一文读懂监察委员会将会是个什么样的组织？

一文读懂监察委员会将会是个什么样的组织？ 监察委员会的法律职能分析和组织探讨 引言:当前,国家监察体制改革工作试点已经展开，北京市、山西省、浙江省正在制定试点。监察委员会的组织架构和职能配置，作为组织创新的核心，应该是试点的一个重要内容。但是，目前学界这方面的讨论不多，希望本文能够起到抛砖引玉的作用。下图为：本文作者构思的监察委员会组织架构图 根据****办公厅2016年11月8日印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称“改革试点方案”），国家监察体制改革工作正式展开。本文旨在从监察委员会的法律地位、监察体制改革的原则和目标等方面对“改革试点方案”的精神进行解读，在此基础上未来出台的《国家监察法》角度分析监察委员会的法律职能，并依据职能探讨其组织架构安排。 一、“改革试点方案”公报的精神解读 （一）监察委员会的法律地位 根据“改革试点方案”的精神，监察委员会由**产生，向**负责。因此，监察委员会将是专门的国家监察机关，与同由立法机关（**）产生的行政机关（政府）、司法机关（检察院与法院）并列。监察委员会行使的监察权，将是传统国家权力“三权”（立法权、行政权、司法权）之外一类新型的权力。监察机关由**产生，与之前监察体制最大的区别是，监察机关将是与政府并列的国家机关，而非政府的组成部门，从而实现监察权和行政权的并列和分立。将监督性质的监察机关与执行性质的行政机关并列，符合“执行和监督分设”的现代组织机构设置原则，有利于增强监察机关的独立性和权威性。 （二）监察体制改革的目标和原则 从“改革试点方案”的公报看，本次监察体制改革的总体目标是“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”，正如**纪委****同志所说，监察委员会从本质上讲是反腐败机构。在此基础上，具体目标包括：“实施组织和创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。 根据上述目标，可以归纳出本次国家监察体制改革遵循以下基本原则： 1.坚持党的统一领导。坚持党的领导，是改革开放的四项基本原则之一。在国家监察体制改革这样一个“事关全局的重大政治改革”中，当然也是一项基本原则。这项基本原则在改革总体目标中便进行了宣示，即要建立“党统一领导下的国家反腐败工作机构”，具体体现则是“党的纪律检查委员会”与国家的“监察委员会合署办公”。通过“两委合署办公”，党便可以实现对国家监察委员会的领导。 2.整合反腐败资源。本次国家监察体制改革具有明确的问题导向，即要整合反腐败资源，解决我国现行反腐败工作机制下“力量分散”的问题。将现行分散在纪委、政府监察部门、预防腐败部门、检察机关（反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防部门）乃至政府审计部门等反腐败专门机构的反腐败资源和力量进行整合，将是本次改革的重要内容。 3.丰富监察手段。在现有的反腐败工作机制下，反腐败工作机构分散。相应的，隶属于政府的行政监察部门，其法律性质属于行政执法部门，拥有的监察手段主要体现为行政执法权，难以满足监察工作尤其是案件调查的需要。在现实工作中，往往需要依托反腐败组织协调机构如反腐败协调小组，通过协调公安机关、检察机关等其他刑事司法机关实现刑事调查手段的“互补”或“借用”。在整合反腐败资源的背景下，改革后的监察委员会将拥有现行检察机关职务犯罪侦查部门依据刑事诉讼法所享有的刑事侦查手段和强制措施，例如搜查、拘留、逮捕等。此外,为了应对调查腐败案件尤其是贿赂案件的需要，是否赋予监察机关技术侦查等特殊侦查手段,需要进一步探讨。 4.实现监察范围的“全覆盖”。正如学者所说，现行监察体制中“监察机关定位不准，监察对象范围过窄”的问题较为突出。由于法律衔接方面的原因，《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关、人民团体等公职人员纳入监察范围，形成了事实上的“监督盲区”。根据“改革试点方案”，监察委员会的监察对象将是所有“行使公权力的公职人员”，即所有由公共财政负担、履行公共事务职能的人员，真正实现了监察“全覆盖”。 5.建立集中统一、权威高效的监察体系。现行监察体制一个突出的问题是，根据行政监察法，监察部门属于“双重领导”，即监察部门同时受本级政府和上级监察部门的领导。在双重领导体制下，监察部门的监察效能受到较大影响，履职过程中容易受到各方面的干扰。十八大以来，为了屏蔽各级纪委反腐败工作中的外在干扰，**纪委推出了“两个为主”，即“下级纪委**、副**的提名以上级纪委为主，下级纪委查办腐败案件以上级纪委领导为主”。应该讲，这是十八大以来纪检领导体制的重大革新，也是反腐败工作的重要经验。有理由相信，这一经验成果必然也会为国家监察体制改革所固化。根据“改革试点方案”公报，改革乃是要“建立集中统一、权威高效的监察体系”，在监察机关已经独立于政府的背景下，监察体系实行上下级的垂直领导便成为了题中之义。 二、监察委员会的法律职能分析 根据“改革试点方案”确定的原则，国家监察体制改革会将现有的检察机关中的职务犯罪侦查部门包括反贪污贿赂局、反渎职侵权局以及职务犯罪预防部门，与现有的政府监察部门、预防腐败部门进行整合。需要指出的是，结合党的六中全会公报依然将“监察监督”和“审计监督”并列的精神来看，审计监督部门由于体量太大本次将不再整合之列。由于监察委员会的监察范围是“所有行使公权力的公职人员”，公安机关经侦部门针对私营单位“腐败犯罪”如职务侵占、“商业贿赂”的侦查职能，亦不在监察委员会的整合之列。 整合后的监察委员会将行使 “国家监察权”，“国家监察权”的内涵将“包括却不限于”现有政府监察部门的行政监察权（性质属于行政执法权）、检察机关的职务犯罪侦查权（性质属于刑事司法权）。由于监察委员会与党的纪律检查委员会“两委合署办公”，党的纪律检查委员会承担的党章赋予的三大基本职能和五项经常性工作即本届**纪委概括的“监督执纪问责”，也是整合后监察委员会工作的另一重要方面。 抛开党的纪律检查委员会“监督执纪问责”的职能不论，监察委员会的法律职能大体应当包括监督、调查、处分、预防四项基本职能。四项基本职能中，监督职能是基础性职能，调查、处分和预防职能则是监督职能的必然延伸。从惩治与预防的辩证关系与历史经验看，惩治有力才能预防有效。监察委员会作为反腐败工作机构，调查职能应当是监察委员会的核心职能，直接关系监察委员会各项职能的发挥。 （一）监督职能  即监督公共单位实施国家法律法规情况以及公职人员遵守法律职业规范情况的职能。从监督对象看，应当包涵两类，一类是公共单位，即承担公共事务职能的机关、企、事业单位、人民团体；一类是公职人员，即所有承担公共事务、由公共财政负担的公职人员。从监督内容看，对公共单位而言，监督的内容主要是该公共单位实施或履行国家法律法规赋予其的公共事务职能的情况；对公职人员而言，监督的内容主要是该公职人员遵守法律职业规范的情况。从监督手段看，既包括被动地受理举报线索，也包括主动地事前、事中、事后检查；检查的形式则可以多样化，从检查主体和被检查主体的天生博弈看，检查要发挥效能必须要做到无定式、无定法，应当赋予监察机关较为灵活的检查手段。 （二）调查职能 即对公共单位违反法律法规问题与公职人员违反法律职业规范问题进行调查的职能。调查职能，作为监督的必然延伸，体现为对监督发现的违法问题进行调查核实，即通过调取证据查明违法问题是否存在，简言之就是“调取证据、查明事实”。从工作内容看，调查工作由于需要调取证据，是否具有丰富的取证手段和强制措施保障，直接影响调查工作效能的发挥。伴随着全面依法治国的推进，纪委“两规”措施与现行行政监察部门的“两指”措施将会面临更多的合法性诘问，为了应对调查贿赂犯罪的现实需要，除了现在检察机关职务犯罪侦查部门所拥有的搜查、拘留、逮捕等重要侦查手段和强制措施外，根据《联合国反腐败公约》的规定，有必要有限度地赋予监察委员会以严格审批下的“特殊侦查手段”，包括技术类侦查手段如电子监听、监控，特工类侦查手段如特情，以及诱惑类秘密侦查手段如机会提供型**、控制交付等。 （三）处分职能 即对调查的违法问题依据相应的法律法规予以审查定性并决定给予何种处理的职能。从监察委员会的处分手段看，根据违法问题严重性的不同，处理手段依次包括给予监察纪律处分（如警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等）、移送司法机关追究刑事责任两大层次。处分职能的要义，一方面是要严格依据法律法规对违法问题进行定性处理，保护被调查人得到应有的处理；另一方面更是对调查职能履职情况进行实体监督，确保调查的公正性，保护被调查人的合法权益。 （四）预防职能 即依托监督、调查、处分的情况及发现的问题，采取发送监察建议、宣传、教育等多种手段，预防违法问题发生的职能。预防职能，可以是针对个案的，也可以是针对类案的；可以是发案后的事后预防，也可以是主动介入的事前预防。预防的手段，应当是多元化的，包括：针对发现的问题发送监察建议完善制度或加强管理，从而强化他律；针对公职人员自身加强教育，从而强化自律；针对整个社会公众加强宣传，争取公众对监察委员会工作的支持和配合，宣扬廉洁文化，营造良好的社会环境。 三、监察委员会的组织架构探讨 监察委员会试点期间，除了人财物保障、权能手段保障等问题外，由于监察委员会整合了多个部门、多项职能，最大的问题莫过于在试点期间突出组织和制度的创新，形成科学合理的组织架构和职能配置，真正实现“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”的重要目的。 （一）需要重点解决的问题 1.如何解决部门整合背景下行政监察职能与职务犯罪侦查职能的整合问题，实质是行政执法和刑事司法的衔接问题。在监察改革试点期间，由于旧的《行政监察法》依然施行、新的《国家监察法》尚未出台，作为一种新型的、独立的“国家监察权”尚未得以形塑，作为行政执法权性质的行政监察权如何与检察机关刑事执法权性质的职务犯罪侦查权进行整合是一个突出的问题。一个隐患是：如果在监察委员会内部，将行使刑事侦查权性质的职务犯罪侦查部门与行使行政执法权性质的行政监察部门并立，便会将之前监察机关与检察机关的资源分散问题和横向沟通成本转移到新成立的监察机关内部，无法实现职能深度整合的目标。 2.如何解决合署办公下“两委”的职能整合问题，实质是纪律和法律的衔接问题。由于党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公，那么必然带来两个不同性质机关的职能整合问题。解决该问题，有之前纪委与政府监察部门合署办公的经验可以借鉴。但是，在新的形势下，如何吸收党的十八大以来纪委反腐败工作的实践经验，尤其固化“三转”的成果，并进一步强化组织创新，实现建立集中统一、权威高效监察系统的目标，将是本次监察改革试点应当解决的问题。 3.如何解决继承传统文化、借鉴域外经验与试点实践创新的问题。腐败，是古今中外公共管理面临的共同问题。应对腐败，我国古代有着历史悠久、颇具特色的监察文化。在世界各国反腐败实践中，部分国家和地区在该领域取得了有益的经验，例如新加坡和我国香港地区，世界各国也在反腐败问题上取得了一定共识，如《联合国反腐败公约》。在监察改革试点期间，如何继承传统文化，借鉴域外经验，结合我国特殊国情进行本土实践创新，形成中国特色的现代监察体系，是改革期间必须考虑的重要问题。例如，香港廉政公署下执行处、防止贪污处、社区关系处分司调查、预防、教育，取得了突出的反腐成效，其中的有益经验应当为我国监察委员会所借鉴。 （二）组织架构及职能配置建议 依据我国监察体制改革试点方案确定的原则，充分考虑组织机构设置中的职能配备和职能衔接尤其是“行政执法与刑事司法的衔接”以及“纪律和法律的衔接”问题，在继承古代监察文化、借鉴域外反腐经验的基础上，笔者认为： 首先，在现行政府监察部门的行政监察权和检察机关的职务犯罪侦查权整合的过程中，应当采用深度整合的思路进行，即二者本质上均属于调查权，应将二者整合为统一的监察调查权，并组建统一的调查部门行使，从而达到整合力量和资源的目的。 其次，在“两委”职能整合的过程中，应当充分固化十八大以来纪检监察机关“三转”的成果，将党章赋予纪委的“监督、执纪、问责”三项核心职能与监察委员会所应当具有的“监督、调查、处分、预防”四项核心职能，根据职能性质相互对应进行整合，即设立统一的监督部门负责党员（党组织）和公职人员（公共单位）的监督职能，设立统一的调查部门负责对党员（党组织）的执纪和问责职能，同时设立统一的审查部门承担处分职能； 再次，从香港廉政公署的经验看，廉政公署反腐之所以能够取得显著成效，与其独立高效的调查部门有重要关系，更与其重视预防和教育、善于争取社会公众对廉署工作的支持、营造全社会崇廉拒腐良好氛围有重要关系，因此监察委员会有必要设立统一的预防部门履行廉洁风险防控、廉洁宣传和廉洁教育职能，出于监督在我们党和公职人员作风建设中的重要性，且监察委员会需要作出纪律性的终局处分，故监察委员会有必要设立独立的监督部门、审查部门；最后，出于对监督部门、调查部门、审查部门、预防部门等业务部门监督管理的需要，有必要设立案件监督管理部门。 此外，因应现代科学技术条件下调查工作的需要，有必要成立专门的技术部门，负责配合调查部门进行技术侦查，强化对调查部门的技术保障；根据刑事调查工作的需要，有必要成立专门的监察警务部门，负责配合调查部门开展搜查、拘留、逮捕等工作；出于对刑事调查部门赃物证物管理的需要，有必要成立专门的赃物证物管理部门；一旦对职务犯罪嫌疑人实行单独羁押，还有必要成立专门的羁押场所管理部门；这些部门，一方面是为调查工作提供保障，另一方面也是对调查工作进行监督，出于监督制约的角度考虑，可以将上述部门一并置于案件监督管理部门之下。 综合而言，参照现代管理学中组织架构设置的基本原则，如职能优先原则、指挥统一原则、专业分工和平衡协调原则、执行和监督分设原则等，建议监察委员会设立五个业务职能部门。根据职能性质及工作流程，五个业务职能部门依次为： 1.监督部门（监督部、局、处、科）。职能为对党员（党组织）遵守党规党纪和公职人员（公共单位）实施法律法规的情况进行监督，包括被动地受理举报与主动地组织检查。根据工作需要，下设举报部门，承担现行纪委信访室职能；同时下设作风检查部门，承担现行纪委党风政风监督室职能。鉴于现代科学技术在监督检查中的广泛运用，建议增设电子监察部门，承担现代科学技术监督检查工作。监督部门发现的违纪违法问题线索，移送给案件监督管理部门，由案件监督管理部门交由调查部门进行调查。 2.调查部门（调查部、局、处、科）。职能为对党员（党组织）违反党纪和公职人员（公共单位）违反法律的问题进行调查，承担现行纪委内部纪检监察室和检察机关职务犯罪侦查部门的职能。根据工作需要，可以下设若干调查单元。由于调查过程中，根据调查范围和调查深度的不同，案件性质可能不断发生变化。为了降低案件移送带来的沟通成本、提升调查效率，各调查单元之间原则上均应享有从党纪案件、监察纪律案件和刑事犯罪案件的完整调查权。在调查过程中，针对被调查人员的身份和违纪违法问题严重程度，确定给予党纪立案、监察纪律立案、刑事犯罪立案调查等。当然，根据试点实践工作的需要，比如某类案件工作量异常巨大，也可设立若干专业调查单元。调查部门立案调查终结的案件，移送给案件监督管理部门，由案件监督管理部门交由审查部门进行审查。 3.审查部门（审查部、局、处、科）。职能为对调查部门调查终结移送的案件进行审查，分别根据党的纪律、监察法律以及刑事诉讼法，确定是否给予何种党纪、监察纪律处分；对于涉嫌刑事犯罪立案调查的案件，经审查后决定是否移送检察机关审查起诉，该部门主要承担现行纪检监察机关审理部门的职能。根据工作需要，可以依照职能分工分别设立党纪案件审查部门、监察纪律案件审查部门、刑事犯罪案件审查部门等。 4.预防部门（预防部、局、处、科）。职能为根据监督、调查、审查部门发现的问题，发送完善制度或加强管理方面的纪检监察建议，健全“不能腐”的机制，承担现行预防腐败局及检察机关职务犯罪预防部门的职能；根据监督、调查、审查部门工作的情况，有针对性地对党员（党组织）和公职人员（公共单位）开展纪律和法律教育，强化“不愿腐”的自律意识；根据党的纪律检查委员会和监察委员会履职的情况，组织开展面向社会公众的外部宣传，树立“两委”的权威性和认同感，营造崇廉拒腐的良好社会氛围，承担现行纪检监察机关宣传部门的职能。根据工作需要，可以根据职能分别下设廉洁风险防控部门、廉洁教育部门和廉洁宣传部门。廉洁风险防控部门，主要从制度层面检视公共单位各项制度存在的廉洁风险，发出监察建议书帮助完善制度；廉洁教育，专司针对公职人员的廉洁教育；廉洁宣传部门，则专司面向全社会的廉洁宣传。 5.案件监督管理部门（案件监督管理部、厅、室、科）。职能为管理整个监察委员会的线索和案件，负责线索和案件的移转、交办，对内组织监察委员会内部各个业务部门开展工作，对外协调监察委员会与财政审计机关、公检法机关等单位开展协作；管理监察委员会的警务人员、技侦措施、赃物证物、羁押场所等，为调查部门的调查工作提供保障并进行监督；对监察委员会各业务部门的工作进行程序性监督，发现违反案件工作程序的及时予以纠正；统计分析监察委员会线索和案件的情况，为领导层面反腐败决策提供依据，该部门主要承担现行纪检监察案件监督管理部门的职能。根据工作需要，该部门可下设综合协调部门、统计分析部门、监察警务部门、监察技术部门、赃物证物管理部门、羁押场所管理部门等。附件：见文首监察委员会组织架构图。 让思想更有尊严，让共识成为现实。 来源：微信公众号我们都是纪检人，文：张耀军。