(国外现状)德国政府投资项目管理考察报告

(国外现状)德国政府投资项目管理考察 德国政府投资项目管理考察报告 　作者:浙江省赴德政府投资项目管理团2005年3月28日--------------------------------------------------------------------------------　２００４年１０月２９日至１１月１９日，浙江省德国政府投资项目管理培训班一行２０人赴德国进行了为期２０天的培训。本次培训采取了课堂教学、研讨交流、实地考察、参观访问等多种形式。培训期间，培训班成员在了解德国经济社会发展概况、德国政府投资项目管理方面的政策法规的基础上，重点学习了德国在政府投资项目管理方面的成功经验，同时，大家也就如何借鉴德国政府投资管理项目管理的做法进行了比较充分的探讨。一、德国政府投资项目管理概况德国政府投资项目集中在关键性行业领域，主要通过财政进行投资。财政投资可分为两种方式：直接投资和间接投资。直接投资主要是修建高速公路等一些公共设施；间接投资则以津贴、补助形式给企业以支持。德国的政府投资项目基本上都是由直接投资形成的。（一）德国政府投资项目的管理机构和权限德国政府投资项目管理实行严格的三级管理体制，即联邦、州、市镇三级政府。德国三级政府在项目投资上划分的各自投资范围是：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资，包括高速公路（含桥梁）的建设和维修，核电站停运的维护拆迁投资，节能补贴和交通安全补贴，以及新联邦州的文化设施建设、联邦就业咨询中心建设、联邦职业康复中心设施建设、学生住房扩建等。各州政府主要负责各州的教育、医疗等投资。市镇级政府投资主要投向社会福利等方面。（１）交通、建筑和房屋部该部原为交通部，１９９８年与建设部合并后改为现名。该部现有大约１５００名员工，是联邦政府最大的部之一。联邦交通、建筑和房屋部作为国家建设行政主管部门，主要负责国土规划、城市建设、住宅建设、建筑业管理及道路交通等方面的行政管理工作。其主要职能，一方面是对全国的有关铁路、公路、水路进行建造、保养、维护和管理。此外，该部的工作重点还包括诸如迁都柏林那样跨地区重大建设项目的计划组织等项内容。德国做为一个联邦制国家，各州和各市镇政府都拥有较大的自治权，州政府和市镇政府具体承担所属地区建设行政管理职责。交通、建筑和房屋部的另外一个重要的职能是对若干行业中政府投资项目的建设提供技术服务，从技术层面论证某一个政府投资项目的可行性。联邦交通、建筑、房屋部负责投资、设计和建设管理但不参与 实际建设即施工工作　。道路建设工程由各州管理部门负责管理。州一级的道路建设管理部门称为道路建设局，不仅可以承建州和地方的道路建设还能承建联邦一级的高速公路它相当于一个发包单位各承包商可以进行竞争性投标。道路修成后的验收和维修也属于道路建设局的管辖范围。联邦交通、建筑、房屋部负责向各州建设管理局拨款。铁路与航运是由联邦建设部下属的铁路与航运事务局运作的。德国铁路已有１００多年的历史９０％的铁路实现私有化。２　财政部该部门的职能与我国财政部的职能基本类似．主要负责整个财政资金的拨付与管理在政府投资项目的建设过程中财政部主要负责从资金的调度和支付上对项目进行审查和管理对政府投资项目的投资兴建具有审批权。（３）州建设局联邦政府投资在总的公益项目支出中只占不大的比例，相对而言，各州政府拥有比较大的决策管理权。由于德国联邦制比较松散，因此各州的管理机构设置不尽一致。各城市交通网络建设采用城市各自拟写规划并建设联邦给予一定的拨款补助。针对低收入者并实行优惠贷款的公益性房屋由联邦负责投资。（二）德国政府投资项目管理的运作流程德国政府投资项目的立项一般都是由需求部门（如卫生部）先提出需求，若干承建商提出，然后向财政部提出申请，由财政部和交通、建筑和房屋部共同审查。财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审查，交通、建筑和房屋部则从技术层面上审查方案，同时对投标者进行审查。项目立项通过后由专门的机构进行具体运作（如属于联邦政府搬迁的工程则由联邦建设有限公司进行具体管理）。由公司作出的详细方案须报议会审批后再进行社会的公开招标。　 （三）德国政府投资项目管理的主要内容德国对政府投资项目的管理主要包括五方面的内容１、严格的立项与决策管理确定项目投资考核决策因素包括经济、环保、大众利益、政府利益、科技、技术性等诸多因素其中经济因素是很重要的因素之一。一般而言，如果效益性在１２左右投资就很难通过如果在１５可能就容易被各方面接受而获顺利通过。２、严格的论证与批准程序一个项目的确定除考虑上述因素外还需要通过一系列论证和批准这些论证和批准都有严格的程序。申请报告的内容要包括开工和竣工日期、总投资、资金来源、资金到位时间、经济效益情况、科技含量及其先进程度等等并要向公众公开接受公众监督。联邦政府或各有关州 政府必须对此进行严格程序审查方能最后批准其开工。３、严格的组织实施程序德国法律规定所有的大中型工程都要采用公开招标的办法选择施工队伍而且招标均采用无标底的方法进行公开招标各参加投标的公司在编标时主要参考由有关主管部门委托中介机构测算编定对外公布的参考价等信息。　 ４、严格的项目预算管理项目一旦确定就要保证计划之内的资金供应如果是投资期较长的项目其每年投入的资金额都要事先纳入相应各级财政年度预算。如果项目投资规模突破了超支部分要按投资权限归属分别向联邦政府或各州政府财政等申请追加。追加部分要经过严格和详细的审查、听证后才能确定是否批准。联邦政府追加还要经过议会批准如果用款部门与财政部门发生矛盾两个部门协调不了最终由联邦政府总理决定。所有项目投资突破预算要求追加的都要由政府成立的专门机构对超支额、超支具体项目原因等进行严格的评审也可以通过听证、辩论等方法进行调查最终报议会批准。５、专业化的工程质量管理德国工程质量监督管理的做法既成功又实用。除了承包商自身严格进行质量控制外，德国既设有建筑工程监理，又设有专门的政府质量监督。德国政府对工程质量的监督管理，主要采取由州政府质量审查主管部门委托授权，由国家认可的审核检验工程师对所有新建的工程和涉及结构安全的改扩建工程的质量进行强制性监督审查。审核检验工程师代表国家行使设计质量审查权，参与工程建设全过程的质量管理和监督，拥有相当大的权力。审核检验工程师若因徇私舞弊、滥用职权、收受贿赂或在工作中严重失误，将被终身取消其审核检验工程师的执业资格。审核检验工程师的工作实施程序为：（１）接受州政府质量审查主管部门的委托，对工程质量进行监督检查，为政府监督工程质量的代表；（２）对设计图纸进行审查，并出具审查结果报告，审查报告应呈送州政府质量审查主管部门备案；（３）对施工过程进行监督抽查，出具检验报告，并须进行最后的竣工验收工作，并对检查结果负责。工程中若发现质量问，由审核检验工程师签发整改通知，责成施工单位限期改正。如果发现严重质量问题，审核检验工程师可签发停工通知，发布停工通知事先须经政府主管部门同意，紧急情况下，可以提请警方强制执行。（四）德国政府投资项目管理的基本模式德国政府投资分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目两大类，这两大类政府投资项目管理的不同特点，可以通过 颇具代表性的联邦建设有限公司和联邦铁路股份有限公司的运作来进行比较。１、联邦建设有限公司管理模式联邦建设有限公司是国有私营性质的公司，是为了首都搬迁工程而专门成立的。由此也反映出欧洲公营机构私营化的趋势。联邦建设有限公司的管理模式实际上代表了德国政府对非经营性政府投资项目的管理特点，即由相应的政府部门拨款，组建专门的机构对项目的整个建设过程进行实施和管理。联邦建设有限公司于１９９３年成立，１９９４年初正式运营，总投资达１６亿欧元。公司共有９０名员工，总投资额的３．５％用作公司的管理费用。之所以设立联邦建设有限公司，是为了有效地避免政府当局的干预和不受政界更替的影响。德国每四年要进行一次议会选举产生新的政府，若不成立私营公司，那么首都搬迁过程中的大量建设工程将受政局变换而难以完工。交通、建筑和房屋部、联邦议会建设委员会、总理府对该公司有一定的影响，但只是间接的影响。联邦建设有限公司的组织机构。公司的董事会共有１６名成员，其中３名为政府官员，分别来自财政部、交通、建筑及房屋部和联邦议院（一般由议院议长亲自担任）。这三名来自政府机构的董事有一票否决权，但并不意味着他们有一票赞成权，他们的提议也必须经过董事会的批准才能实施。如总理府的模型是在科尔任职期间通过的，现任总理若不赞成，则可由董事会审议。董事会主席是一位审计师，担任多个职务。联邦建设有限公司总经理必须列席董事会，但他不是董事会成员。联邦建设有限公司的运行机制。联邦建设有限公司的建设提案首先要经预审委员会预审后再提交给董事会。预审委员会的部分成员是董事会成员。联邦议会建设委员会和有限公司均可以提出联邦议会工程方案更改的建议，但都必须经过董事会同意后方可实施。２、联邦铁路股份有限公司管理模式与联邦建设有限公司不同，联邦铁路股份有限公司（简称ＤＢ）可以说是德国经营性（或称为盈利性）政府投资项目的典型代表。联邦铁路股份有限公司成立于１９９４年，是由原联邦德国的铁路局和民主德国的有关铁路主管部门联合组建的一家大型股份有限公司。联邦铁路股份有限公司最主要的职能之一就是铁路基础设施建设。对于一些重要的政策性事宜，联邦铁路股份有限公司有两个主管部门进行决策：其一是交通、建筑和房屋部下设的铁路与航运事务局，主要管辖机车的运营许可等；其二是联邦铁路财产管理局，主要负责管辖铁路所属的公有财产。由于铁路建成 制度上保证政府投资项目管理的有效性。要从决策—建设—完工等各个环节加强对政府投资项目的严格监管。对经济、社会和环境影响重大的、社会公众普遍关注的政府建设项目，要采取听证会、征询会等方式广泛征求社会公众的和建议，逐步实行政府投资项目公示制度。完（培训团团长：俞 征执 笔：江振林） 德国政府投资项目管理考察报告 　作者:浙江省赴德政府投资项目管理培训团2005年3月28日--------------------------------------------------------------------------------　２００４年１０月２９日至１１月１９日，浙江省德国政府投资项目管理培训班一行２０人赴德国进行了为期２０天的培训。本次培训采取了课堂教学、研讨交流、实地考察、参观访问等多种形式。培训期间，培训班成员在了解德国经济社会发展概况、德国政府投资项目管理方面的政策法规的基础上，重点学习了德国在政府投资项目管理方面的成功经验，同时，大家也就如何借鉴德国政府投资管理项目管理的做法进行了比较充分的探讨。一、德国政府投资项目管理概况德国政府投资项目集中在关键性行业领域，主要通过财政进行投资。财政投资可分为两种方式：直接投资和间接投资。直接投资主要是修建高速公路等一些公共设施；间接投资则以津贴、补助形式给企业以支持。德国的政府投资项目基本上都是由直接投资形成的。（一）德国政府投资项目的管理机构和权限德国政府投资项目管理实行严格的三级管理体制，即联邦、州、市镇三级政府。德国三级政府在项目投资上划分的各自投资范围是：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资，包括高速公路（含桥梁）的建设和维修，核电站停运的维护拆迁投资，节能补贴和交通安全补贴，以及新联邦州的文化设施建设、联邦就业咨询中心建设、联邦职业康复中心设施建设、学生住房扩建等。各州政府主要负责各州的教育、医疗等投资。市镇级政府投资主要投向社会福利等方面。（１）交通、建筑和房屋部该部原为交通部，１９９８年与建设部合并后改为现名。该部现有大约１５００名员工，是联邦政府最大的部之一。联邦交通、建筑和房屋部作为国家建设行政主管部门，主要负责国土规划、城市建设、住宅建设、建筑业管理及道路交通等方面的行政管理工作。其主要职能，一方面是对全国的有关铁路、公路、水路进行建造、保养、维护和管理。此外，该部的工作重点还包括诸如迁都柏林那样跨地区重大建设项目的计划组织等项内容。德国做为一个联邦制国家，各州和各市镇政府都拥有较大的自治权，州政府和市镇政府具体承担所属地区建设行政管理职责。交通、建筑和房屋部的另外一个重要的职能是对若干行业中政府投资项目的建设提供技术服务，从技术层面论证某一个政府投资项目的可行性。联邦交通、建筑、房屋部负责投资、设计和建设管理但不参与 实际建设即施工工作　。道路建设工程由各州管理部门负责管理。州一级的道路建设管理部门称为道路建设局，不仅可以承建州和地方的道路建设还能承建联邦一级的高速公路它相当于一个发包单位各承包商可以进行竞争性投标。道路修成后的验收和维修也属于道路建设局的管辖范围。联邦交通、建筑、房屋部负责向各州建设管理局拨款。铁路与航运是由联邦建设部下属的铁路与航运事务局运作的。德国铁路已有１００多年的历史９０％的铁路实现私有化。２　财政部该部门的职能与我国财政部的职能基本类似．主要负责整个财政资金的拨付与管理在政府投资项目的建设过程中财政部主要负责从资金的调度和支付上对项目进行审查和管理对政府投资项目的投资兴建具有审批权。（３）州建设局联邦政府投资在总的公益项目支出中只占不大的比例，相对而言，各州政府拥有比较大的决策管理权。由于德国联邦制比较松散，因此各州的管理机构设置不尽一致。各城市交通网络建设采用城市各自拟写规划并建设联邦给予一定的拨款补助。针对低收入者并实行优惠贷款的公益性房屋由联邦负责投资。（二）德国政府投资项目管理的运作流程德国政府投资项目的立项一般都是由需求部门（如卫生部）先提出需求，若干承建商提出方案，然后向财政部提出申请，由财政部和交通、建筑和房屋部共同审查。财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审查，交通、建筑和房屋部则从技术层面上审查方案，同时对投标者进行审查。项目立项通过后由专门的机构进行具体运作（如属于联邦政府搬迁的工程则由联邦建设有限公司进行具体管理）。由公司作出的详细方案须报议会审批后再进行社会的公开招标。　 （三）德国政府投资项目管理的主要内容德国对政府投资项目的管理主要包括五方面的内容１、严格的立项与决策管理确定项目投资考核决策因素包括经济、环保、大众利益、政府利益、科技、技术性等诸多因素其中经济因素是很重要的因素之一。一般而言，如果效益性在１２左右投资就很难通过如果在１５可能就容易被各方面接受而获顺利通过。２、严格的论证与批准程序一个项目的确定除考虑上述因素外还需要通过一系列论证和批准这些论证和批准都有严格的程序。申请报告的内容要包括开工和竣工日期、总投资、资金来源、资金到位时间、经济效益情况、科技含量及其先进程度等等并要向公众公开接受公众监督。联邦政府或各有关州 政府必须对此进行严格程序审查方能最后批准其开工。３、严格的组织实施程序德国法律规定所有的大中型工程都要采用公开招标的办法选择施工队伍而且招标均采用无标底的方法进行公开招标各参加投标的公司在编标时主要参考由有关主管部门委托中介机构测算编定对外公布的参考价等信息。　 ４、严格的项目预算管理项目一旦确定就要保证计划之内的资金供应如果是投资期较长的项目其每年投入的资金额都要事先纳入相应各级财政年度预算。如果项目投资规模突破了超支部分要按投资权限归属分别向联邦政府或各州政府财政等申请追加。追加部分要经过严格和详细的审查、听证后才能确定是否批准。联邦政府追加还要经过议会批准如果用款部门与财政部门发生矛盾两个部门协调不了最终由联邦政府总理决定。所有项目投资突破预算要求追加的都要由政府成立的专门机构对超支额、超支具体项目原因等进行严格的评审也可以通过听证、辩论等方法进行调查最终报议会批准。５、专业化的工程质量管理德国工程质量监督管理的做法既成功又实用。除了承包商自身严格进行质量控制外，德国既设有建筑工程监理，又设有专门的政府质量监督。德国政府对工程质量的监督管理，主要采取由州政府质量审查主管部门委托授权，由国家认可的审核检验工程师对所有新建的工程和涉及结构安全的改扩建工程的质量进行强制性监督审查。审核检验工程师代表国家行使设计质量审查权，参与工程建设全过程的质量管理和监督，拥有相当大的权力。审核检验工程师若因徇私舞弊、滥用职权、收受贿赂或在工作中严重失误，将被终身取消其审核检验工程师的执业资格。审核检验工程师的工作实施程序为：（１）接受州政府质量审查主管部门的委托，对工程质量进行监督检查，为政府监督工程质量的代表；（２）对设计图纸进行审查，并出具审查结果报告，审查报告应呈送州政府质量审查主管部门备案；（３）对施工过程进行监督抽查，出具检验报告，并须进行最后的竣工验收工作，并对检查结果负责。工程中若发现质量问题，由审核检验工程师签发整改通知，责成施工单位限期改正。如果发现严重质量问题，审核检验工程师可签发停工通知，发布停工通知事先须经政府主管部门同意，紧急情况下，可以提请警方强制执行。（四）德国政府投资项目管理的基本模式德国政府投资分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目两大类，这两大类政府投资项目管理的不同特点，可以通过 颇具代表性的联邦建设有限公司和联邦铁路股份有限公司的运作来进行比较。１、联邦建设有限公司管理模式联邦建设有限公司是国有私营性质的公司，是为了首都搬迁工程而专门成立的。由此也反映出欧洲公营机构私营化的趋势。联邦建设有限公司的管理模式实际上代表了德国政府对非经营性政府投资项目的管理特点，即由相应的政府部门拨款，组建专门的机构对项目的整个建设过程进行实施和管理。联邦建设有限公司于１９９３年成立，１９９４年初正式运营，总投资达１６亿欧元。公司共有９０名员工，总投资额的３．５％用作公司的管理费用。之所以设立联邦建设有限公司，是为了有效地避免政府当局的干预和不受政界更替的影响。德国每四年要进行一次议会选举产生新的政府，若不成立私营公司，那么首都搬迁过程中的大量建设工程将受政局变换而难以完工。交通、建筑和房屋部、联邦议会建设委员会、总理府对该公司有一定的影响，但只是间接的影响。联邦建设有限公司的组织机构。公司的董事会共有１６名成员，其中３名为政府官员，分别来自财政部、交通、建筑及房屋部和联邦议院（一般由议院议长亲自担任）。这三名来自政府机构的董事有一票否决权，但并不意味着他们有一票赞成权，他们的提议也必须经过董事会的批准才能实施。如总理府的模型是在科尔任职期间通过的，现任总理若不赞成，则可由董事会审议。董事会主席是一位审计师，担任多个职务。联邦建设有限公司总经理必须列席董事会，但他不是董事会成员。联邦建设有限公司的运行机制。联邦建设有限公司的建设提案首先要经预审委员会预审后再提交给董事会。预审委员会的部分成员是董事会成员。联邦议会建设委员会和有限公司均可以提出联邦议会工程方案更改的建议，但都必须经过董事会同意后方可实施。２、联邦铁路股份有限公司管理模式与联邦建设有限公司不同，联邦铁路股份有限公司（简称ＤＢ）可以说是德国经营性（或称为盈利性）政府投资项目的典型代表。联邦铁路股份有限公司成立于１９９４年，是由原联邦德国的铁路局和民主德国的有关铁路主管部门联合组建的一家大型股份有限公司。联邦铁路股份有限公司最主要的职能之一就是铁路基础设施建设。对于一些重要的政策性事宜，联邦铁路股份有限公司有两个主管部门进行决策：其一是交通、建筑和房屋部下设的铁路与航运事务局，主要管辖机车的运营许可等；其二是联邦铁路财产管理局，主要负责管辖铁路所属的公有财产。由于铁路建成