德国环境立法的经验教训及其对我国的启示

德国环境立法的经验教训及其对我国的启示　　摘要：德国的坏境立法与我国的环境立法历来是我国法学界对比研究的课题之一。立法目的一致性、立法主体的多样性和立法内容的复杂性也一直困扰着学者。德国立法由失败到成功到实施过程中的法律效果也对我国环境立法有很大启示。我国应以德国现行行政环境法为基础综合土地、农业、水利、环境等各部门的特点，制定出一部符合我国国情的“法典化”环境行政法。　　关键词：德国环境立法;环境行政法;中国环境保护法;法典化　　德国的环境法发展经历了一个漫长的发展过程才较为完善。我国的环境法虽然起步并不算晚、经历的时间也不短，但是由于种种原因，未能达到德国立法的先进水平。无论是以前失败的德国“环境法典议案”，还是德国现行的环境行政法，都能对我国环境法的发展起到一定的指导意义。我们应当能够从德国环境法的成功中吸取经验，从其失败中获得教训，从而更好地引导我国环境行政立法。　　一、德国的环境立法及其经验教训　　(一)德国早期环境立法“法典化”探索的过程　　1、“法典化”①立法。　　最早提出简化并最终统一的环境行政立法想法的是原西德政府在1976年发布的一份环境报告。1994年的“教授草案”②将环境行政法分为了一般和特别行政法两个部分。这种简单的划分方式蕴含了德国法学经典二分理论[1]。这两个部分分别在不同的时间完成。一般行政法起到了面上的作用，它包括了一般原则、环境许可实体与程序制度、环境信息制度与一般环境责任等等。而特别行政法则是在特殊的几个点上发挥着作用，这些对象包括了水资源的保护、自然生态的保护、土地资源的保护和能源与放射性物质等等的内容。2009年的环境法典草案虽然失败了，但是其中包含的《水资源管理法》《自然生态保护法》却得以保留了下来，并且与另外两部单行法案《非离子放射防护法》《环境法规清理法》共同构成了德国新环境行政法[2]。　　虽然说，在经历了多年的推动发展之后，“法典化”的构想最终破灭，但是这一过程留下丰富的经验是值得我们研究和学习的。　　德国有着成文法典王国的称誉，在环境法制领域，对于环境法统一化的研究自20世纪70年代以来就未曾停止。在环境主管部门以及环境法学专家参与之下，第一部环境法典草案在1994年被提上了议程，这部法案又被称为“教授法案”，奠定了环境法典体系的基础。1997年，有关部门在整合了之前各方面的环境保护法草案的基础上，制定了一部统一的环境法典“委员会草案”。虽然在1999年联邦政府将该草案进行了更完整的修改，并将社会各界人士的意见纳入其中，然而由于联邦立法方面的权限还是没有成功。而最近的一部草案，即2009年的环境法典草案虽然有了前两次失败的前车之鉴，但似乎并没有有所改善。　　德国是一个联邦制的国家，存在着联邦立法机构和州立法机构的两层立法体制。在立法方面分为联邦独占性立法权和联邦与各州共享的竞合性立法权。经由联邦法律的明确规定，联邦各州的立法机构能够对除了竞合立法之外的联邦各州独占的立法事项进行自己的立法，以及对联邦没有规定立法的事项进行立法调整。这种立法有明显的问题，主要现在以下几个方面：　　(1)给予权限狭窄。2006年联邦宪制改革之前，联邦立法机构在自然资源保护法和水法领域的立法权限是很有限的，一般的具体内容都由联邦各州制定。正因为如此，以为统一的联邦环境法典扫清法理障碍为重要目的的联邦宪制改革就此展开。然而在改革之后，联邦立法机构的立法权限也并没有变得很宽泛。联邦宪制改革的一个重要目的是为了迎合环境政策调整的需要对之前的联邦立法权限进行相应的扩充。从法理上来说，如果联邦立法机构要对某个环境领域进行立法活动，则该法律的条款都要符合基本法的规定。这就是说，联邦立法机构必须对其单独立法的每个法律条款都作出相应的说明以证其合宪性。改革之后，联邦立法机构的宪法基础主要来源于德国基本法第七十四条第一款第一项下的竞合性立法权③。　　(2)存在偏离性。德国原来的联邦框架性立法在2006年的联邦宪制改革遭到了废止，同时改革对联邦立法权限进行了重新划分。州级偏离性立法权及与其相呼应的分期立法制由此诞生。　　州级偏离性立法制度是联邦宪制改革的重大调整，各州享有的偏离性来源于竞合性立法。各州有权通过设置各州内部的法律对联邦法律作出偏离的规定，包括了最重要的自然与风景保护和水资源管理④，其中最重要的当属自然与风景保护。对于这些偏离性的规定，就是在涉及规定中的事项时，联邦与各州的法律取舍可适用“后法优于前法”的原则。但是，不论从法律的效力还是法律规范的内容来看，偏离性立法权并不都意味着各州可在任意时刻行使偏离性立法权来代替联邦法律。　　无论是从规范内容、立法范围还是立法技术上来看偏离性立法都必须来源于联邦环境法的相关政策，必须符合联邦法律内在的立法精神。一般来说，地方的偏离性立法权不能在包括宪法、有关联邦法律、欧盟法和基本法第七十二条第三款括号内罗列的除外事项上得以体现。所以说，各州的偏离性立法权限的空间相对来说还是比较小的。　　(3)实行分期立法制。“分期立法制”来源于基本法第125b条第二款“基于至2006年9月1日有效的基本法的第84条第1款颁布的联邦法律规定，各州可对此作出不同规定;2008年12月31日前颁布的行政程序规定，只有在其自2006年9月1日起在各自的联邦法律中被修改了的，各州才能对此作出不同规定”。这就意味着除非出台新的联邦环境法，2010年前修订的联邦水资源法和自然资源法就不在各种行使的偏离性立法权限范围内。此项的目的显然是为了保障联邦立法机构能够拥有暂时的独占立法权，看起来更像是为了保障环境法典和联邦的新环境法顺利出台。　　2、德国环境立法失败的教训。　　由上可见，由于联邦制的体制，联邦和各邦之间存在着相当的约束力，德国环境立法便存在以下几个问题：(1)对于联邦赋予的或者是联邦未作出明确规定的环境立法，各邦都可以依据自己不同的环境社会状况进行立法规制，那就意味着同样一个方面可能会出现不同的法律规定，这就不利于环境法整体的法典化。(2)对于同一方面不同情况的法律，如果要进行整体归纳，那么就只能笼统的设置一个类似于“具体依据各州具体情况”的法律条文，那么环境法典又会失去实际意义，可以说是有之不多，缺之不少。(3)联邦在给与了各州立法权限的同时，又想有一个整体约束力的法典，明显是不切实际的，所以我们能够看到在“法典化发展的过程中”环境法律也在以法典这个中心不停的靠拢，但是似乎至今还不够集中。(4)大量的专业性环境立法如土地保护、危险物质防护、废弃物处理等没有能够纳入环境法草案中，即便是草案获得通过，这些方面仍然需要单独的法规需要调整，那么法典化这一过程的统一目的并没有达到，只是将范围缩小了一些而已。