，司法公正对于社会公正具有重要的引领作用。司法公正中必然包括行政诉讼工作的公正，法院乃法律适用的主体，在行政诉讼工作之中最基本的要求就理应是公正审理行政案件。 　　其二，增加了解决行政争议。行政诉讼的目的不仅仅是监督和救济，还有一个目的是解决行政争议。为何会有行政诉讼?诉讼又是为了什么?问题的根源还是行政主体与利害关系人之间的发生了矛盾，有问题就要解决。此次修法旗帜鲜明地将解决行政争议写在保证人民法院公正、及时审理行政案件之后，这样修改的重要目的就是为了化解官民矛盾，解决行政纠纷。 　　其三，将原来规定的维护去掉，只需监督行政机关依法行使职权。行政机关作为行政诉讼的被告，与作为原告的公民、法人和其他组织之间本身就不平衡，行政机关的力量很强大，若还要通过法律来维护它，如此一来就显得这部法律的平衡性不够。再者为解决行政诉讼中的三难问题， 适应法治国家、政府和社会一体建设的新要求，也有必要突出监督行政机关依法行使职权。 　　(二)目的的变化背景 　　行政诉讼法实施20多年以来，在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要作用，与此同时也应看到该法在行政审判实践活动中显露出的不足，例如受案范围小，无法满足对抽象行政行为的审查需求，当事人行使起诉权等有很多限制，行政裁判又执行难等等。所以最高人民法院紧接着在《行政诉讼法》颁布实施后，出台相关的司法解释，但司法解释也具有自身的局限性，与《行政诉讼法》之间的某些矛盾也需要协调，这样修法工作就顺理成章了。 　　实践中信访潮的涌现，官民矛盾已经进入了高发期。站在国家治理现代化立场上考虑，为了维系国家治理良性运转的基本秩序，通过修法将行政争议纳入法律进程也是国家治理现代化的要求。 　　( 三) 理论支持与政策依据 　　《行政诉讼法》作为行政法重要组成部分，目的之争主要观点有两种: (1)保护公民权说。行政诉讼的根本目的在于保护利害关系人的合法权益。(2)行政权与公民权结合说。原《行政诉讼法》第一条规定维护行政权和保护公民权的双重功能。当维护行政权和保护公民权这两种观点发生冲突时，因目前的司法独立不够健全，司法实践中偏向了前者，这也是导致行政诉讼出现三难困境的根源。《行政诉讼法》的修改有一个重要的背景即四中全会的决定，它的内容也贯彻在四中全会的精神中。行政诉讼法是围绕利害关系人与行政机关二者发生法律关系，也涉及法院与行政机关的关系，依法治国方略也在其中有所体现。换言之，行政诉讼法的修改是全面落实依法治国方略的一个重点。怎样有效的全面推进依法治国方略，也是这次修法所面临的最大课题。 　　二、制度的一些变化 　　目的论研究的意义主要在于它可以为行政诉讼制度提供一种基本理念。目的论观点不同就会造出不同的行政诉讼制度设计。在新法修改之中，立法目的上已经对解决行政争议进行贯彻，在相关具体制度中得以体现。以下列举几项制度的变化。 　　(一) 立案登记制度 　　立案登记制度是指法院对依法应当受理的案件进行登记受理。原《行政诉讼法》中规定的立案审查制度总会受到司法环境的影响，法院对应受理的行政案件却不立案。这是旧法出现的弊端，不能充分保护当事人的合法诉权。为了避免这一弊端，新《行政诉讼法》实行立案登记制度，规定了法院在接到行政起诉状时对于符合法定起诉条件的案件都应登记立案，不得拒绝接收当事人的起诉状。立案登记制度能够改变实践中由于受到行政干预和阻碍而出现部分法院消极立案，收到起诉状既不受理也不出具任何法律文书的现状，从而在制度上保障当事人的起诉权利，重塑法院独立司法的形象和公正审判的权威。 　　(二) 跨行政区域管辖制度 　　新《行政诉讼法》第18条第2款规定是跨行政区域管辖。一审行政案件集中到一个法院之后就会出现一个新的问题， 地方的行政干预厉害，胜诉率就会低。再者案件集中审理，行政庭案多人少，流于形式的审判也不可避免，为解决这样的现状，新的行政诉讼法规定了实行跨行政区域管辖制度。最高法院进行管辖制度改革，推动行政案件提级管辖、交叉管辖和集中管辖。同时为了解决司法地方化的问题，三中全会《决定》和四中全会《决定》分别提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度和设立巡回法庭、设立跨行政区化的法院。 　　(三) 增加调解制度 　　新《行政诉讼法》规定对一些案件可以适用调解。调解制度不仅解决效率高， 还有利于保护当事人合法权益。新法一度坚持行政诉讼不适用调解原则，但在此原则之外还是作了例外规定:行政赔偿、补偿以及相关行政自由裁量权的案件可以调解，在自愿合法原则的前提下，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 　　(四) 增设简易程序 　　新法增设简易程序，便利当事人起诉，及时审结案件，降低诉讼成本，保护当事人合法权益，提高诉讼效率，节约司法资源，迅速解决行政争议，促进社会和谐。注重列明可以适用简易程序的条件范围，除此外的第一审行政案件，若当事人各方同意适用简易程序的， 也可以适用简易程序。 　　以上只是列举几项制度的变化，还有其他一些制度变化，比如进一步明确原告范围，检察机关的监督，判决形式等。因为这些制度的变化与行政诉讼目的的变化密切相关，这些制度的完善也是更好的解决行政纠纷，发展行政诉讼制度。 　　三、制度的变化实现解决行政纠纷的目的 　　原《行政诉讼法》在制度的构建中多有瑕疵，使得法院在立案、审理、执行案件中，多有顾虑到可能会得罪政府、敏感案件无法审理、不利于被告的判决难以执行，如此一来就会漠视老百姓的利益需求，遇到一些棘手的案件就拒绝、拖延受理。行政机关与行政相对人产生纠纷后，行政相对人不敢当原告、行政机关又不愿当被告、法院更不愿受理行政案件，导致许多行政纠纷进入信访渠道，这在一定程度上反映了司法救济力量的薄弱。立案登记制和异地管辖制度的确定，从立案难、审理难的问题上为行政争议的解决提供了法律依据。 　　新《行政诉讼法》实现了调解应用范围的扩大化，使行政纠纷案结纷止成为可能，增强了公民利用诉讼手段解决行政纠纷的信心，有利于我国行政诉讼解决行政争议目的的实现，而另一方面还把简易程序适用范围扩大，适用于当事人各方同意适用简易程序的行政案件，这样的制度安排体现了程序多元化的特点。总之立法目的中将解决行政争议写进去了，我们花那么大的司法成本建立这个制度和运行这个制度究竟要干什么? 最终还是要把争议化解掉， 以此更好保护公民、法人和其他组织的合法权益。 　　四、结语 　　新《行政诉讼法》的贯彻实施，一方面体现了行政审判制度的发展，另一方面也关系到国家治理现代化的进程。制度改革扩大了行政诉讼受案范围、便利了立案登记制度、公正了跨行政区域管辖制度，在这样好的背景之下，人民法院应积极立案，不断锤炼行政审判制度，监督行政、化解纠纷、保障诉权。